關(guān)于強化政府投資項目審計監(jiān)督全覆蓋的

陳建平

政府投資項目，包括政府用預(yù)算內(nèi)資金、專項建設(shè)資金、政府舉借債務(wù)籌措資金，以及政府用其他財政資金投資的項目；未全部使用政府財政資金，政府財政資金占項目總投資比例超50%，或占項目總投資比例在50%以下，但政府擁有項目建設(shè)、運營、實際控制權(quán)的政府投資的項目；政府以項目土地、礦藏、水流、森林等資源融資，或在市政基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面依法給予政策優(yōu)惠的公益性政府投資的項目；國有資本占控股地位或主導(dǎo)地位的企業(yè)、國家事業(yè)組織投資的政府投資的項目和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他政府投資的項目等。那么，如何來切實保障政府投資項目健康有序的運行，有效地防范政府投資項目建設(shè)風(fēng)險，遏制腐敗行為，充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能，很值得探討。為此，筆者就強化政府投資項目審計監(jiān)督全覆蓋作如下思考：

一、嚴(yán)格政府投資項目審計監(jiān)督全覆蓋計劃

審計機關(guān)應(yīng)嚴(yán)格實行政府投資項目審計監(jiān)督全覆蓋計劃管理。一是審計機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和上級審計機關(guān)工作安排，確定年度需要審計的政府投資項目。二是發(fā)展改革部門應(yīng)當(dāng)在年末，向?qū)徲嫏C關(guān)提供本年度政府投資項目立項批復(fù)的情況。三是政府投資項目主管部門和建設(shè)單位應(yīng)將年度已完成的政府投資項目竣工驗收后，向?qū)徲嫏C關(guān)提供《政府投資項目審計申請函》。四是審計機關(guān)按照全面審計，突出重點，合理安排每年度政府投資項目審計全覆蓋計劃，報本級人民政府批準(zhǔn)后實施。

凡未列入年度審計計劃的政府投資項目，由政府投資項目主管部門和建設(shè)單位，依法依規(guī)進(jìn)行項目工程結(jié)算或竣工決算審計。審計機關(guān)在對政府投資項目主管部門和建設(shè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計或部門單位財政財務(wù)收支審計、專項資金審計或其他事項審計時，對涉及到未列入年度審計計劃的政府投資項目也要依法依規(guī)一并進(jìn)行審計監(jiān)督。

二、增強政府投資項目審計監(jiān)督全覆蓋素質(zhì)

政府投資項目具有涉及面廣、額度大、項目多、內(nèi)容復(fù)雜、技術(shù)要求高、難度大。因此，必須要從以下幾個方面，切實加強政府投資項目審計隊伍素質(zhì)建設(shè)。一要整合審計機關(guān)現(xiàn)有資源，即打破審計機關(guān)傳統(tǒng)專業(yè)科室界限，將審計機關(guān)現(xiàn)有內(nèi)部審計隊伍中綜合素質(zhì)較高的人員集中起來，參加政府投資項目審計；二要聘請一些有資質(zhì)、實力強、業(yè)績優(yōu)的社會中介機構(gòu)人員參加政府投資項目審計；三要對參加政府投資項目審計人員進(jìn)行專門培訓(xùn)，集中學(xué)習(xí)政府投資項目建設(shè)有關(guān)政策法規(guī)和經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、計算機等輔助審計知識技能，明確政府投資項目審計中應(yīng)關(guān)注的重點，關(guān)鍵點和應(yīng)注意的事項。請有經(jīng)驗的專家介紹政府投資項目審計的方法、技巧和經(jīng)驗。組織參審人員座談交流政府投資項目審計的體會和建設(shè)性意見建議，以達(dá)到參審人員提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想，增強素質(zhì)，從而保證優(yōu)質(zhì)高效地開展政府投資項目審計監(jiān)督。

三、確保政府投資項目審計監(jiān)督全覆蓋質(zhì)量

審計質(zhì)量，是審計工作的生命線。審計人員在實施政府投資項目審計時，一定要針對政府投資項目的規(guī)模、政府投資項目性質(zhì)、政府投資項目特點、政府投資項目的要求，認(rèn)真做好審前調(diào)查，并在審前調(diào)查的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分析、研究、論證，擬制好切實可行、行之有效的審計項目實施方案。在政府投資項目實施審計中，要嚴(yán)格按照審計證據(jù)的合法性、合規(guī)性、客觀性、相關(guān)性、充分性要求，認(rèn)真搜集各項具體有關(guān)的證據(jù)，認(rèn)真做好審計底稿，寫好審計日記。

政府投資項目審計主要應(yīng)包括以下方面：履行政府投資項目建設(shè)程序情況；政府投資項目建設(shè)控制和資金來源、使用情況；政府投資項目建設(shè)管理情況；政府投資項目建設(shè)有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃實施情況；政府投資項目建設(shè)工程質(zhì)量情況；政府投資項目建設(shè)設(shè)備、物資和材料采購情況；政府投資項目建設(shè)土地利用和征地拆遷補償情況；政府投資項目建設(shè)環(huán)境保護(hù)情況；政府投資項目建設(shè)結(jié)算情況；政府投資項目建設(shè)竣工決算情況；政府投資項目產(chǎn)權(quán)移交情況；政府投資項目法律法規(guī)執(zhí)行情況；政府投資項目建設(shè)績效情況等。

除重點審計上述方面外，還應(yīng)重點關(guān)注：（1）政府投資項目招標(biāo)環(huán)節(jié)。主要審查政府投資項目是否依法依規(guī)嚴(yán)格進(jìn)行了公開、公平、公正的招投標(biāo)，招標(biāo)文件與投標(biāo)書、簽訂中標(biāo)施工合同的內(nèi)容是否一致，該項目招標(biāo)控制價合同、招標(biāo)代理合同、勘探合同、設(shè)計合同、監(jiān)理合同、設(shè)備和材料采購合同等取費標(biāo)準(zhǔn)是否超過國家規(guī)定的計算依據(jù)等。（2）政府投資項目設(shè)計變更，尤其是隱蔽工程環(huán)節(jié)。主要審查該項目設(shè)計變更、隱蔽工程是否有影像資料，是否經(jīng)會議研究確定，是否有佐證資料，是否有完善的工程量清單和施工單位、監(jiān)理單位、業(yè)主單位負(fù)責(zé)人簽證手續(xù)，采購的材料價格和取費標(biāo)準(zhǔn)是否存在違背中標(biāo)合同、擅自套用或違規(guī)高套定額等。（3）政府投資項目財政財務(wù)收支環(huán)節(jié)。主要審查該項目負(fù)責(zé)單位是否嚴(yán)格執(zhí)行了財政財務(wù)收支管理制度規(guī)定，結(jié)算的各種票據(jù)是否真實、合法、合規(guī)，各種費用支出是否按照合同約定的工程進(jìn)度、結(jié)算、決算的規(guī)定要求付款，收款單位的名稱、賬號是否與該項目合同簽訂的單位名稱、賬號一致，業(yè)務(wù)招待費支出是否嚴(yán)格控制在規(guī)定的限額以內(nèi)。信貸資金是否嚴(yán)格按國家有關(guān)規(guī)定管理和使用等。有條件的，還要選擇一些投資額大、影響面廣、與民生關(guān)系密切的政府投資項目實行跟蹤審計，擬制《政府投資項目跟蹤審計實施細(xì)則》具體規(guī)范政府投資項目跟蹤審計行為，更加有效促進(jìn)政府投資項目績效和防范風(fēng)險。

在對政府投資項目建設(shè)審計中應(yīng)做好以下“七個方面結(jié)合”即：政府投資項目審計與國家有關(guān)政策法規(guī)宣傳相結(jié)合；政府投資項目資金賬面審計與現(xiàn)場實物審核相結(jié)合；政府投資項目資金數(shù)據(jù)審計與審批程序?qū)彶橄嘟Y(jié)合；政府投資項目建設(shè)資金就地審計與外調(diào)審查相結(jié)合；政府投資項目建設(shè)資金審計與追繳違規(guī)違紀(jì)資金相結(jié)合；政府投資項目建設(shè)資金審計與跟蹤問效相結(jié)合；政府投資項目建設(shè)資金審計與提建議督促整改規(guī)范管理相結(jié)合。從而促進(jìn)規(guī)范政府投資項目建設(shè)資金管理使用行為，提高政府投資項目建設(shè)資金的使用績效。

四、注重政府投資項目審計監(jiān)督全覆蓋信息化

優(yōu)化政府投資項目審計全覆蓋信息數(shù)字化建設(shè)，不僅能較好地解決政府投資項目審計全覆蓋力量不足，監(jiān)督滯后等問題，而且還關(guān)系到能否有效實現(xiàn)政府投資項目審計全覆蓋質(zhì)量和效果。因此，在實施政府投資項目審計全覆蓋時，一要積極運用計算機輔助審計，包括運用AO和OA交互等計算機審計信息化新技術(shù)對政府投資項目建設(shè)有關(guān)數(shù)據(jù)的采集，有關(guān)資料的取證、篩選、匯總和出具政府投資項目建設(shè)審計意見、審計決定以及政府投資項目建設(shè)資料的歸檔等。二要建立封閉、安全、快捷、暢通的政府投資項目審計全覆蓋信息網(wǎng)絡(luò)，注重開發(fā)應(yīng)用數(shù)據(jù)庫，如：國家有關(guān)政策法規(guī)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)、歷年被審計的政府投資項目財政財務(wù)收支法規(guī)執(zhí)行數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)；政府投資項目建設(shè)典型違法違紀(jì)案件數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)等。三要努力實現(xiàn)政府投資項目審計全覆蓋資源共享，對國家審計署開發(fā)的各種信息化軟件和一些省市開發(fā)的審計信息化軟件要加以實際運用。并要積極探索政府投資項目審計全覆蓋資源的共享方式，不斷提高政府投資項目審計全覆蓋信息化水平。四要加強政府投資項目審計全覆蓋信息系統(tǒng)安全管理。如應(yīng)規(guī)定審計人員不得隨意改變計算機的設(shè)置，不得任意刪除系統(tǒng)事件，以防因操作不當(dāng)而引起系統(tǒng)故障，甚至系統(tǒng)崩潰，審計信息丟失。再如，不得安裝與審計信息無關(guān)的軟件，特別是游戲軟件，因為，有的軟件還會因自行修改計算機設(shè)置而造成審計信息系統(tǒng)被破壞。并要嚴(yán)格遵守保密制度，確保審計信息的安全，對存有審計信息的計算機和外部儲存器，要注意采取保護(hù)措施，外出審計時，便攜式計算機和數(shù)據(jù)軟件要做到機不離人，盤不離手，防止泄密現(xiàn)象發(fā)生。

五、加強政府投資項目審計全覆蓋績效評價

政府投資項目績效評價，實際上就是對政府投資項目建設(shè)效果綜合評價，既不能用固態(tài)靜止的觀點去評價，也不能只顧眼前利益、局部利益的經(jīng)濟(jì)效益，而是要用聯(lián)系和發(fā)展的觀點，著眼于生態(tài)環(huán)境的改善、人民生命財產(chǎn)的安全、生產(chǎn)力水平、人民生活質(zhì)量提高和有利于經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)著重從以下幾個方面來進(jìn)行政府投資項目建設(shè)績效評價：一要看其政府投資項目是否符合國家有關(guān)政策規(guī)定，是否代表了政府投資項目資金最經(jīng)濟(jì)或最合理的。如政府投資項目資金到位率、政府投資項目資金使用率、政府投資項目資金流失率等；二要看其政府投資項目資金是否實現(xiàn)了投入最小化，產(chǎn)出最大化。如政府投資項目建設(shè)的完工率、政府投資項目建設(shè)的驗收率、政府投資項目建設(shè)閑置率及政府投資項目建設(shè)績效能力等；三要看其政府投資項目是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。如擬制《政府投資項目資金預(yù)算計劃及投向分析表》、《政府投資項目資金建設(shè)績效分析表》、《政府投資項目資金建設(shè)成果調(diào)查統(tǒng)計表》、《政府投資項目資金投入、管理、使用及績效滿意度分析表》的方式，對政府投資項目建設(shè)資金經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行科學(xué)評價。

在對政府投資項目建設(shè)績效評價時，還要注重運用常規(guī)統(tǒng)計分析和抽樣統(tǒng)計分析等技術(shù)方法，對有關(guān)要素指標(biāo)進(jìn)行量化分析。還應(yīng)結(jié)合同類型、同地區(qū)、同對象、同類型、歷史水平、現(xiàn)在水平、相比較的有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等參數(shù)加以分析評價，真正做到政府投資項目建設(shè)績效評價，實事求是、切實可行、客觀有效。

六、嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)

政府投資項目建設(shè)領(lǐng)域，是最容易出現(xiàn)權(quán)錢交易，產(chǎn)生腐敗的領(lǐng)域之一。因此，參加政府投資項目建設(shè)審計的人員，一定要增強廉政風(fēng)險控制意識，樹立正確的人生觀、價值觀和榮辱觀，自覺遵守中央八項規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行八不準(zhǔn)審計紀(jì)律，認(rèn)真簽訂《廉潔審計責(zé)任狀》。審計機關(guān)要加強廉潔審計監(jiān)控督查，切實防范廉政風(fēng)險。審計人員一定要嚴(yán)格依法依規(guī)對政府投資項目建設(shè)進(jìn)行審計監(jiān)督，凡發(fā)現(xiàn)的一般性問題，要及時提示、提出建議，督促整改。對發(fā)現(xiàn)在政府投資項目建設(shè)中既不按照國家政策規(guī)定執(zhí)行，又不嚴(yán)格加強政府投資項目建設(shè)管理，我行我素、頂風(fēng)違紀(jì)、徇私舞弊、貪污賄賂，造成重大經(jīng)濟(jì)損失浪費等違法違紀(jì)問題的疑點和線索，一定要采取強有力的審計手段和先進(jìn)的審計技術(shù)審準(zhǔn)、審實、審深、審?fù)?，除給予必要的經(jīng)濟(jì)處罰外，還要及時移送有關(guān)機關(guān)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。性質(zhì)嚴(yán)重，情節(jié)惡劣，觸犯刑律的，還要移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任，絕不姑息遷就。