菲律賓總統(tǒng)易人：如何影響南海時局

2016年5月9日，菲律賓舉行大選，羅德里格·杜特爾特（Rodrigo Duterte）在總統(tǒng)投票中一路領(lǐng)先，最終鎖定勝局，預(yù)計6月底走馬上任。

杜特爾特現(xiàn)年71歲，有華裔血統(tǒng)，在菲律賓南部重鎮(zhèn)達(dá)沃市擔(dān)任市長長達(dá)22年，并曾擔(dān)任省檢察長。他任市長期間以鐵腕手段治理當(dāng)?shù)胤缸飭栴}，成效顯著，綽號“懲罰者”。杜特爾特競選總統(tǒng)的議題集中在法制問題上，承諾消除犯罪、反對腐敗。

國際社會關(guān)注新總統(tǒng)上任后菲南海政策將如何變化。畢竟，菲律賓是近期南沙爭議復(fù)雜化過程中的“急先鋒”。對中國來說，即將下臺的阿基諾三世政府2013年用一紙訴狀將南海問題提交國際仲裁，攪起一潭渾水，成為“麻煩制造者”；對美國而言，菲是美國介入南海事務(wù)、加強(qiáng)在南海地區(qū)軍事存在的重要盟友和支點。如果杜特爾特調(diào)整南海政策的話，往什么方向去，將給南海局勢帶來重要影響。

競選期間，杜特爾特曾就南海問題發(fā)表了一些言論，言辭前后矛盾、立場混亂。一方面，他主張在南海擱置主權(quán)爭端，認(rèn)為國際仲裁庭無法解決南海爭議。但另一方面，他又顯示出堅定維護(hù)菲律賓對爭議海域“主權(quán)”的姿態(tài)。

2016年3月20日，杜特爾特提出，可以把靠近南海的巴拉望省一分為二，將毗鄰有主權(quán)爭議海域的部分租給美軍作基地，“中美可以在那里博弈，反正他們是爭奪亞太霸權(quán)的對手”。

4月25日，杜特爾特表示，如果中國藐視仲裁庭有利于菲律賓的裁決，他將乘坐噴氣快艇直赴黃巖島，把菲國旗插在島上。

5月1日，杜特爾特聲稱，如果目前的多邊討論在未來兩年內(nèi)無法取得進(jìn)展，他將與中國直接進(jìn)行雙邊談判，并考慮與中國聯(lián)合開發(fā)油氣資源。他進(jìn)一步提出，希望中國能夠修建連接馬尼拉和其他省份的鐵路計劃，幫助棉蘭老設(shè)計鐵路方案。

5月7日，杜特爾特把攻擊目標(biāo)對準(zhǔn)阿基諾三世，指責(zé)他在2011年阻止軍方前往黃巖島，導(dǎo)致國會參議員、菲政府與中國溝通的“中間人”安東尼奧·特里蘭尼斯（Antonio Trillanes IV）在與中國的談判中失去主動。杜特爾特還質(zhì)疑，為何特里蘭尼斯多次前往中國談判，最后中國卻“占領(lǐng)”了黃巖島？他揚(yáng)言，如果當(dāng)選總統(tǒng)，將對阿基諾和特里蘭尼斯展開調(diào)查。杜特爾特發(fā)表此番言論時，正值他被二人質(zhì)疑擁有“里通外國”的秘密賬戶。

5月9日勝選當(dāng)晚，杜特爾特表示，將呼吁召開多邊會議商討南海問題，參會方除了爭端當(dāng)事國外，還應(yīng)包括美國和日本。他再次強(qiáng)調(diào)，如果中國尊重菲律賓的權(quán)益，兩國可以在離岸油氣勘探方面加強(qiáng)合作。

從這些言論看，杜特爾特缺乏清晰、完整的南海政策框架。這主要是因為他幾乎沒有外交經(jīng)驗，競選的重點不在外交政策上，對外關(guān)系也不是當(dāng)下菲律賓民眾關(guān)心的焦點。菲百姓最關(guān)心新的執(zhí)政者能否引領(lǐng)國家走出政治混亂、高層貪腐、社會動蕩、貧富分化的泥潭，使民生得以改善。杜特爾特把南海問題當(dāng)成了競選的政治工具，根據(jù)不同需要以不同“身份”發(fā)言：作為愛國主義者，念念不忘要求中國承認(rèn)菲律賓在南海的“主權(quán)”；作為實用主義者，提議以南海共同開發(fā)換取中國對菲投資。但更多時候，他是作為一個政治投機(jī)者談南海問題的，把有關(guān)問題當(dāng)做吸引選民的手段和打擊政敵的工具。

阿基諾三世執(zhí)政期間，菲律賓在南海與中國進(jìn)行了尖銳的爭斗。他的政府剛一上臺，便借口涉嫌“賄賂”全面廢止了前任阿羅約政府與中國達(dá)成的合作勘探南海油氣資源的協(xié)議。自此，南海問題在菲國內(nèi)和腐敗問題扯上關(guān)系，使得任何有關(guān)聯(lián)合開發(fā)的提議都變得非常敏感。菲方還在黃巖島、仁愛礁海域與中方展開長期的維權(quán)對峙，最終把南海問題鬧上了國際法庭。阿基諾三世也極力慫恿美國公開介入南海問題，并為美軍重返菲律賓大開綠燈。

經(jīng)常訪問菲律賓外交部網(wǎng)站的人一定印象深刻，該網(wǎng)站的首要位置長期被關(guān)于所謂“西菲律賓?！保茨虾２糠趾Ｓ颍┖椭俨冒傅臈l目“霸占”，可見阿基諾三世政府的孤注一擲。2015年，菲政府還專門制作了他加祿語版和英語版的南海系列紀(jì)錄片，按照菲外交部發(fā)言人的說法，目的是“提升民眾對南海問題的意識，希望他們?yōu)榉坡少e政府的外交政策提供支持”?？上攵?，這種基調(diào)打造的輿論環(huán)境對回調(diào)中菲關(guān)系會有怎樣的約束。

隨著南海問題的升溫，阿基諾三世政府在國內(nèi)不遺余力地宣傳“主權(quán)”和海洋意識，導(dǎo)致菲民眾對中國的敵對情緒明顯加強(qiáng)，菲極端民族主義情緒的焦點進(jìn)一步從美國轉(zhuǎn)向中國。這是一個重要的輿情轉(zhuǎn)折，其后續(xù)影響將會持續(xù)相當(dāng)長時間，杜特爾特政府在南海問題上的決策不可避免地要受到其慣性的牽制。

競選期間，杜特爾特與美國、澳大利亞等西方國家相處得并不愉快。杜特爾特就1989年一名澳大利亞女傳教士在菲律賓達(dá)沃市監(jiān)獄騷亂中被害事件發(fā)表的不當(dāng)言論遭到澳、美駐菲大使的公開譴責(zé)，杜特爾特不以為恥，反而一度揚(yáng)言當(dāng)選后要“斷絕”與澳、美的外交關(guān)系。此外，杜特爾特在競選期間還曾質(zhì)疑美菲同盟的可靠性，認(rèn)為當(dāng)菲律賓受到攻擊時，美國不一定會履行《美菲共同防御條約》，向菲提供安全保障。那么，杜特爾特上任后，美菲還能保持“蜜月”關(guān)系嗎？現(xiàn)有的美菲關(guān)系又將如何影響杜特爾特的南海政策呢？

美國智庫和媒體在菲大選期間幾乎一邊倒地批評杜特爾特的言論失當(dāng)，但對美菲關(guān)系并沒有太大擔(dān)心。它們的邏輯是，菲律賓的任何總統(tǒng)候選人都希望能與美國保持良好的關(guān)系，這對于抵抗來自中國的壓力十分重要。

以南海問題為粘合劑，美國與菲律賓已經(jīng)非常緊密地“團(tuán)結(jié)”在一起，美軍重返東南亞在阿基諾三世執(zhí)政期間通過重新簽署軍事協(xié)定等方式形成了勢頭。杜特爾特本人盡管對美菲同盟關(guān)系持懷疑態(tài)度，但也并未真正反對美菲2014年4月簽署的《加強(qiáng)防衛(wèi)合作協(xié)議》，以及美國重返菲律賓軍事基地的一系列進(jìn)展。不僅如此，他還明確表示美國和日本應(yīng)該加入到南海問題的多邊對話中。

從更長期來看，美國及其盟國，如日本、澳大利亞等，都在向菲提供軍事援助。在美國剛剛開始實施的為期五年、總額4.25億美元的“東南亞海上安全倡議”中，菲律賓受益最多。僅在2016財年，美國通過這一倡議就將向菲提供4200萬美元的援助，占到本年度整個倡議資助總額的85%。這些軍援不僅直接用于菲律賓的海上能力建設(shè)，還用于幫助菲打擊南部分離武裝力量和恐怖主義活動。可見，菲律賓的外部與內(nèi)部安全都離不開美國的支持。

杜特爾特新政府上臺后需要立即思考和規(guī)劃的，恐怕不大可能是如何距離美國“遠(yuǎn)一點”，而是怎樣在不得罪美國的同時與中國修好，從而實現(xiàn)“兩頭通吃”，既享受美國提供的安全保障，又搭上中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車。

對美國而言，南海問題已經(jīng)成為其推進(jìn)“亞太再平衡”戰(zhàn)略的抓手，也已成為驗證這一調(diào)整是否成功的“試金石”。為配合推進(jìn)“亞太再平衡”，抵消中國擴(kuò)建島礁的影響，稀釋中國的權(quán)益主張，美國在南海地區(qū)高調(diào)開展“航行自由宣示行動”，同時忙著拉幫結(jié)伙，推進(jìn)在法理層面質(zhì)疑、孤立中國的攻勢。美菲《加強(qiáng)防衛(wèi)合作協(xié)議》則為美國在南海前沿部署軍力提供了便利條件。2016年4月起，美國還拉上菲律賓在南海海域?qū)嵤┖？章?lián)合巡邏。在這種關(guān)鍵時刻，美國還需要菲律賓作為南海爭端的直接相關(guān)方?jīng)_鋒陷陣，怎會輕易允許杜特爾特政府對華示好，讓自己的努力功虧一簣呢？

菲律賓大選投票舉行后不久，美國官方馬上“向菲律賓人民和當(dāng)選總統(tǒng)杜特爾特表示真誠祝賀”。5月17日，奧巴馬打電話給杜特爾特致賀，拉攏菲在南海問題上繼續(xù)為美國站臺的意圖十分明顯。

美國戰(zhàn)略與國際研究中心的專家赫伯特（Murray Hiebert）說，雖然“杜特爾特的人權(quán)記錄讓美國政府猶豫，但這是菲律賓人民的選擇，所以美國政府必須與他打交道”。新美國安全中心的亞太問題專家克羅寧（Patrick Cronin）講得更為直白：“菲律賓對于美國具有重要戰(zhàn)略價值?！?/p>

近年來，雖然菲律賓發(fā)展速度較快，但是經(jīng)濟(jì)紅利未能惠及于民，社會貧富差距進(jìn)一步拉大，長期落后的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀也沒有發(fā)生根本變化。因此，中國“一帶一路”倡議的提出、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的成立，對于菲律賓具有很大吸引力，這就不難理解為什么即使在中菲關(guān)系最困難的時候，阿基諾三世政府還是積極申請加入了亞投行。同樣，吸引中國對菲律賓的投資，改善本國基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，很大程度上也是杜特爾特提議在南海問題上與中國直接對話的真正動因。但是，這也使杜特爾特面臨現(xiàn)實的困境：要“維權(quán)”還是要發(fā)展？

近期，也許就在六七月間，菲律賓單方面發(fā)起的南海仲裁案將會做出裁決。以何姿態(tài)面對仲裁結(jié)果——是把它當(dāng)做阿基諾三世政府留下的“政治、外交遺產(chǎn)”，繼續(xù)爭取國際“同情”對華施加壓力，還是看做一塊拎不起、吞不下的燙手山芋而丟在一邊，或者當(dāng)做談判的砝碼與中國直接對話，這將是杜特爾特政府執(zhí)政后處理對外關(guān)系面臨的第一場“大考”。

然而，考慮到目前菲律賓國內(nèi)的民情與輿情和美國等外部因素，杜特爾特很難大幅調(diào)整現(xiàn)有的南海政策，至少短期內(nèi)如此。

據(jù)菲律賓新聞網(wǎng)站GMA報道，奧巴馬在5月17日與杜特爾特的通話中，明確要求菲方不要在國際仲裁庭就南海問題做出仲裁前與中方重啟對話。

杜特爾特告訴GMA的記者，在與奧巴馬的通話中，他回應(yīng)說，“我們在南中國海的主權(quán)爭端問題上，與西方世界站在同一條陣線上”，不過，他仍然強(qiáng)調(diào)，如果解決爭端的努力不能取得任何成果，他會選擇（與中國）進(jìn)行雙邊對話。

應(yīng)該說，杜特爾特有意在雙邊或是多邊框架下與中國磋商南海問題，這是與阿基諾三世政府在南海問題上最大的政策差別，也是中菲關(guān)系緩和必須邁出的第一步和重啟雙邊經(jīng)濟(jì)合作的先決條件。邁出這一步，需要杜特爾特的政治誠意，更需要他調(diào)整與平衡各方間的關(guān)系，很難一蹴而就。

菲對華關(guān)系的調(diào)整必然牽涉其對美關(guān)系，如何在兩個大國之間左右逢源，對于杜特爾特來說絕非易事。中國更多應(yīng)該靜觀其變，后發(fā)制人。

中國對菲律賓新政府在南海問題上的作用應(yīng)該有一個清晰的定位。未來一段時期南海時局的核心議題將是仲裁案的后續(xù)影響，以及南海島礁建設(shè)進(jìn)展及其軍事化問題。顯然，在這兩個問題上，唱主角的是中國與美國。即使中國與杜特爾特新政府實現(xiàn)了直接對話，也只能起到局部緩和的作用。長期看，中國仍需要善用雙軌思路，才能找到打破南海僵局的突破口，即一方面通過與東盟國家共同推進(jìn)《南海各方行為宣言》的落實，穩(wěn)定地區(qū)局勢；另一方面通過與當(dāng)事方的直接磋商與談判，尋找解決南海問題的出路。

對于一個試圖發(fā)出善意的杜特爾特政府，中國應(yīng)該聽其言，觀其行，首先以其處理仲裁案裁決結(jié)果的方式，以及在2017年作為東盟輪值主席國的表現(xiàn)來把握其對華政策的真實意圖和路線，這應(yīng)該作為重啟中菲經(jīng)濟(jì)合作的前提。對此，中國不應(yīng)期望過高，不必操之過急，但有必要做出預(yù)案，厘清在哪些方面可以與菲方達(dá)成共識，以利于維護(hù)南海局勢穩(wěn)定。

（作者為中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員）