進(jìn)一步完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制淺析
——以A省為例

●易國安 胡宗能 李忠

進(jìn)一步完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制淺析
——以A省為例

●易國安 胡宗能 李忠

縣級基本財(cái)力保障是我國財(cái)政發(fā)展改革領(lǐng)域的重大命題。近年來，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，財(cái)政部研究制定了一系列健全縣級基本財(cái)力保障機(jī)制、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的政策措施。經(jīng)過各地區(qū)、各有關(guān)部門的共同努力，縣級財(cái)政保障能力明顯提高。為進(jìn)一步鞏固縣級基本財(cái)力保障成果，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，筆者結(jié)合對A省2013年以來縣級基本財(cái)力保障現(xiàn)狀的核查調(diào)研情況，對當(dāng)前縣級基本財(cái)力保障機(jī)制實(shí)施過程中存在的問題和不足進(jìn)行了分析，并提出相關(guān)政策建議。

縣級基本財(cái)力保障機(jī)制收支平衡

根據(jù)黨的十八屆三中全會關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的要求，為進(jìn)一步提高縣級基本財(cái)力保障水平，實(shí)現(xiàn)縣級政府財(cái)力與保障責(zé)任相匹配，完成縣鄉(xiāng)政府“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定。A省作為東部經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、發(fā)展大省，對于推動縣級基本財(cái)力保障均衡化，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究具有重要意義。筆者通過座談了解、查閱資料、現(xiàn)場抽核、數(shù)據(jù)比對分析等方式，了解該省2013年以來縣級基本財(cái)力保障機(jī)制建設(shè)落實(shí)情況，了解全省財(cái)政運(yùn)行態(tài)勢，掌握全省地方財(cái)政收入增長、重大民生政策落實(shí)、預(yù)算收支平衡等情況，分析該省縣級基本財(cái)力保障工作存在的問題和困難，提出健全完善中央財(cái)政縣級基本財(cái)力保障機(jī)制的政策建議。

一、A省縣級基本財(cái)力保障機(jī)制基本情況

A省實(shí)行“一提二獎一補(bǔ)”的政策，即?；局С觯岣叩貐^(qū)間財(cái)力均等化水平，獎勵保障重點(diǎn)支出、增強(qiáng)自身保障能力和引導(dǎo)財(cái)力下沉，構(gòu)建具有該省特色的縣級基本財(cái)力保障機(jī)制。經(jīng)核查調(diào)研，了解到該省通過逐步完善省以下財(cái)政體制，逐步加大財(cái)力調(diào)節(jié)力度，確?？h級基本財(cái)力保障資金穩(wěn)定增長，從總體上以高于中央標(biāo)準(zhǔn)的省標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)政府“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的目標(biāo)，逐步提高了縣級基本財(cái)力保障水平，改善了縣級財(cái)力均衡度，促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。2013年，該省下達(dá)市縣基本財(cái)力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金50億元，其中：中央46.83億元，省級3.17億元。2014年，該省下達(dá)市縣基本財(cái)力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金55億元，其中：中央51.38億元，省級3.62億元。2015年，該省下達(dá)市縣基本財(cái)力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金60.812億元，其中：中央52.6481億元，省級8.1639億元?？傮w來看，該省縣級基本財(cái)力保障機(jī)制有以下四個方面特點(diǎn)。

（一）“普惠支持”與“重點(diǎn)幫扶”相結(jié)合

該省縣級基本財(cái)力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金覆蓋所有市縣，獎補(bǔ)對象為45個省管縣、21個由縣整建制改成的區(qū)、5個市轄農(nóng)業(yè)區(qū)、13個省轄市本級（含上述區(qū)以外的市轄區(qū)）共84個市、縣、區(qū)。具體是“一提二獎一補(bǔ)”：“一提”的補(bǔ)助對象為人均（按戶籍總?cè)丝冢┮话泐A(yù)算財(cái)力低于全省平均水平的市縣；“二獎”的對象是重點(diǎn)支出保障和向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下傾財(cái)力工作做得好的市縣；“一補(bǔ)”的對象，2013年是對自身努力增收緩解財(cái)政困難的市縣，2014年是對分類分檔調(diào)整前后社會保障等重點(diǎn)民生保障補(bǔ)助資金下降較大的困難地區(qū)，2015年是有關(guān)邊境地區(qū)市縣、縣級財(cái)政管理績效較好的市縣、財(cái)政資金整合試點(diǎn)市縣。

（二）采用“市縣財(cái)政保障能力分類分檔”方式分配獎補(bǔ)資金

2014年1月，該省制定《A省市縣財(cái)政保障能力分類分檔辦法》，根據(jù)各縣人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、人均公共財(cái)政預(yù)算支出、人均一般預(yù)算財(cái)力、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入5個指標(biāo)，分別按照10%、20%、50%、10%、10%的權(quán)重，計(jì)算確定每個縣縣級財(cái)政保障能力綜合系數(shù)，根據(jù)綜合系數(shù)將全省71個縣區(qū)分成6檔（6類地區(qū)）；同時將省轄市本級財(cái)政保障能力分為5檔。該省將“市縣財(cái)政保障能力分類分檔”結(jié)果作為分配獎補(bǔ)資金的重要依據(jù)。

（三）實(shí)際保障標(biāo)準(zhǔn)整體高于中央標(biāo)準(zhǔn)

例如義務(wù)教育階段殘疾兒童少年教育，省級標(biāo)準(zhǔn)為5600-8000元，較中央標(biāo)準(zhǔn)高約3到5倍。農(nóng)村居民最低生活保障金省級標(biāo)準(zhǔn)2824元，較中央標(biāo)準(zhǔn)（1572元）高80%。村級支出，省級標(biāo)準(zhǔn)較中央標(biāo)準(zhǔn)高1.50倍。但也存在部分“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”支出項(xiàng)目沒有制定保障標(biāo)準(zhǔn)，例如在職年終獎金、公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)等6個子項(xiàng)；部分民生支出項(xiàng)目沒有制定保障標(biāo)準(zhǔn)，例如農(nóng)田水利建設(shè)支出、農(nóng)村飲水安全工程、政策性農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼、環(huán)保支出、廉租房公共租賃住房和棚戶區(qū)改造及其他民生支出6個項(xiàng)目。同時，該省縣級財(cái)力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金執(zhí)行《關(guān)于調(diào)整和完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2013〕112號）、《中央財(cái)政縣級基本財(cái)力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2013〕330號）中關(guān)于保障范圍的有關(guān)規(guī)定，但沒有以文件的形式統(tǒng)一制定獎補(bǔ)資金的保障標(biāo)準(zhǔn)。

（四）縣際之間人均財(cái)力差距整體較大、發(fā)展仍不均衡

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全省71個縣（市、區(qū)）人均財(cái)力平均值0.97萬元。其中超過平均值的縣有15個，均在南部地區(qū)；低于0.50萬元的縣有23個。人均財(cái)力最高的縣為2.96萬元，最低的縣為0.36萬元，相差7.2倍。2014年全省71個縣（市、區(qū)）人均財(cái)力平均值1.06萬元。其中超過平均值的縣有16個，均在南部地區(qū)；低于0.50萬元的縣有11個。人均財(cái)力最高的縣為3.10萬元，最低的縣為0.40萬元，相差6.75倍。2015年全省71個縣（市、區(qū)）人均財(cái)力平均值1.29萬元。其中超過平均值的縣有16個，均在南部地區(qū)；低于0.50萬元的縣有4個。人均財(cái)力最高的縣為3.45萬元，最低的縣為0.50萬元，相差5.90倍。2016年全省71個縣（市、區(qū)）預(yù)計(jì)人均財(cái)力平均值1.30萬元。其中超過平均值的縣有17個，均在南部地區(qū)；低于0.50萬元的縣有3個。人均財(cái)力最高的縣為3.57萬元，最低的縣為0.45萬元，相差6.93倍。由此可見，該省縣級人均財(cái)力平均值在穩(wěn)步增長，同時人均財(cái)力低于0.50萬元標(biāo)準(zhǔn)的縣數(shù)量快速減少。但是，省內(nèi)縣際之間人均財(cái)力差距整體較大，發(fā)展很不平衡。

2013年以來，縣級財(cái)力占全省財(cái)力的比重維持在54%-58%區(qū)間，詳見圖1。

（單位：億元）

圖1 2013-2016年全省地方財(cái)力結(jié)構(gòu)情況

二、A省縣級基本財(cái)力保障機(jī)制存在的困難和問題

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化產(chǎn)生的影響逐漸凸顯，縣級財(cái)政收入呈現(xiàn)拐點(diǎn)趨勢

A省開放程度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受宏觀環(huán)境變化的影響也更大、更直接，投資消費(fèi)持續(xù)下滑，外貿(mào)外資形勢嚴(yán)峻，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題凸顯，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難加大，一些領(lǐng)域潛在風(fēng)險不容忽視。同時，隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政收入基數(shù)較大及營改增等減稅措施，該省財(cái)政收入潛在增長率下降。中央對相關(guān)稅種的改革、調(diào)整及中央地方收入分配秩序的調(diào)整，也將對A省地方財(cái)力產(chǎn)生較大影響。從發(fā)展趨勢上看，當(dāng)前及今后一段時期，該省財(cái)政收入潛在增長率下降，地方財(cái)力增速趨緩?？h級財(cái)力變化趨勢與全省財(cái)力變化趨勢基本一致，當(dāng)前及今后一段時間增幅將明顯趨緩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全省71個縣（市、區(qū)）財(cái)力4298.39億元，2014年4857.55億元，2014年較2013年增長13.01%；2015年5548.61億元，較2014年增長14.23%；2016年預(yù)計(jì)數(shù)5870.43億元，較2015年增長5.80%。

（二）收入增長趨緩與剛性支出增加矛盾日益突出，縣級財(cái)力收支平衡難度加大

當(dāng)前，縣級財(cái)政收入增長回落的主要原因包括：一是經(jīng)濟(jì)增長趨緩，尤其是縣區(qū)級房地產(chǎn)施工企業(yè)稅收普遍下降，導(dǎo)致縣級財(cái)政收入大幅下降，呈現(xiàn)出拐點(diǎn)趨勢。二是2016年?duì)I改增全面推開后，由于減稅因素以及地方政府征收積極性下降影響，預(yù)計(jì)部分縣域財(cái)政收入增幅將進(jìn)一步放緩，甚至停滯或倒退。三是省級財(cái)力增長放緩，限制了其對縣域轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，但是各縣（市）的剛性支出卻增長較快，如行政事業(yè)單位人員工資結(jié)構(gòu)調(diào)整、養(yǎng)老制度并軌、省級發(fā)行政府債券置換、地方債務(wù)存量還本付息納入預(yù)算安排等，導(dǎo)致縣級財(cái)政預(yù)算平衡難度加大。同時，部分縣域收入質(zhì)量不高，可用財(cái)力相對不足。由于部分縣（市）兌現(xiàn)以往出臺的招商引資稅收“先征后返”優(yōu)惠政策、“引稅”政策以及部分地區(qū)存在收入虛收空轉(zhuǎn)現(xiàn)象等，造成賬面財(cái)力規(guī)模較大，但實(shí)際可用財(cái)力占比相對較少。

（三）全省三個板塊地區(qū)發(fā)展差距大，區(qū)域發(fā)展很不平衡

雖然該省整體屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，但區(qū)域發(fā)展很不平衡，分為南部、中部、北部三個板塊，省里確定的12個脫貧奔小康重點(diǎn)縣、6個扶貧開發(fā)重點(diǎn)片區(qū)全在北部地區(qū)，2015年，該省對市縣轉(zhuǎn)移性支出超過2100億元，其中對北部欠發(fā)達(dá)地區(qū)超過1000億元。南部、中部、北部三個板塊不平衡客觀上加大了該省開展縣級基本財(cái)力保障的工作難度。同時，縣級基本財(cái)力財(cái)政保障機(jī)制獎補(bǔ)資金部分補(bǔ)給了省轄市本級。2013-2015年，該省考慮到部分農(nóng)業(yè)區(qū)和郊區(qū)財(cái)力保障水平較低，合計(jì)向省轄市本級安排縣級基本財(cái)力財(cái)政保障機(jī)制獎補(bǔ)資金15.69億元，由省轄市本級統(tǒng)籌用于市轄區(qū)基本財(cái)力保障。

（四）省以下收支劃分體制有待完善，基本財(cái)力保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)有待優(yōu)化

現(xiàn)行省以下體制規(guī)定營業(yè)稅全部留成縣（市），旨在促進(jìn)地方服務(wù)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財(cái)力進(jìn)一步下傾，但客觀上造成個別地區(qū)財(cái)政虛收沒有成本，導(dǎo)致虛收問題難以徹底根除，少數(shù)經(jīng)濟(jì)薄弱縣由于收入水分較大，掩蓋了財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)狀況，導(dǎo)致縣級“三保”的實(shí)際保障能力較弱。同時，現(xiàn)行省以下體制未能明確省、市、縣的事權(quán)劃分和支出責(zé)任分擔(dān)，導(dǎo)致部分財(cái)力比較薄弱的縣級政府對“三保”中的民生建設(shè)支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)自身財(cái)力進(jìn)行了取舍，在一定程度上影響了民生建設(shè)。

三、健全完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制的政策建議

（一）按照“吃低?！钡乃悸?，調(diào)整完善中央財(cái)政縣級基本財(cái)力保障機(jī)制框架

建立分層次的保障機(jī)制框架。中央財(cái)政按照最低保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎補(bǔ)；省級財(cái)政根據(jù)省級財(cái)力因素對省級保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎補(bǔ)；各縣根據(jù)自身財(cái)力標(biāo)準(zhǔn)，可以提高本縣保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)。在具體操作上，中央財(cái)政按照“吃低?！钡乃悸罚贫|、中、西區(qū)域最低保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，建立中央財(cái)政縣級基本財(cái)力保障機(jī)制。同時，健全激勵約束機(jī)制，加大對縣級基本財(cái)力保障機(jī)制工作開展較好地區(qū)的激勵力度，引導(dǎo)和督促省級政府通過逐步完善省以下財(cái)政體制，加大財(cái)力調(diào)節(jié)力度，不斷加強(qiáng)縣級基本財(cái)力保障工作。

（二）中央財(cái)政縣級基本財(cái)力保障機(jī)制“保民生”保障范圍適度“縮圍”

一是將不屬于基本公共服務(wù)范疇的民生支出內(nèi)容移出“三保”支出保障范圍，例如：文化支出中的“博物館、紀(jì)念館免費(fèi)開放補(bǔ)助”、“公共美術(shù)館、圖書館、文化館(站)免費(fèi)開放補(bǔ)助”、“農(nóng)村文化建設(shè)專項(xiàng)資金”，科學(xué)技術(shù)中的科技富民強(qiáng)縣專項(xiàng)行動計(jì)劃資金、科普惠農(nóng)興村專項(xiàng)計(jì)劃資金、中央補(bǔ)助地方科技基礎(chǔ)條件專項(xiàng)資金，應(yīng)用技術(shù)研究與開發(fā)支出中部分星火計(jì)劃、火炬計(jì)劃和新產(chǎn)品計(jì)劃項(xiàng)目等。二是將不屬于縣級政府基本公共服務(wù)范疇的民生支出移出“三?！敝С霰Ｕ戏秶?，例如社會保障支出中“優(yōu)撫對象撫恤經(jīng)費(fèi)、義務(wù)兵優(yōu)待金”（屬于中央事權(quán)和支出責(zé)任）等。

（三）調(diào)整完善中央財(cái)政縣級基本財(cái)力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金辦法

一是應(yīng)堅(jiān)持最低保障的原則，而不是“對各省縣級政府新增的基本財(cái)力保障需求予以補(bǔ)助”。二是采取“因素+系數(shù)”的預(yù)算分配方式，將指標(biāo)采集分為兩類：一類是基本數(shù)據(jù)指標(biāo)，如各地區(qū)總?cè)丝凇⒇?cái)政供養(yǎng)人口、人均公共財(cái)政預(yù)算支出、人均一般預(yù)算財(cái)力、城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入等指標(biāo)；另一類是體現(xiàn)合理性的地域指標(biāo)，如資源稟賦、環(huán)境特殊性、國家功能區(qū)（如糧食主產(chǎn)區(qū)等）等為調(diào)整系數(shù)。在執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的同時體現(xiàn)地域特點(diǎn)。

（四）推動省政府采取“減虛、降負(fù)、提補(bǔ)、下沉”等措施緩解縣級財(cái)力困難

減虛，即嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，堅(jiān)決擠去財(cái)政收入水分，確保財(cái)政收入信息真實(shí)，以供上級準(zhǔn)確判斷、正確決策；減負(fù)，即適當(dāng)清理老政策，減少新政策出臺，調(diào)整完善支出標(biāo)準(zhǔn)和縣級負(fù)擔(dān)水平；提補(bǔ)，即省級以上財(cái)政部門加大一般轉(zhuǎn)移支付力度和獎補(bǔ)力度，對縣級政府提供公共服務(wù)予以支持；下沉，即從完善省以下體制的角度出發(fā)制定傾斜政策，在保證適當(dāng)調(diào)控力的基礎(chǔ)上下沉財(cái)力至縣，提高縣級財(cái)政自我保障能力。

（五）以“三?！睘楹诵?，探索建立對財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險警示縣的支出限制機(jī)制

在落實(shí)省級政府“三?！?、地方債務(wù)責(zé)任主體地位的基礎(chǔ)上，中央與省聯(lián)合，借鑒對不良信用記錄人、信用破產(chǎn)人的管制思維，對財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險警示縣適當(dāng)限制約束其支出沖動，幫助相關(guān)縣盡快脫離風(fēng)險區(qū)。具體來說，一是以清單列舉的形式，將“三保”事項(xiàng)作為財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險警示縣必須保障的內(nèi)容，聯(lián)合予以保障，清單之外原則上不應(yīng)支出，確需支出應(yīng)通過適當(dāng)程序。二是限制財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險警示縣基本支出標(biāo)準(zhǔn)，以此督促縣級政府主動償債解困，取消警示后再恢復(fù)。三是日常監(jiān)控和定期評估相結(jié)合，適時調(diào)整財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險警示縣名錄。

（六）進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)提高縣級財(cái)政“三保”能力

積極清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，并加強(qiáng)對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配和管理，加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、節(jié)能環(huán)保、保障性住房等民生領(lǐng)域一般性轉(zhuǎn)移支付力度，保障縣級政府基本公共服務(wù)能力。同時，減少地方配套資金要求，將地方配套的總體負(fù)擔(dān)控制在可承受范圍之內(nèi)，并區(qū)別不同地區(qū)具體情況制定不同的配套政策，切實(shí)減輕地方配套壓力。

財(cái)政部.中央財(cái)政縣級基本財(cái)力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金管理辦法[Z].2013-08-28。