構(gòu)建培育我國新型職業(yè)農(nóng)民的政策框架

肖俊彥

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨諸多問題，其中突出的是“誰來種地”。由于我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化快速推進(jìn)，加之城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差距過大，農(nóng)業(yè)處于競爭力相對較弱地位，大批青壯年農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，許多地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動力的“老齡化”、農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動的“休閑化”、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目的的“自給化”（即生產(chǎn)目的不是追求商品化，而是滿足農(nóng)戶家庭食物消費(fèi)）。如果任由此種局面蔓延發(fā)展，無疑將對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成嚴(yán)重威脅，嚴(yán)峻考驗(yàn)我國“飯碗”是否安全。對此，2012年中央1號文件明確要求“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”，此后中央有關(guān)文件不斷予以強(qiáng)調(diào)，各地進(jìn)行了積極探索，國家相關(guān)部門采取了以加強(qiáng)教育培訓(xùn)為主的措施。但總體來看，目前國家層面還沒有形成行之有效的培育新型職業(yè)農(nóng)民的政策體系，迫切需要深入研究。

一、目前我國培育新型職業(yè)農(nóng)民政策述評

在國家層面，農(nóng)業(yè)部采取了指導(dǎo)性姿態(tài)。農(nóng)業(yè)部的相關(guān)文件主要有《新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)工作方案》（2012年8月）、《關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2014年2月）、《關(guān)于統(tǒng)籌開展新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才認(rèn)定工作的通知》（2015年6月）。其主要內(nèi)容是：啟動新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)，探索建立教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、政策扶持“三位一體”培育制度，在新型職業(yè)農(nóng)民概念、制定認(rèn)定管理辦法、規(guī)范認(rèn)定程序、納入教育培訓(xùn)等方面提出了具體指導(dǎo)意見，也提出“爭取組織、人社、發(fā)改、財(cái)政、金融等部門的支持，探索構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才扶持政策體系，把財(cái)政補(bǔ)貼資金、示范推廣項(xiàng)目、土地流轉(zhuǎn)政策、金融社保支持等與新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才認(rèn)定工作掛鉤，提高認(rèn)定的吸引力、含金量和認(rèn)可度”。但是，其具體政策集中在教育培訓(xùn)方面，其它方面幾無針對性政策措施，“含金量”較低。

在地方層面，探索進(jìn)展較大。最近十多年，全國各地各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷產(chǎn)生，有傳統(tǒng)型家庭規(guī)模經(jīng)營農(nóng)場、農(nóng)業(yè)股份合作社、村集體或鄉(xiāng)政府統(tǒng)一發(fā)包的家庭規(guī)模經(jīng)營農(nóng)場、法人型家庭農(nóng)場、工商資本租地經(jīng)營農(nóng)場等等。地方層面在政策支持上積極探索，創(chuàng)造了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在眾多類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及其支持政策中，以浙江省寧波市的法人型家庭農(nóng)場、寧波市大學(xué)生進(jìn)入農(nóng)業(yè)就業(yè)、四川省成都市崇州市農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理、上海松江區(qū)由村集體統(tǒng)一發(fā)包的家庭規(guī)模經(jīng)營農(nóng)場及其扶持政策為典型代表，對制定國家層面政策具有重要借鑒作用。地方層面培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民的政策特點(diǎn)是針對性較強(qiáng)，力圖促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動崗位逐步職業(yè)化、長期化。其做法主要有：一是制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的準(zhǔn)入退出機(jī)制或扶持門檻，力求農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化；二是對按照國家及當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的生產(chǎn)經(jīng)營給予財(cái)政補(bǔ)貼、融資優(yōu)惠、農(nóng)資供給、產(chǎn)品收購等方面的扶持；三是對符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者（或農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理）給予扶持，包括允許參加城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民社會保障并給予補(bǔ)貼等；四是對大學(xué)生進(jìn)入農(nóng)業(yè)就業(yè)給予扶持，包括給予工資補(bǔ)貼、解決城鎮(zhèn)戶口、參加城鎮(zhèn)職工社保補(bǔ)貼等。地方層面的探索表明，培育新型職業(yè)農(nóng)民是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多方面的政策創(chuàng)新。

從總體看，產(chǎn)生“誰來種地”問題的深層原因是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)之間、工農(nóng)業(yè)之間結(jié)構(gòu)快速變動，直接原因則是農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境不利、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入低下、農(nóng)民社會福利保障缺失。尤其需要清醒認(rèn)識的是，伴隨著最近十多年國家逐漸加大惠農(nóng)護(hù)農(nóng)政策力度，“誰來種地”問題卻逐步顯現(xiàn)突出。這說明，僅僅依靠加強(qiáng)教育培訓(xùn)或囿于既有惠農(nóng)護(hù)農(nóng)政策不可能達(dá)到目的，還需要更富有針對性的政策措施。

二、政策扶持新型職業(yè)農(nóng)民的側(cè)重點(diǎn)

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)正處于持續(xù)變動之中，各種類型的農(nóng)業(yè)新型職業(yè)農(nóng)民、新型經(jīng)營主體不斷產(chǎn)生，選準(zhǔn)政策扶持的重心非常重要。

農(nóng)業(yè)部《關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出的新型職業(yè)農(nóng)民的主要類型及內(nèi)涵特征是合適的，即“從我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢看，新型職業(yè)農(nóng)民是指以農(nóng)業(yè)為職業(yè)、具有一定的專業(yè)技能、收入主要來自農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者。主要包括生產(chǎn)經(jīng)營型職業(yè)農(nóng)民、專業(yè)技能型職業(yè)農(nóng)民和社會服務(wù)型職業(yè)農(nóng)民。生產(chǎn)經(jīng)營型職業(yè)農(nóng)民，是指以農(nóng)業(yè)為職業(yè)、占有一定的資源、具有一定的專業(yè)技能、有一定的資金投入能力、收入主要來自農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)勞動力，主要是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民合作社帶頭人等。專業(yè)技能型職業(yè)農(nóng)民，是指在農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體中較為穩(wěn)定地從事農(nóng)業(yè)勞動作業(yè)，并以此為主要收入來源，具有一定專業(yè)技能的農(nóng)業(yè)勞動力，主要是農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)雇員等。社會服務(wù)型職業(yè)農(nóng)民，是指在社會化服務(wù)組織中或個體直接從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，并以此為主要收入來源，具有相應(yīng)服務(wù)能力的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)人員，主要是農(nóng)村信息員、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)機(jī)服務(wù)人員、統(tǒng)防統(tǒng)治植保員、村級動物防疫員等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)人員?！?/p>

從政策支持角度看，上述三類新型職業(yè)農(nóng)民的作用不能并列，故扶持方法與力度也會不同。其一，起主導(dǎo)作用的是生產(chǎn)經(jīng)營型職業(yè)農(nóng)民（簡稱“農(nóng)場主”），起輔助作用的是專業(yè)技能型職業(yè)農(nóng)民、社會服務(wù)型職業(yè)農(nóng)民（即農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)服務(wù)工人）。主要由于“農(nóng)場主”的存在與經(jīng)營，其它生產(chǎn)要素包括農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)服務(wù)工人才能夠聚集于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營流程之中。其二，我國目前是新老“農(nóng)場主”并存，老“農(nóng)場主”作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員經(jīng)營家庭承包土地，新“農(nóng)場主”則往往經(jīng)營土地遠(yuǎn)超過家庭承包經(jīng)營規(guī)模。目前的問題復(fù)雜性在于，大量老“農(nóng)場主”并不以經(jīng)營土地為主要收入來源，流轉(zhuǎn)出租、自營、閑置土地等為普遍狀態(tài)，而作為少數(shù)派的新“農(nóng)場主”既有從老“農(nóng)場主”發(fā)育而來的，又有從其他行業(yè)轉(zhuǎn)入的，新老“農(nóng)場主”二者之間存在著一定交叉。如果不加區(qū)分，找準(zhǔn)支持重點(diǎn)，必然會走入普惠政策老路，效果不佳，財(cái)力難以負(fù)擔(dān)。其三，未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營無疑要以規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化為方向，而能夠?qū)崿F(xiàn)這些要求的只有新“農(nóng)場主”，老“農(nóng)場主”及農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)服務(wù)工人都難以發(fā)揮主導(dǎo)性作用。因此，政策支持應(yīng)當(dāng)是以扶持新“農(nóng)場主”為主，其他相關(guān)主體為輔，至少在國家政策層面應(yīng)該如此，一方面用有限的政策資源構(gòu)建有效的政策支持體系，另一方面逐步出清低效的土地經(jīng)營者。

三、未來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的戰(zhàn)略方向與職業(yè)要求

培育新型職業(yè)農(nóng)民，首先要明確新型職業(yè)農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)，而其標(biāo)準(zhǔn)又取決于未來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的戰(zhàn)略方向。

我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的弊端主要有“三缺乏”，一是經(jīng)營主體的自然人狀態(tài)，即農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營，當(dāng)然也伴以細(xì)小規(guī)模經(jīng)營，可以視之為“自然人型農(nóng)場”，經(jīng)營缺乏集約功能；二是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的自然狀態(tài)，缺乏科學(xué)合理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與流程規(guī)范，質(zhì)量缺乏安全性；三是經(jīng)營活動的自由狀態(tài)，農(nóng)戶幾乎可以隨時決定是否經(jīng)營、流轉(zhuǎn)以至閑置，經(jīng)營缺乏穩(wěn)定性。顯然，不能繼續(xù)維持我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。

從發(fā)展趨勢看，我國未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的戰(zhàn)略方向?qū)⑹且?guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化、企業(yè)化經(jīng)營（簡稱“農(nóng)業(yè)經(jīng)營四化”）。“農(nóng)業(yè)經(jīng)營四化”是一個整體，能夠形成穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)、高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，有利于國家政策精準(zhǔn)支持、規(guī)范農(nóng)戶經(jīng)營行為，也有利于農(nóng)戶持久經(jīng)營。在“農(nóng)業(yè)經(jīng)營四化”中，企業(yè)化經(jīng)營是指經(jīng)工商管理或社團(tuán)管理部門登記注冊的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，通過企業(yè)化經(jīng)營才能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化，起到整合其它三化的作用。在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的企業(yè)化即個人業(yè)主制、合伙制和公司制是普遍形態(tài)，具有自然人主體不具備的市場競爭能力，在規(guī)范管理、開拓市場、合作融資、持久經(jīng)營等方面都具有良好的提升作用，既有利于經(jīng)營主體，也有利于政府管理、扶持。目前，我國經(jīng)過管理部門登記注冊的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)正在快速發(fā)展，政策實(shí)施具有可靠的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，2014年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)達(dá)到30.4%，經(jīng)營規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶達(dá)到341.4萬戶；工商依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)128.9萬個，成員達(dá)到5593萬個（戶），其中規(guī)范運(yùn)行的合作社有26.6萬個。

按照“農(nóng)業(yè)經(jīng)營四化”的要求，對新型職業(yè)農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)顯然較高。這又可分為兩類，一類是農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)服務(wù)工人，可以沒有年齡、文化等方面的限制，身體健康、能夠參加農(nóng)業(yè)勞動即可；另一類是“農(nóng)場主”，則需要制定標(biāo)準(zhǔn)?！稗r(nóng)場主”的標(biāo)準(zhǔn)，除了健康之外，必須在經(jīng)營管理知識、自有資產(chǎn)、經(jīng)營規(guī)模、登記注冊、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)經(jīng)營流程方面提出明確要求，這對國家層面和“農(nóng)場主”都具有相互制衡作用，從而達(dá)到雙贏。

四、培育我國新型職業(yè)農(nóng)民的政策框架

（一）新型職業(yè)農(nóng)民的核心政策內(nèi)容

按照我國目前實(shí)際情況，培育新型職業(yè)農(nóng)民的核心政策內(nèi)容是“一網(wǎng)三?！保礃?gòu)建農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)安全網(wǎng)，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保障、農(nóng)戶收入生活保障、農(nóng)民社會福利保障，培育核心農(nóng)戶；其主要目標(biāo)是，在10—20年內(nèi)培育1000—1500萬個平均經(jīng)營規(guī)模為100畝以上的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體，使總耕地的1/2—3/4保持持久穩(wěn)定高效的生產(chǎn)。

所謂農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)安全網(wǎng)，是指由于農(nóng)業(yè)的公益性，從進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營到退休養(yǎng)老的全過程中，國家政策提供必要條件，確保農(nóng)戶能夠進(jìn)行持久、有效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，并確保農(nóng)戶能夠可持續(xù)獲得的經(jīng)濟(jì)收入與社會福利保障。我國農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)政策主要集中于生產(chǎn)活動環(huán)節(jié)，而農(nóng)戶對收入生活保障、社會福利保障的需求越來越強(qiáng)烈，成為“誰來種地”問題趨重的主要原因，必須納入農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)安全網(wǎng)。從世界貿(mào)易組織規(guī)則看，這也是避免“黃箱”限制，利用“藍(lán)箱”支持空間。

構(gòu)建農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)安全網(wǎng)，是政府與農(nóng)戶雙方的權(quán)利、義務(wù)合約，是為農(nóng)戶保持積極、正常、持久的農(nóng)業(yè)經(jīng)營提供的預(yù)防與權(quán)利措施、政策激勵和幫助，特別是農(nóng)戶遭遇經(jīng)營困難時能夠獲得足夠的支持，并非是為農(nóng)民提供“保姆”式的經(jīng)營和經(jīng)濟(jì)保障，消極經(jīng)營或僅僅租用農(nóng)地不能獲得政策支持。從政策支持角度看，獲得農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)安全網(wǎng)保障的基本前提條件是農(nóng)戶必須符合一定的規(guī)制，即經(jīng)營規(guī)制，須以食物安全生產(chǎn)為核心；收入規(guī)制，須以管理有效合理為核心；福利規(guī)制，須以持久農(nóng)業(yè)經(jīng)營為核心?！耙痪W(wǎng)三?！闭叽胧┮谶@三方面規(guī)制進(jìn)行制定。

（二）政策措施

1、提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保障

生產(chǎn)經(jīng)營保障主要包括進(jìn)入支持、生產(chǎn)支持兩部分。進(jìn)入支持，主要是對準(zhǔn)備從事生產(chǎn)經(jīng)營的“準(zhǔn)農(nóng)場主”給予投資支持；生產(chǎn)支持，主要是對“農(nóng)場主”生產(chǎn)過程中所需服務(wù)提供支持。支持不僅僅是經(jīng)濟(jì)支持，還包括政府和公共服務(wù)組織的服務(wù)約定。生產(chǎn)經(jīng)營支持的主要內(nèi)容有：土地租用優(yōu)惠貸款和財(cái)政補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)經(jīng)營技能培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營法律法規(guī)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)市場知識培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠貸款、參加標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)財(cái)政補(bǔ)貼、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)惠貸款和財(cái)政補(bǔ)貼、參加作物災(zāi)害保險財(cái)政補(bǔ)貼等。如前所述，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營必須符合政府的相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，才能獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保障。

2、提供農(nóng)戶收入生活保障

農(nóng)業(yè)經(jīng)營易受自然災(zāi)害與市場波動雙重風(fēng)險，農(nóng)戶收入不穩(wěn)定導(dǎo)致基本生活難以為繼時常發(fā)生，必須將確保農(nóng)戶收入生活穩(wěn)定納入政策支持范圍，制定農(nóng)戶收入生活保障線?？梢钥紤]，隨著城鄉(xiāng)收入及生活水平趨于均衡，農(nóng)戶收入生活保障水平應(yīng)當(dāng)逐步以至完全以城市居民的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，否則就會失去政策引導(dǎo)作用。在近期，如農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動符合政府相關(guān)規(guī)定的前提下，由于自然災(zāi)害、市場波動等不可抗拒的原因造成收入連續(xù)下降，可參照城市居民平均收入水平的50%—70%制定農(nóng)戶收入生活保障線，如連續(xù)2年以上農(nóng)戶收入低于生活保障線，政府給予補(bǔ)貼。

3、提供農(nóng)民社會福利保障

實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)一體平等的社會福利保障是大勢所趨，但難以在短期消除城鄉(xiāng)分割的不平等狀態(tài)。因此，為農(nóng)戶提供平等享受城鎮(zhèn)居民的社會福利保障，并予以適當(dāng)政策優(yōu)惠，能夠有效激勵農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)業(yè)。其基本內(nèi)容主要有：農(nóng)戶享受城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、救助、住房等全部社會福利保障；農(nóng)戶戶主夫妻可以參加城鎮(zhèn)各種類型的“五險一金”社會保障，政府給予財(cái)政補(bǔ)貼；鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營代際相傳，家庭農(nóng)場子女中小學(xué)進(jìn)入縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校就學(xué)，就讀大學(xué)農(nóng)業(yè)專業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼助學(xué)等。

4、輔助性政策支持

專業(yè)技能型職業(yè)農(nóng)民即農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)雇員等農(nóng)業(yè)勞動力，目前一般以個體勞動者存在，將來會出現(xiàn)較多農(nóng)業(yè)勞務(wù)組織；社會服務(wù)型職業(yè)農(nóng)民即農(nóng)村信息員、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)機(jī)服務(wù)人員、統(tǒng)防統(tǒng)治植保員、村級動物防疫員等，類型比較復(fù)雜，有組織或個體型態(tài)，有財(cái)政補(bǔ)貼與自籌，有事業(yè)編制與社會化等等。對這兩類農(nóng)業(yè)勞動力，薪酬上實(shí)行小時最低工資制、日最低工資制；社會福利保障方面，優(yōu)先納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險，政府對其中經(jīng)濟(jì)困難者予以補(bǔ)貼；鼓勵建立勞動、服務(wù)合作社，給予財(cái)政、稅收、金融方面的優(yōu)惠。

對大中專畢業(yè)生進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)者，比照享受國家有關(guān)創(chuàng)辦、領(lǐng)辦中小企業(yè)的優(yōu)惠政策，享受農(nóng)戶前述“三?！钡拇?。

5、現(xiàn)存國家農(nóng)業(yè)支持政策增量向新型職業(yè)農(nóng)民傾斜

這是目前可以快速實(shí)施的措施。我國現(xiàn)存的農(nóng)業(yè)支持政策，形成原因復(fù)雜，不完全是以扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，具有社會性、普惠性、補(bǔ)償性，短期內(nèi)難以進(jìn)行重大改革或者取消，一些補(bǔ)貼項(xiàng)目將保持相當(dāng)長時期。但是，可以在保持現(xiàn)存農(nóng)業(yè)支持政策項(xiàng)目及力度的同時，將新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型職業(yè)農(nóng)民傾斜，在承擔(dān)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、土地流轉(zhuǎn)、基礎(chǔ)投入、金融信貸、稅費(fèi)減免、信息服務(wù)、營銷推廣等方面，優(yōu)先考慮支持新型職業(yè)農(nóng)民。如新增的糧食、棉花生產(chǎn)補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購買補(bǔ)貼等，就可以與土地經(jīng)營規(guī)模、產(chǎn)量以及經(jīng)營年限等掛鉤，促進(jìn)新“農(nóng)場主”成長。

五、操作實(shí)施

（一）關(guān)于國家層面與地方層面的支持對象認(rèn)定

國家層面支持對象，以經(jīng)工商行政管理部門、民政社團(tuán)管理部門登記注冊的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主，財(cái)政補(bǔ)貼資金由國家承擔(dān)為主；地方政府可以根據(jù)國家層面標(biāo)準(zhǔn)與政策，制定適合本地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與政策。

新型職業(yè)農(nóng)民的認(rèn)定，是事關(guān)政策措施是否有效的重要前提，必須認(rèn)真考量。首先，目前新型職業(yè)農(nóng)民處于發(fā)育階段，如果國家層面認(rèn)定范圍過于寬泛，實(shí)際上將難以掌握真實(shí)情況，不利于采取精準(zhǔn)有效的政策措施，政策示范效果將大打折扣，不利于長期發(fā)展；地方層面直接面對農(nóng)戶，可以根據(jù)實(shí)際靈活確定認(rèn)定范圍與政策。因此，新型職業(yè)農(nóng)民的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在地方層面可寬，在國家層面應(yīng)嚴(yán)。第二，從目前發(fā)展趨勢看，由于管理操作技術(shù)的成熟，國家層面、地方層面對新型職業(yè)農(nóng)民的支持，完全能夠由中央或者地方主管部門直達(dá)農(nóng)戶。在國家層面，直達(dá)登記注冊的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是最佳操作路徑。第三，由于國家層面、地方層面承擔(dān)的責(zé)任范圍不同，對農(nóng)戶的支持歷來在范圍、力度、方式上有所不同，在支持新型職業(yè)農(nóng)民上也將存在區(qū)別。

（二）關(guān)于政策實(shí)施的重點(diǎn)

政策實(shí)施的重點(diǎn)主要涉及農(nóng)產(chǎn)品品種及區(qū)域、家庭農(nóng)場范圍。

農(nóng)產(chǎn)品品種及區(qū)域。在國家層面，政策支持具有基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性作用的重要農(nóng)產(chǎn)品及主要產(chǎn)區(qū)，即主要產(chǎn)區(qū)的稻谷、玉米、小麥、棉花、生豬、大豆、油菜、肉牛羊生產(chǎn)。地方層面則根據(jù)本地情況自定。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。國家層面重點(diǎn)支持的優(yōu)先序?yàn)椋鹤愿r(nóng)、土地合作社、職業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)業(yè)工人（服務(wù)工人）、其它形式農(nóng)業(yè)企業(yè)，其目的是保障土地與勞動力結(jié)合緊密者經(jīng)營的穩(wěn)定性與競爭力。

（三）關(guān)于政策創(chuàng)新

培育新型職業(yè)農(nóng)民，關(guān)鍵在于能否進(jìn)行政策創(chuàng)新。我國現(xiàn)有惠農(nóng)政策不適應(yīng)培養(yǎng)農(nóng)業(yè)增長新動力的要求。其普惠性，即幾乎是每個家庭承包農(nóng)戶都獲得，實(shí)際結(jié)果功能模糊、力度分散；其單一性，即政策支持集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對農(nóng)戶的收入、福利保障考慮較少甚至缺失；其間隔性，即國家層面支持并不直達(dá)農(nóng)戶，而是通過地方層面?zhèn)鬟f到農(nóng)戶，導(dǎo)致國家層面政策導(dǎo)向力大為減弱。

至少在政策工具、部門協(xié)同、國家和地方協(xié)同三個方面需要政策創(chuàng)新。政策工具方面，要建立新型職業(yè)農(nóng)民規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)戶貸款與信用擔(dān)保體系、農(nóng)戶收入與福利保障制度等；部門協(xié)同方面，要打破部門分割封閉，農(nóng)業(yè)、財(cái)政、金融、工商、社會保障、民政、統(tǒng)計(jì)等部門充分協(xié)同，建立相關(guān)協(xié)調(diào)一致的制度，整合資源，互享信息，形成政策合力；國家和地方協(xié)同方面，要改變相互“釣魚”的弊端，國家層面要發(fā)布明確的支持標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)，避免流于模糊、分散，同時，國家層面、地方層面的政策通道分開，直達(dá)農(nóng)家，農(nóng)戶可以享受雙重支持，形成明確有力的政策激勵。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部）