蔡英文對外政策解析

任冬梅

5月20日，蔡英文正式就任臺灣地區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)人。蔡英文上臺后，其對外政策走向是人們關(guān)注的焦點(diǎn)之一，在很大程度上也牽動著未來兩岸關(guān)系的走向。預(yù)計(jì)蔡英文執(zhí)政后，在對外政策上絕不會“馬規(guī)蔡隨”，而是會與馬當(dāng)局做出明顯區(qū)隔。在理念上，一是由馬當(dāng)局的“從中國大陸走向世界”變?yōu)椤坝墒澜缱呦蛑袊?；二是由馬當(dāng)局的“將兩岸關(guān)系置于臺灣對外關(guān)系之上”變?yōu)椤皩⑴_灣對外關(guān)系置于兩岸關(guān)系之上”。在路線上，由馬當(dāng)局的“活路外交”變?yōu)椤叭嵝耘_獨(dú)外交”。在政策上，“倚美聯(lián)日抗大陸”是其對外政策主軸，同時(shí)蔡英文將積極謀求加入國際政府間及非政府組織，拓展其“國際空間”。

首先，從蔡英文相關(guān)人事布局就顯示出其在對外政策上高度親美、倚美的態(tài)度。蔡英文的兩岸及對外團(tuán)隊(duì)包括：“國安會秘書長”吳釗燮、“總統(tǒng)府秘書長”林碧炤、“國防部長”馮世寬、“外交部長”李大維、陸委會主委張小月等人。這些人均有較深厚的美國背景。吳釗燮曾是首位民進(jìn)黨籍“駐美代表”，也是蔡英文對美政策的核心幕僚，強(qiáng)調(diào)“臺美關(guān)系優(yōu)于兩岸關(guān)系”。林碧炤曾在李登輝執(zhí)政時(shí)期參與眾多對美政策的制定，經(jīng)驗(yàn)豐富，在美人脈豐沛。馮世寬曾任“駐美武官”，與美國關(guān)系良好。李大維是資深“外交官”，熟稔美國政界和學(xué)界。張小月則是現(xiàn)任“北美事務(wù)協(xié)調(diào)會主委”。這樣的人士安排，既顯示出蔡英文對美國的高度重視，也表明蔡英文未來在對外政策上將積極增進(jìn)臺美互信，強(qiáng)化臺美關(guān)系。

其次，在“美豬”、南海議題等方面，民進(jìn)黨將迎合美國立場。其一是開放“美豬”。新當(dāng)局準(zhǔn)“農(nóng)委會主委”曹啟鴻4月21日就表示“哪有能耐不開放美豬”，又表示新“內(nèi)閣”應(yīng)共同面對；準(zhǔn)“行政院發(fā)言人”童振源也稱，曹啟鴻的發(fā)言符合民進(jìn)黨的立場和政策。以此觀之，民進(jìn)黨當(dāng)局為爭取加入《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP）或達(dá)成《臺美貿(mào)易及投資架構(gòu)協(xié)定》（TIFA），很大可能會以開放“美豬”作為交換條件。繼“美豬”之后，美國很可能提出讓臺灣開放更多的農(nóng)產(chǎn)品市場，民進(jìn)黨當(dāng)局將很難拒絕。其二是在南海議題上迎合美國立場。與馬英九堅(jiān)決捍衛(wèi)“南海主權(quán)”的態(tài)度不同，蔡英文在南海議題上的態(tài)度將曖昧不明。由于民進(jìn)黨不承認(rèn)兩岸一中，沒有保護(hù)“祖產(chǎn)”的意識，蔡英文上臺后，必將對臺灣的南海政策做出調(diào)整，以配合其整體的對外政策。而即將做出裁決的南海仲裁案，正好為其調(diào)整南海政策提供契機(jī)。仲裁庭很可能做出不利于兩岸的判決，面對這個(gè)結(jié)果，蔡英文極可能順勢放棄“U型線”，迎合美日等國的南海政策，將臺灣在南海的“主權(quán)”范圍僅僅局限在東沙群島和太平島，間接放棄對南海其他島礁“主權(quán)”的聲索。

三是繼續(xù)加大對美軍購并加強(qiáng)臺美間軍事合作。民進(jìn)黨要展示“親美”，最重要的方式就是高價(jià)購買美國的武器裝備。蔡英文上臺后，必將會加大對美軍購，甚至高調(diào)叫囂要采購美軍某些先進(jìn)的而美國拒絕向臺出售的高科技武器，通過炒作美國軍售，刻意營造美國支持蔡英文執(zhí)政的氛圍。據(jù)稱，蔡英文已編列了百億美元的軍購大單，包括信號情報(bào)偵察機(jī)、C-27運(yùn)輸機(jī)、F-35聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)、斯瑞克裝甲車、CH-53直升機(jī)等。此外，在臺美軍事合作上雙方也將進(jìn)一步加深力度，更加密切。從美國方面來看，在美國實(shí)施亞太“再平衡”戰(zhàn)略的背景下，美國希望臺灣發(fā)揮牽制大陸的作用；從臺灣來看，臺灣也希望通過與美國合作增強(qiáng)臺軍的防衛(wèi)能力，兩者可謂一拍即合。美國聯(lián)邦參議院軍事委員會通過的《2016國防授權(quán)法案》提到，美國應(yīng)鼓勵(lì)臺灣參與美國的空對空作戰(zhàn)演習(xí)，包括紅旗軍演。可以預(yù)期，民進(jìn)黨上臺后，臺美間軍事合作將更加密切。

蔡英文的家族和身世，很大程度上決定了其“親日”立場。蔡英文的父親蔡潔生年輕時(shí)就被殖民臺灣的日本人選中，赴日學(xué)習(xí)飛機(jī)維修技術(shù)。在日本侵華戰(zhàn)爭期間其父被派往中國大陸東北地區(qū)修理日軍的飛機(jī)，后又到日本工作了一段時(shí)間，返臺后到臺北經(jīng)營汽車維修廠、投資房地產(chǎn)，曾經(jīng)營餐廳、建筑等事業(yè)，逐漸成為臺北市的大地主。上世紀(jì)60年代蔡家曾名列臺北市納稅人的前十名。去年美國有線電視新聞網(wǎng)（CNN）曾報(bào)道：臺灣部分民進(jìn)黨黨員家庭在二戰(zhàn)時(shí)，曾是日本占領(lǐng)臺灣時(shí)期的權(quán)貴，如蔡英文的父親原是名支持日本“皇軍”的商人，其家族認(rèn)為忠于日本是件榮譽(yù)，也因此致富?？梢哉f，蔡家屬于日本殖民臺灣時(shí)期的既得利益集團(tuán)中的一員。這些既得利益者對日本的歷史記憶、觀感，以及對日本殖民統(tǒng)治的認(rèn)識，與懷有國仇家恨而奮起抗日的兩岸人民是迥異的。蔡英文在情感上乃至政治立場上親日是毋庸置疑的。

從蔡英文的人事布局上也體現(xiàn)出其強(qiáng)烈的親日心態(tài)。蔡英文委派曾留學(xué)日本、出任過“行政院長”和民進(jìn)黨主席的謝長廷擔(dān)任“駐日代表”，從其政治輩分和從政資歷來看，謝長廷在臺灣歷年來的“駐日代表”中層級最高，顯示出蔡英文對日本的重視以及其深化臺日關(guān)系的企圖心。謝長廷在接受媒體采訪時(shí)稱，“日本是臺灣在東亞的重要安全保障，也是在情感上與臺灣最親密的國家”，“期許臺日關(guān)系未來能從一般伙伴關(guān)系提升至戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，甚至是命運(yùn)共同體”。這些言論均顯示未來民進(jìn)黨當(dāng)局將無原則“親日”，加強(qiáng)臺日軍事交流與合作，使臺日關(guān)系得到實(shí)質(zhì)性提升。

在釣魚島、慰安婦等問題上，蔡英文也將迎合日方立場。在釣魚島問題上，蔡英文將延續(xù)民進(jìn)黨一貫的“輕主權(quán)、重漁權(quán)”立場，迎合日本的東海政策。早在2011年蔡英文訪日時(shí)即就釣魚島問題稱，“領(lǐng)土并不是單一觀念，并不是不能裂解的觀念，可先處理跟著領(lǐng)土而來的利益問題”，“可以先從漁權(quán)、領(lǐng)海等經(jīng)濟(jì)性共同利益來開始談起，降低領(lǐng)土爭議的對立性和急迫性”，要以“和平”、“理性”、“耐心”處理釣魚島主權(quán)爭議。日前，謝長廷在受訪時(shí)還表示，“臺灣不會在釣魚島問題上與大陸合作，釣魚島的領(lǐng)有權(quán)問題亦不影響對日關(guān)系”。這種無原則的媚日言論可以說基本代表了未來民進(jìn)黨當(dāng)局的立場，即弱化對釣魚島的“主權(quán)”宣示。民進(jìn)黨棄“主權(quán)”于不顧的媚日態(tài)度，也讓臺灣漁民的利益難以維護(hù)。日前，臺籍漁船在沖之鳥礁附近海域作業(yè)時(shí)，被日本海上保安廳非法扣押并敲詐巨額“罰款”，馬英九當(dāng)局及輿論都進(jìn)行了強(qiáng)烈抗議，但民進(jìn)黨卻集體失聲，直到在輿論沸騰、媒體強(qiáng)烈追問下，蔡英文才好不容易講出“全力捍衛(wèi)”四個(gè)字，臉上卻是笑嘻嘻，毫無展現(xiàn)決心的態(tài)度?？梢酝茢?，民進(jìn)黨上臺后，臺灣漁民在東海捕魚的權(quán)利恐怕是只減不增。在這種情況下，有輻射污染之虞的日本農(nóng)產(chǎn)品也會隨之向臺灣叩關(guān)，臺灣農(nóng)民與普通民眾的利益都會受損。此外，為“維護(hù)”臺日關(guān)系，臺灣不會主動爭取維護(hù)慰安婦的權(quán)益。準(zhǔn)“駐日代表”謝長廷日前在接受采訪時(shí)表示，民進(jìn)黨處理慰安婦問題的原則是希望對歷史上的受害人采取謝罪、賠償?shù)却胧?，但不?yīng)“主動去刺激”問題，以免對臺日關(guān)系造成“不良影響”。

預(yù)計(jì)蔡英文上臺后，將會加大力度拓展臺灣的“國際空間”。

一是通過參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合，強(qiáng)化與亞太地區(qū)國家的實(shí)質(zhì)關(guān)系。為此，蔡英文提出了“新南向政策”，稱臺灣應(yīng)該把自己當(dāng)成東盟的“一員”，目標(biāo)就是讓臺灣成為東盟不可或缺的伙伴，把關(guān)系建立在經(jīng)濟(jì)、文化和族群上。在做法上，臺灣企業(yè)要把東盟市場當(dāng)成臺灣內(nèi)需市場的延伸，將過去單向的南向政策改為雙向交流。“新南向政策”的目標(biāo)是力圖進(jìn)一步疏離大陸，強(qiáng)化與美日以及東南亞等國關(guān)系，推動與日本、印度、印度尼西亞、菲律賓等國構(gòu)建“鉆石型”的“海洋國家自由聯(lián)盟”，并積極尋求簽署自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）或準(zhǔn)FTA協(xié)議。此外，臺灣希望通過以開放“美豬”等一系列政策作為交換，加入由美國主導(dǎo)的TPP，和日本簽署“經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議”（ECA）或FTA。未來，蔡英文將利用“立法院長”蘇嘉全大搞“國會外交”，同時(shí)利用所謂“國際民主聯(lián)盟”，大力拓展臺灣的“國際空間”。

二是倚靠美日，大力謀求參與政府間國際組織。由于民進(jìn)黨實(shí)行“倚美親日反中”的政策，美日等國在其自身利益驅(qū)使下，將加大對臺灣的支持力度，并借機(jī)強(qiáng)化對中國大陸的牽制。3月18日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署法案，支持臺灣以觀察員身份參與“國際刑警組織”。美國國務(wù)院亞太事務(wù)副助卿董云裳曾表示，美國支持臺灣有意義地參與國際民航組織、世界衛(wèi)生組織和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。5月5日，日本首相安倍晉三的胞弟岸信夫在與蔡英文的會談中，稱“臺灣的國際參與不能處于真空狀況”，并主動提出日本要支持臺灣以觀察員身份持續(xù)參與世界衛(wèi)生大會，以及支持臺灣參與共同處理犯罪、氣候變遷等國際組織?？梢灶A(yù)期，未來民進(jìn)黨當(dāng)局將在美日歐的支持下，大力謀求參與各種國際組織的機(jī)會。

三是加大參與國際非政府組織的力度。目前全世界共有各類非政府組織和機(jī)構(gòu)5萬個(gè)，而臺灣已參與的有3000個(gè)，還有很大拓展空間。有鑒于此，未來民進(jìn)黨當(dāng)局可能會積極尋求加入國際非政府組織，在行政資源和財(cái)政上增加對臺灣非政府組織參與的扶持力度，力推“全民外交”，挾“臺灣民意”與大陸對抗，侵蝕國際社會中的“一中框架”，凸顯臺灣的“國際能見度”。由于蔡英文拒絕承認(rèn)“九二共識”，在兩岸政治互信嚴(yán)重不足的情況下，在非政府間國際組織領(lǐng)域，兩岸的沖突也會升高。

蔡英文上臺后，將會采取各種攻防手段，竭力維持住已有的“邦交國”數(shù)量。目前臺灣共有22個(gè)“邦交國”，蔡英文上臺后勢必全力出擊，鞏固與各“邦交國”的關(guān)系。其一是必將重啟“金援外交”。沒有了與大陸基本的政治互信，沒有了大陸的善意做后盾，馬當(dāng)局建構(gòu)起來的兩岸關(guān)系與臺“外交”的良性循環(huán)模式也就毀于一旦，臺灣就只好走回“金援外交”的老路了。其二是強(qiáng)化與“邦交國”高層的互動。未來蔡英文除了主動赴“邦交國”訪問之外，還會積極邀請“邦交國”的高層官員訪問臺灣。其三是建立機(jī)制化合作方式。目前，臺灣已經(jīng)與巴拿馬、危地馬拉、尼加拉瓜、薩爾瓦多、洪都拉斯等五個(gè)“邦交國”簽訂了FTA。另外，臺灣“監(jiān)察院”也與阿根廷、巴拿馬、巴拉圭、尼加拉瓜、烏拉圭、伯利茲等五個(gè)國家的人權(quán)保護(hù)檢察的行政官署簽署了雙邊合作協(xié)定。未來民進(jìn)黨當(dāng)局還會繼續(xù)謀求與“邦交國”簽署協(xié)議或參與多邊組織，以期鞏固和深化機(jī)制化合作。其四，通過經(jīng)貿(mào)往來、文化交流等方式強(qiáng)化與“邦交國”的民間互動，加深這些國家對臺灣的依賴性。

一旦出現(xiàn)“斷交潮”，民進(jìn)黨當(dāng)局將借機(jī)進(jìn)一步煽動“反中、仇中”情緒。蔡英文上臺后，兩岸在涉外領(lǐng)域可能重現(xiàn)對抗局勢。臺灣雖會多管齊下，竭力維持與“邦交國”的關(guān)系現(xiàn)狀，但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，隨著大陸綜合實(shí)力的日益提升，這些“邦交國”與臺灣“斷交”乃是大勢所趨，無可回避。而一旦臺灣與“邦交國”關(guān)系出現(xiàn)斷裂甚至是崩盤，蔡英文將會拉攏美日一同向中國大陸施壓，還會進(jìn)一步煽動臺灣民眾的“反中、仇中”情緒，聲稱“斷交”是中國大陸的“蓄意所為”，以某一“斷交”事件為借口，重新凝聚深綠支持者，擴(kuò)大“臺獨(dú)”陣容。

總的來看，蔡英文采取的“倚美聯(lián)日抗大陸”的對外政策，不會取得預(yù)期的效果。雖然美國實(shí)施亞太“再平衡”戰(zhàn)略將提升臺灣的戰(zhàn)略地位，為民進(jìn)黨提升臺美實(shí)質(zhì)關(guān)系帶來機(jī)會，但臺美關(guān)系跳不出中美關(guān)系的大框架。在大陸總體實(shí)力不斷上升的情勢下，蔡英文操作對外政策的空間有限。臺灣如果一旦摒棄中華民族的主體意識，其結(jié)果將是美日對臺灣“予取予求”，屆時(shí)被犧牲掉的將是臺灣的利益。

（作者為中國社科院臺灣所助理研究員）