“脫歐”，別亦難

周密

6月24日，英國公民投票，以微弱多數(shù)決定“脫歐”。

正如當年英國入歐過程歷經(jīng)波折，退歐過程也不簡單，無論是英國還是歐盟都需要依據(jù)歐盟的根本大法——《里斯本條約》——完成必要的程序，并在此同時謀求自身利益的最大化。英國退歐沒有先例參考，零和博弈往往不易達成一致，無論是英國還是歐盟在整個進程中都面臨不少挑戰(zhàn)。

《里斯本條約》的第50條

——歐盟框架的退歐指南

2007年12月13日由歐盟各成員完成批準簽字并于2009年12月1日生效的《里斯本條約》并非歐盟簽署的第一個整合文件，此前的《馬斯特里赫特條約》（1993）、《阿姆斯特丹協(xié)定》（1999）、《尼斯協(xié)定》（2003），以及2004年簽署但并未生效的《建立歐洲憲法協(xié)定》都反映了歐盟不斷整合擴大、調(diào)整決策機制、強化歐洲議會和歐盟理事會權(quán)力的進程。經(jīng)過不斷的努力，《里斯本條約》明確了歐盟與其成員國的權(quán)利與義務(wù)邊界，并通過強化歐洲議會職能、調(diào)整歐盟理事會投票權(quán)（確定雙重多數(shù)表決制）并設(shè)立永久主席，以及設(shè)立歐盟外交和安全政策高級代表，將更多的協(xié)調(diào)、決策和談判權(quán)留在了歐盟。

作為歐盟的根本大法，《里斯本條約》由《歐盟協(xié)定》和《歐盟職能協(xié)定》兩部分組成，不僅明確了歐盟的地位和各成員國的參與模式和權(quán)利義務(wù)，為歐盟的一體化設(shè)立規(guī)范，而且對成員國退出歐盟的過程和要求也予以明確界定。退歐的權(quán)利和流程由《里斯本條約》中歐盟協(xié)定的第50條管轄。該條由5款組成，分別明確了成員國退歐權(quán)利、流程、時限、批準要求和再加入要求。按此規(guī)定，英國“脫歐”需向歐委會提交申請，歐盟將與英國依據(jù)《歐盟職能協(xié)定》第218條第3款，通過談判確定未來雙邊關(guān)系。一旦雙方達成協(xié)定，或在英國提交退歐申請后兩年中未達成協(xié)定，英國即完成退歐。不過，英、歐雙方也可以在一致同意的基礎(chǔ)上延長談判時間。其中，英、歐達成協(xié)定需獲得歐盟“合格多數(shù)”認可。根據(jù)《歐盟職能協(xié)定》第238條第3款（b），按照雙重多數(shù)表決制，當需要表決的建議不是由歐盟外交和安全政策高級代表提出時，合格多數(shù)指的是至少72%的歐委會成員國，并能夠代表65%以上的歐盟人口（此時英國均不再算作歐盟）。

決定與流程

——英國退歐的國內(nèi)程序

英國政府否決了有關(guān)二次公投的請愿，在完成“脫歐”的道路上繼續(xù)前進。事實上，公投并非英國“脫歐”的必要程序。只有當英國政府將退歐決定通報給歐洲理事會，才能啟動《里斯本條約》的第50條。在英國國內(nèi)的“脫歐”路線圖中，公投表達民意，英國政府在議會和女王同意的情況下向歐盟提交“脫歐”申請。根據(jù)英國的民主制度，全民公投并非決策機制，決策權(quán)掌握在民選代表（議員）手中。議會有權(quán)終止這一進程，而女王具有的更多的是象征意義，不會也無權(quán)對退歐進程進行實質(zhì)性干預。盡管蘇格蘭希望留在歐盟，但按照英國法律制度，地方議會的決議很難改變英國議會的態(tài)度。

早在公投結(jié)果剛剛揭曉時，卡梅倫首相就公開表示將由下一任首相啟動退歐。隨后，保守黨就新領(lǐng)袖人選啟動，支持留歐的內(nèi)政大臣特蕾莎·梅于7月12日當選為英國第二任女首相。盡管特蕾莎屬于“留歐派”，議會也有權(quán)叫?！懊摎W”進程，但否決英國公投中1740萬人的決定的可能性幾乎為零。特蕾莎就任后所面臨的第一項重大事件應(yīng)是征求女王和議會意見，向歐盟提交申請并啟動《里斯本條約》第50條，與歐盟進行退歐談判。在其當選保守黨領(lǐng)袖后的對外表態(tài)中，特蕾莎也明確將帶領(lǐng)英國度過政治經(jīng)濟不確定期，為“脫歐”爭取最好結(jié)果，并為英國未來規(guī)劃新愿景。特蕾莎上任伊始，英國新內(nèi)閣迅速完成組閣，專設(shè)“脫歐大臣”，專職負責協(xié)調(diào)、推進相關(guān)事宜。

權(quán)利與義務(wù)的切割

——英國退歐談判

盡管英國并非歐元區(qū)成員，也未簽署申根協(xié)定，在貨幣使用和人員流動等方面與其他歐盟國家并未形成深度融合，但“脫歐”所帶來的權(quán)利義務(wù)切割仍面臨巨大的挑戰(zhàn)。雙方的聯(lián)系由法理觀念、歐盟內(nèi)部安排、對外協(xié)定等方面組成。英國退歐的影響在短期和中長期并不相同，短期主要是書面上規(guī)定的執(zhí)行，而中長期則需要根據(jù)雙方價值取向和文化風俗重新界定自身的政策環(huán)境。

自1973年加入歐共體以來，英國與歐盟之間的聯(lián)系日益增加，作為英美法系和大陸法系的代表，英國加入歐盟意味著雙方需要融合。40余年以來，雙方都已經(jīng)或多或少學習對方的優(yōu)點，調(diào)整自身的社會經(jīng)濟管理模式。按照歐盟的要求，英國除了需要按照歐盟法令或遵從指令，管轄本國的經(jīng)濟社會活動，還需要將本國法律法規(guī)中與歐盟抵觸的內(nèi)容進行調(diào)整。英國“脫歐”，并不會徹底改變當前雙方的法律法規(guī)體系和法理理念，歐盟不會逆潮流取消英語在歐盟的官方語言地位，但歐盟需要將其整個法律法規(guī)內(nèi)容梳理，刪除所有將英國作為成員國的法律法規(guī)內(nèi)容，并重新考慮英國入歐時提出的特殊要求是否仍需要維持，將歐盟其他國家與英國的關(guān)系以對外關(guān)系進行重新定義；而英國也需要調(diào)整取消歐盟相關(guān)內(nèi)容作為上位法制訂的法律法規(guī)，重新按照自身利益尋找新的法理依據(jù)，對歐盟其他重要判例作為判決依據(jù)的情形進行調(diào)整。

資金關(guān)系是英國與歐盟關(guān)系的重要紐帶。作為歐盟經(jīng)費的重要貢獻方之一，脫離歐盟意味著英國不需要再向歐盟繳納成員國會費。英國也無法獲得包括結(jié)構(gòu)基金和團結(jié)基金等財政返款。“脫歐”談判中，雙方將就由資金帶來的項目的執(zhí)行、評估等后續(xù)工作完成清查，明確界定各種情形下如何處理，對出現(xiàn)的問題協(xié)商責任。“脫歐”增加了歐洲金融體系的脆弱性，減弱了貨幣當局干預經(jīng)濟的力量。英國央行與歐洲央行之間的關(guān)系需要重新定義，雙方在政策目標、政策工具和資金安排上均需要重新形成相互適應(yīng)的新模式，也可能會產(chǎn)生歐洲大陸與英國在金融市場上的競爭，對雙方貨幣幣值都可能造成一定打壓。

伴隨市場的分割，原本在歐盟內(nèi)部普適的制度隨之瓦解，英歐均需要重新劃清邊界并做出調(diào)整。但是，情況可能因為協(xié)議而有所不同。例如，歐盟代表其成員國作為WTO的《政府采購協(xié)議（GPA）》的成員方，英國國內(nèi)政府采購需要按照歐盟統(tǒng)一承諾對外開放。“脫歐”之后，無論英國的業(yè)主還是承包企業(yè)，都要重新認識歐盟政府采購市場和要求，對于英國是否加入或以何種水平加入GPA存在不確定性。而英國和歐盟都是WTO成員，“脫歐”并不影響英國在WTO中的權(quán)利和義務(wù)。歐盟不斷加強代表歐盟國家進行對外談判的集中度，也因此培養(yǎng)了不少談判專業(yè)人才。脫離歐盟，英國不再享受歐盟創(chuàng)造的協(xié)議傘保障，不僅英國企業(yè)的國際合作空間和環(huán)境會發(fā)生急劇變化，而且對歐盟正在推進的對外談判進程也形成較大沖擊，英國迫切需要與其主要經(jīng)貿(mào)伙伴重新商談自貿(mào)協(xié)定、投資保護協(xié)定、避免雙重征稅協(xié)定等一系列的政府間經(jīng)貿(mào)協(xié)定，為跨國經(jīng)營活動提供更為穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。美歐正在進行的跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定（TTIP）涉及規(guī)則和標準協(xié)調(diào)的內(nèi)容較多，美國主導的新服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）關(guān)注更多服務(wù)行業(yè)的深度開放，英國是兩項對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判的重要支持者，對于協(xié)調(diào)美歐利益、推進談判發(fā)揮了重要作用。英國退出歐盟可能導致雙方都需要重新審視各自出價與要價之間的平衡，英國是否作為單獨談判方加入談判存在不確定，使得本就推進不順的談判前景變得更加復雜。

值得注意的是，由于至今為止還沒有成員國退出過歐盟，《里斯本條約》第50條從未啟動過，在啟動和實施過程中的諸多細節(jié)也可能出現(xiàn)新的需要解決的內(nèi)容。歐盟現(xiàn)有的協(xié)議可能無法完全解決英國退歐過程中的所有問題，還需要歐盟與英國進行協(xié)商。兩年的時間對于完成“脫歐”所需解決的各類問題并不寬裕，不僅英國需要重新構(gòu)造對外關(guān)系，歐洲也可能力有不逮。未來兩年，在歐洲經(jīng)濟不景氣、恐怖主義和難民問題造成深遠影響、對申根協(xié)議質(zhì)疑聲音增加、德法等歐盟主要國家也面臨大選、幾個歐洲國家也有期待效法英國“脫歐”的情形下，歐盟快速有效完成英國“脫歐”談判的難度不容低估。（作者為商務(wù)部研究院研究員）