PPP推進(jìn)過程中存在的問題及建議

摘 要：PPP是公共部門與私人企業(yè)合作進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種模式，可以有效地緩解政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金緊張的狀況，從而達(dá)到雙贏。文章分析了我國PPP推進(jìn)過程中存在的問題，并加以分析，提出了相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞：PPP；基礎(chǔ)設(shè)施；問題分析；建議

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，一方面，國家每年對基礎(chǔ)建設(shè)的投入呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，但國家的財(cái)政資金有限，僅依靠國家的財(cái)政投入已經(jīng)無法滿足快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求。另一方面，民營企業(yè)日益壯大，巨額的民間資本開始尋找好的投資機(jī)會。PPP模式很好地解決了這兩個問題。

PPP（Public-private Partnership），即政府與社會資本合作，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

就目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢來看，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須采用PPP模式。首先，采用PPP融資模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠充分地調(diào)動巨額的民間資金，有利于緩解政府的財(cái)政支出壓力；其次，采用PPP融資模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，有利于提高社會福利；最后，采用PPP融資模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠給私營企業(yè)提供更多的投資機(jī)會，有利于民營企業(yè)的發(fā)展。因此，深入研究如何在中國有效地推進(jìn)PPP，具有非常重要的意義。

1 PPP模式在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 PPP 模式涉及的主要行業(yè)。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的顯示來看，1992年到2014年的這12年期間，我國PPP項(xiàng)目總投資額為1251.24億美元，涉及能源、道路、橋梁、通信、供水及污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，其中，道路、橋梁、能源占總投資的比重較大，水處理項(xiàng)目數(shù)量較多，但是單個項(xiàng)目的投資額比較小，所以，在總投資當(dāng)中所占的比重不大。

1.2 PPP 項(xiàng)目的類型。PPP項(xiàng)目一般分為外包、特許經(jīng)營、私有化3大類。外包類的PPP項(xiàng)目是指由政府投資，私人部門承包整個項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)；特許經(jīng)營類的PPP項(xiàng)目是指私營合作方參與部分或全部投資，與政府部門分擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險、共享項(xiàng)目的收益，但項(xiàng)目資產(chǎn)最終歸公共部門；私有化類的PPP項(xiàng)目是指私營合作方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，項(xiàng)目資產(chǎn)歸私人所有，私營合作方通過向用戶收費(fèi)來收回投資并獲利。

目前，我國的PPP項(xiàng)目大多采取的是特許經(jīng)營的方式，通過這種方式，讓政府部門和私營合作方共同承擔(dān)風(fēng)險，有利于項(xiàng)目的進(jìn)行。

2 PPP推進(jìn)過程中存在的問題

PPP模式的廣泛運(yùn)用，需要具備一定的內(nèi)、外部條件。政府需要給私營合作方提供強(qiáng)有力的支持，對PPP項(xiàng)目的全過程進(jìn)行監(jiān)管，完善法律法規(guī)，提供健全的法律制度。私營合作方需要健全的信用體系和財(cái)務(wù)制度 、 專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才。從這些方面來考察，在我國推進(jìn) PPP模式的應(yīng)用還面臨著以下問題：

2.1 政策和法規(guī)。健全、清晰、一致的政策和法規(guī)是PPP模式有效運(yùn)作并發(fā)揮其優(yōu)勢的必要保證。雖然，我國政府一直在完善法律、法規(guī)、政策等發(fā)面做著不懈的努力，但是PPP項(xiàng)目仍然存在著一些不可忽視的問題。

首先，PPP項(xiàng)目的審批過程十分復(fù)雜、耗時久。PPP項(xiàng)目的審批往往會涉及到不同層級的多個政府部門，私營投資者需要與多個政府部門磋商、談判，在某些情況下，私營投資者甚至不清楚需要經(jīng)過哪些審批，導(dǎo)致投資者在初期就耗費(fèi)大量的時間成本。其次，政策、法律法規(guī)的含糊、不確定性也會對PPP項(xiàng)目產(chǎn)生不利的影響。PPP項(xiàng)目周期較長，在PPP項(xiàng)目建成后運(yùn)營的過程中，政策改變使私營合作方的利益受到損害，打擊民營企業(yè)的投資信心和積極性。

2.2 價格。PPP模式大多運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，而基礎(chǔ)設(shè)施是大眾日常生活必不可少的一部分，公眾期望質(zhì)優(yōu)價廉的公共服務(wù)和產(chǎn)品，希望公共服務(wù)和產(chǎn)品的價格越低越好。但是，私人投資者卻期望能夠盡快地從PPP項(xiàng)目中收回投資并獲得盡可能多的利潤，兩者的期望相矛盾，政府夾在兩者中間左右為難。一方面，公共服務(wù)和產(chǎn)品的價格定得過高，政府有可能遭到公眾的抱怨，引起民憤；另一方面，公共服務(wù)和產(chǎn)品的價格定得過低，私人投資者不能夠在特許經(jīng)營年限內(nèi)獲得預(yù)期的收益，甚至是收不回原有投資，打擊私人投資者的投資信心。

2.3 合同。合同是規(guī)范 PPP 項(xiàng)目合作各方權(quán)利與義務(wù)以及所承擔(dān)責(zé)任的規(guī)范性文本，對于項(xiàng)目的運(yùn)作至關(guān)重要。在合同方面所面臨的問題主要包括合同文本的規(guī)范性、合同執(zhí)行中的連續(xù)性以及合同條款的約束力等。一些PPP項(xiàng)目由于前期的準(zhǔn)備工作做得不到位，使合同存在一些漏洞和一些容易引起歧義的地方，給項(xiàng)目后期的執(zhí)行帶來困難，目前，我國PPP項(xiàng)目還不夠成熟，沒有健全的法規(guī)能夠?qū)@些歧義加以分辨，給出具體的判斷。此外，PPP項(xiàng)目合同的期限較長，而我國的法律制度還不健全，法律改動較多，合同不一定能夠按照初期預(yù)想的那樣執(zhí)行，項(xiàng)目風(fēng)險增加。

2.4 缺乏專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才。PPP模式在我國尚處于起步階段，部分專家、學(xué)者已經(jīng)對其有關(guān)注，開始研究國外的PPP模式，并加以借鑒，但大多數(shù)的人對PPP的了解還不夠，對一些政府人員和私人投資者來說，PPP是一個陌生的事物，而一個PPP項(xiàng)目包含好幾個專業(yè)方面，必須依靠一支專業(yè)化的隊(duì)伍才能運(yùn)作，缺少了專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才，就難以發(fā)展和進(jìn)步。

3 建議

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)。公共基礎(chǔ)設(shè)施的前期投資較高，采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，私營合作者承擔(dān)的風(fēng)險較高，健全的法律法規(guī)能夠保障民營組織在參與這些項(xiàng)目時的利益，這樣才能吸引更多的民間資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域，才有利于PPP的持續(xù)發(fā)展。

3.2 設(shè)立負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的專門機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目的審批、建設(shè)、后期運(yùn)營等過程都較為復(fù)雜，且目前我國的PPP模式還處于起步階段，大多數(shù)人對于PPP的了解不夠，故政府有必要設(shè)置一個專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、開發(fā)、監(jiān)督和管理的機(jī)構(gòu)，對PPP項(xiàng)目實(shí)施的全過程進(jìn)行管理。既有利于降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險，保證PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)作，又有利于增強(qiáng)私人投資者對政府部門的信心，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的進(jìn)行。

3.3 建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。在PPP項(xiàng)目中，私人投資者承擔(dān)有較大的風(fēng)險，如何規(guī)避風(fēng)險是私人投資者最關(guān)心的問題，建立了合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，才能夠吸引私人投資者參與到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)中來，才能促進(jìn)PPP模式的發(fā)展。

4 結(jié)語

PPP融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，有其獨(dú)特的優(yōu)點(diǎn)，是傳統(tǒng)投資模式不可比擬的，但是，在PPP推進(jìn)的過程中存在著許多的問題，我們必須加以重視，并努力尋求好的解決辦法，只有這樣才能夠促進(jìn)PPP 模式健康、可持續(xù)地發(fā)展。

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作者簡介：任倩（1995.09- ），女，四川人，本科，四川大學(xué)。