國際核安保合作：防止核恐怖主義擴(kuò)散的途徑

張業(yè)亮

3月31日～4月1日，第四屆核安全峰會在華盛頓舉行。防范和打擊核恐怖主義是此次核安全峰會的重點(diǎn)，此外，推動核裁軍、強(qiáng)化國際防擴(kuò)散機(jī)制和加強(qiáng)國際核安保合作也是會議的議題。與會國家和國際組織領(lǐng)導(dǎo)人就加強(qiáng)核安全和減少核恐怖主義威脅議題達(dá)成重要共識，取得重要成果。會議發(fā)表了《2016年核安全峰會公報(bào)》，與會各方承諾將把核安全作為長期優(yōu)先事項(xiàng)，進(jìn)一步推動國際核安保合作。

核安保（nuclear security）和核安全（nuclear safety）在英文中是兩個(gè)詞，在中文中都可翻譯成“核安全”，但兩者含義不同：前者指的是為防止核武器、核材料被竊取及核設(shè)施被破壞而采取的保護(hù)措施；后者則指對核設(shè)施、核活動、核材料和放射性物質(zhì)采取必要和充分的監(jiān)控、保護(hù)、預(yù)防和緩解等安全措施，防止由于任何技術(shù)原因、人為原因或自然災(zāi)害造成事故發(fā)生，并最大限度減少事故發(fā)生情況下的放射性后果，從而保護(hù)工作人員、公眾和環(huán)境免受不當(dāng)輻射危害。為加以區(qū)分，中文一般把前者譯為“核安?！?，后者譯為核安全。30年前發(fā)生的切爾諾貝利核電站事故和2011年發(fā)生的日本福島核電站事故表明，核安全和核安保是緊密聯(lián)系的，沒有核安保就不可能有核安全。

加強(qiáng)核安保是防止核恐怖主義的最有效的方法。核恐怖主義的活動主要有四個(gè)方面：一是竊取一件完整的核武器；二是竊取或在黑市購買裂變材料，制造和引爆一件粗糙的核武器；三是攻擊或破壞核設(shè)施，特別是核發(fā)電廠，造成大量放射性泄漏；四是非法獲取放射性物質(zhì)，制造或引爆放射性分布裝置，即“臟彈”。一旦發(fā)生核恐怖襲擊，除帶來巨大的人員傷亡和不可估量的經(jīng)濟(jì)損失外，所造成的放射性污染還將造成巨大的環(huán)境和生態(tài)災(zāi)難。此外，核恐怖活動還給國際安全和戰(zhàn)略穩(wěn)定帶來影響。因此，“核恐怖主義是全人類的公敵，核安全事件的影響超越國界?！睆膰H安全的角度看，核安保是《不擴(kuò)散核武器條約》三大支柱——核裁軍、防擴(kuò)散和和平利用核能——的基礎(chǔ)。

冷戰(zhàn)后，隨著大規(guī)模殺傷性武器和制造技術(shù)的擴(kuò)散，恐怖主義組織試圖竊取核武器和核材料的活動多次發(fā)生。例如，近20年來，“基地”組織一直試圖購買被竊取的核材料和武器，多次試圖獲取核技術(shù)。本·拉登曾稱，獲得核武器或其他大規(guī)模殺傷性武器是一種“宗教責(zé)任”?！盎亍苯M織還在阿富汗的沙漠中為其核武器項(xiàng)目進(jìn)行粗糙的常規(guī)爆炸試驗(yàn)。日本邪教組織奧姆真理教于1995年在東京地鐵實(shí)施沙林神經(jīng)毒氣襲擊事件之前，也多次前往原蘇聯(lián)地區(qū)招募追隨者，尋求購買核武器和核材料。目前，盡管本·拉登被擊斃，“基地”組織遭到重創(chuàng)，但核恐怖主義威脅并未消失。特別是“伊斯蘭國”極端組織的興起，給國際安全帶來新的威脅，國際反恐面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。前不久在對布魯塞爾恐襲案的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“伊斯蘭國”極端組織成員對比利時(shí)核電廠一名高管實(shí)施了監(jiān)控，這暴露了恐怖主義分子竊取核材料、破壞核設(shè)施以造成核輻射擴(kuò)散事故的企圖。另據(jù)《華爾街日報(bào)》報(bào)道，“伊斯蘭國”極端組織在2014年7月攻占伊拉克摩蘇爾城時(shí)，從摩蘇爾大學(xué)攫取了約90磅的低濃鈾，盡管被攫取的這些核材料還不足以造成重大的安全、安保和核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，但由于“伊斯蘭國”比其他恐怖組織擁有更雄厚的財(cái)力、且控制了大片的領(lǐng)土、有更大的能力從全球招募核科學(xué)家，一旦轉(zhuǎn)向?qū)で蠛宋淦?，將對國際安全和全球反恐造成更不利影響。

以上充分說明，核恐怖主義威脅是現(xiàn)實(shí)存在的和緊迫的，“核恐怖主義是我們時(shí)代最嚴(yán)重的威脅之一”，而加強(qiáng)國際核安保合作，確保核武器和制造核武器材料的安全是減少核恐怖主義威脅最有效的方法。

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，國際社會除強(qiáng)化國際核不擴(kuò)散體制外，還在加強(qiáng)核安保、應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的核恐怖主義威脅方面采取了一系列措施。

一、減少核武器和武器用核材料的存放場地。目前全球數(shù)十個(gè)國家共有1400噸高濃鈾，已分離钚的數(shù)量近500噸。全球濃縮鈾和钚等核材料庫存的增長加大了核安全風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國際原子能機(jī)構(gòu)的保守估計(jì)，只要25公斤的高濃縮鈾或8公斤钚就可以制造一件核武器。另據(jù)專門從事核問題研究的非政府組織“易裂變材料工作組”預(yù)計(jì)，全球現(xiàn)有足以制造12萬枚核彈的武器級鈾，這些儲量中只要有0.01失竊就會造成巨大的災(zāi)難。而冷戰(zhàn)結(jié)束以來，涉及核材料的事故頻頻發(fā)生。僅得到國際原子能機(jī)構(gòu)確認(rèn)的高濃鈾和钚失竊和丟失事件就高達(dá)18起。因此，減少武器用核材料存放地點(diǎn)、使恐怖分子難于獲得，成為核安保的一個(gè)主要措施。

二、把民用高濃鈾研究堆轉(zhuǎn)換為低濃鈾研究堆。研究堆是主要用來生產(chǎn)用于醫(yī)學(xué)或生物學(xué)的放射性同位素的反應(yīng)堆，在培訓(xùn)科學(xué)家和工程師、測試發(fā)電廠反應(yīng)堆使用的燃料是否符合標(biāo)準(zhǔn)、試驗(yàn)和生產(chǎn)新的材料、診斷和治療疾病方面發(fā)揮重要作用。目前全球十多個(gè)國家約有超過200多座研究堆使用高濃鈾（至少含有20%的鈾235）作為燃料，其中多數(shù)是武器級鈾（鈾235含量達(dá)90%左右），這些研究堆多數(shù)是在美國或俄羅斯幫助下建設(shè)的。這些民用核設(shè)施的安保普遍不盡人意。因此，防止核材料失竊的另一項(xiàng)措施是把民用高濃鈾研究堆轉(zhuǎn)換為低濃鈾研究堆，同時(shí)開發(fā)不用高濃鈾的醫(yī)用同位素。

三、升級核設(shè)施安保。2013年年初，美國一個(gè)83歲高齡的天主教嬤嬤和其他兩名和平主義者潛入美國能源部核安全局位于田納西州橡樹嶺存放武器級高濃鈾的設(shè)施，這一事件暴露了美國核設(shè)施安保的嚴(yán)重漏洞。此外，還曾發(fā)生南非核設(shè)施遭武裝分子攻擊的事件，“基地”組織和車臣恐怖組織也曾計(jì)劃和攻擊核設(shè)施。而有的國家的一些核安保設(shè)施落后，僅安排夜班值守和鐵絲網(wǎng)圍墻，安保措施不到位，亟待加強(qiáng)。

四、加強(qiáng)國際核安全合作機(jī)制建設(shè)。國際核安全合作機(jī)制，指的是在核安全領(lǐng)域建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)、制定行動計(jì)劃、協(xié)調(diào)各國行動準(zhǔn)則的一系列原則、準(zhǔn)則、規(guī)則和決策程序。建立和加強(qiáng)國際核安全合作機(jī)制，以使各國在建立核安保標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)上進(jìn)行合作，就加強(qiáng)核安保的下一步措施展開對話和作出決定，確認(rèn)各國在提供有效的核安保方面履行責(zé)任，追蹤各國在完成核安保義務(wù)方面的進(jìn)展，是確保核武器、核材料和核設(shè)施安全的重要制度保障。

現(xiàn)有的國際核安全合作機(jī)制是在防擴(kuò)散機(jī)制的基礎(chǔ)上逐步形成，主要是聯(lián)合國、國際原子能機(jī)構(gòu)、國際刑警組織、打擊核恐怖主義全球倡議、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散全球伙伴計(jì)劃等五個(gè)國際組織和倡議的框架。從內(nèi)容上細(xì)分，現(xiàn)有國際核安全制度包括有約束力的公約和合作性框架兩大部分。有約束力的公約主要有：1980年制定的《核材料實(shí)物保護(hù)公約》及其2005年修正案、《打擊核恐怖主義活動國際公約》（也稱《核恐怖主義公約》）、《核安全公約》。合作性框架主要有：聯(lián)合國、國際原子能機(jī)構(gòu)、國際刑警組織等國際機(jī)構(gòu)以及《與核恐怖主義作戰(zhàn)全球倡議》、《防擴(kuò)散安全倡議》、《強(qiáng)化核安全執(zhí)行倡議》等。 正如中國國家主席習(xí)近平在第四屆核安全峰會上的發(fā)言中所強(qiáng)調(diào)的：“加強(qiáng)國際核安全體系，是核能事業(yè)健康發(fā)展的基本前提，更是推進(jìn)全球安全治理、構(gòu)建新型國際關(guān)系、完善世界秩序的重要環(huán)節(jié)?！?/p>

近十年來，國際核安保合作獲得顯著進(jìn)展，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是在核材料安全方面，從冷戰(zhàn)結(jié)束后到2016年3月，57個(gè)存有武器用核材料的國家中有30個(gè)國家移除了其領(lǐng)土上的核材料，約180個(gè)使用高濃鈾燃料的研究堆被關(guān)閉或轉(zhuǎn)化為使用低濃鈾燃料，阿根廷、瑞士、烏茲別克斯坦以及整個(gè)拉美和加勒比海地區(qū)成為無高濃鈾國家和地區(qū)。二是不少國家加強(qiáng)了對核設(shè)施的安全保障工作。三是強(qiáng)化了國際核安全機(jī)制。2005年召開了《核材料實(shí)物保護(hù)公約》修訂大會，越來越多的國家批準(zhǔn)了修正案，同時(shí)建立了核安全峰會進(jìn)程。此外，一些國家還做出承諾，強(qiáng)化核安保規(guī)則制訂，其中比利時(shí)決定在核設(shè)施部署武裝保衛(wèi)人員，同時(shí)加強(qiáng)對核設(shè)施工作人員的管理。

盡管國際核安保合作取得顯著進(jìn)展，但仍面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

首先，美俄核安保合作停滯不前。俄羅斯擁有世界上最大的核武庫和武器用核材料。冷戰(zhàn)結(jié)束后，俄羅斯的核安保工作取得巨大進(jìn)展，但仍面臨來自“伊斯蘭國”極端組織等恐怖組織的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。此外，俄羅斯核設(shè)施設(shè)備老化、聯(lián)邦政府削減核安全開支、有組織犯罪猖獗等也對俄核安保帶來挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美俄在核安全領(lǐng)域的合作持續(xù)了20多年，即使在兩國關(guān)系緊張的情況下也沒有中斷。2011年，俄羅斯科學(xué)院美加研究所和哈佛大學(xué)貝爾?？茖W(xué)與國際事務(wù)中心聯(lián)合發(fā)表了《美俄核恐怖主義威脅聯(lián)合評估》的研究報(bào)告，這是美俄有史以來首次的聯(lián)合安全評估。美俄共同發(fā)起的《與核恐怖主義作戰(zhàn)全球倡議》成為全球核安全合作框架的制度之一。但近年來，由于美俄之間在烏克蘭危機(jī)和敘利亞問題上的對立和沖突加劇，美俄核安全合作陷入停滯。2014年年底以來，俄羅斯在大多數(shù)核安全領(lǐng)域中斷了與美國的合作。今年1月，俄羅斯宣布不參加第四屆核安全峰會。美俄核安全合作停滯對俄羅斯和原蘇聯(lián)地區(qū)的高濃鈾堆轉(zhuǎn)換帶來實(shí)質(zhì)性影響。

其次，美國削減國際核安全合作開支。近年來，美國用于核安保合作的開支由2012財(cái)年的8億美元下降到2016財(cái)年的5億美元，2017財(cái)年將進(jìn)一步削減到4億美元。其中，作為旗艦項(xiàng)目的“國際核安保”削減近2/3，為上世紀(jì)90年代以來的最低標(biāo)準(zhǔn)。奧巴馬政府還擬在今后五年里，逐年削減核安保開支。

再次，確保全球所有核材料安全的目的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到。由于設(shè)計(jì)和制造美國和歐洲高效能研究堆轉(zhuǎn)換所需要的高濃度燃料比原先預(yù)計(jì)的要復(fù)雜得多，近年來，民用高濃鈾核反應(yīng)堆轉(zhuǎn)換進(jìn)程放緩。到2014年，全球仍有120座使用高濃鈾燃料的研究堆。全球已分離的民用钚材料數(shù)量巨大，但迄今為止以減少這些材料的數(shù)量和存放地為目標(biāo)的相關(guān)制度還沒有建立。此外，在強(qiáng)化核武器和軍事儲存武器用核材料安全方面還沒有提出具體倡議。

第四，在核安全機(jī)制方面也存在不足，例如，在如何確保核武器或核材料安全方面仍沒有一個(gè)約束性的全球標(biāo)準(zhǔn)，各國在執(zhí)行的有效的核安全措施中還沒有建立全球信任機(jī)制，各國核安全文化建設(shè)亟待加強(qiáng)，等等。

最后，作為國際核安全合作機(jī)制之一的核安全峰會進(jìn)程能否持續(xù)，也存在不確定性。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國一直把核不擴(kuò)散和核安全作為國家安全和核政策的重點(diǎn)，把恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器結(jié)合作為其面臨的最大安全威脅，擔(dān)憂全球核材料保護(hù)不當(dāng)將導(dǎo)致核恐怖主義。奧巴馬執(zhí)政后，倡議召開了核安全峰會，希望借此把美國的首要關(guān)切轉(zhuǎn)化為國際社會的共同關(guān)切，敦促各國確保其核材料和核設(shè)施安全，分擔(dān)防范核恐怖主義責(zé)任，推銷美國的核安全觀。迄今已召開四屆的核安全峰會引起了國際社會對核安全的關(guān)注，把核安保提升到高級政治的領(lǐng)域，加深了國際社會對核恐怖主義威脅的認(rèn)識，為各國采取進(jìn)一步措施開展高層對話提供了一個(gè)定期論壇。雖然在第四屆核安全峰會上，與會各國重申要加強(qiáng)國際核安全合作，但奧巴馬卸任后，人們對新一任美國總統(tǒng)是否把核安保放在政策的首要議程中仍存有疑問，這也為核安全峰會能否延續(xù)畫上了問號。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級研究員）