行政聽證制度的效力研究

田芳

摘 要：隨著法治建設(shè)的發(fā)展，民主化進程的加快，公民的法律意識的增強，越來越多的公民開始主張自己的權(quán)利。行政聽證制度即是民主化的重要標(biāo)志，又是公民行使自己權(quán)利的途徑。但是由于我國不同于西方國家的國情，在實施行政聽證制度的過程中出現(xiàn)一系列的問題，其中聽證的效力受到多方關(guān)注，本文集中探討聽證的效力的現(xiàn)狀及有關(guān)問題的解決方法。

關(guān)鍵詞：行政聽證制度；行政聽證效力

1 行政聽證制度的理論基礎(chǔ)

在世界范圍內(nèi)，聽證最早產(chǎn)生于司法領(lǐng)域，來源于英國的自然公正原則。其基本內(nèi)容是：“任何參與裁判爭端或者裁判某人行為的個人或機構(gòu)，都不應(yīng)該只聽取起訴人一方的說明，而是要聽取另一方的陳述；在未聽取另一方陳述的情況下，不得對其實施懲罰。”[1]隨著這一原則在司法領(lǐng)域作用的加強，該原則對于法治建設(shè)的意義也逐漸顯現(xiàn)出來，聽證制度也因此被引入立法和行政領(lǐng)域。

在現(xiàn)代，行政聽證制度是行政程序法的重要制度之一，各個國家基于本國自身的國情設(shè)立行政聽證制度，因此，在不同國家，行政聽證制度的理論淵源也有所不同：

首先是英國的自然公正原則，該原則是行政聽證制度的最初發(fā)源地。雖然自然公正原則在英國最初僅適用于司法領(lǐng)域，但是由于英國是判例法國家，并且在僅有的成文法中未對該原則的適用范圍做明文規(guī)定，因而在之后的法律實踐中，法官們將該原則的適用范文不斷擴大，最終使該原則進入行政程序中。這一原則始終包含兩個最基本的程序規(guī)則“（1）任何人或團體不能作為自己案件的法官，（2）任何人或團體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權(quán)利?！盵2]由此可看出，在英國要聽取另一方的意見，未聽取對方意見或未經(jīng)對方辯護而作出裁判是無效的。所以，英國的自然公正原則是其行政聽證制度的理論來源。

其次是美國的正當(dāng)法律程序原則。美國的這一原則包含程序和實體兩方面的內(nèi)容，前者主要指在做出可能影響當(dāng)事人利益的決定前必須嚴守法律程序從而保障程序上的公正；后者主要指立法過程中必須依照法定程序立法。行政聽證制度本身是一種行政程序制度，因而正當(dāng)法律程序原則是行政聽證的理論來源。

再次是德國的依法治國理論。德國的依法治國理論最初僅是形式上的，只要行政機關(guān)未違反法律的規(guī)定就無需為自己的行為負責(zé)。在經(jīng)過長期的發(fā)展后，德國的形式上的依法治國才逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)上的依法治國。德國承認了依法行政的原則，對于行政機關(guān)做出有可能損害相對人利益的決定前，相對人享有聽證的權(quán)利。

最后是我國行政聽證制度的理論來源。我國行政聽證制度是從國外引入的，而非從本國自身發(fā)展起來的。曾有學(xué)者說“民主政治的理性表現(xiàn)就在于程序的理性，而民主的可貴，尤其表現(xiàn)在程序的正義。如果程序不夠周延或者有違正義，就無法真正達到民主政治之目的，因此民主社會特別強調(diào)程序的價值?！盵3]因此，民主和程序是不可分割的。民主要求公眾參與到行政過程中，行政聽證制度則為公眾參與行政提供了一條通道，公眾能夠發(fā)表自己的意見、為維護自己的利益而進行辯論，實現(xiàn)民主。當(dāng)前我國正在建設(shè)法治社會，大力發(fā)展民主，并且我國憲法規(guī)定了人民民主的原則，我國行政聽證制度的設(shè)立是符合我國國情和憲法精神的。

2 我國行政聽證效力的現(xiàn)狀

現(xiàn)代程序法上的聽證是廣義的聽證，幾乎涉及行政領(lǐng)域的各個方面、范圍十分廣泛。有學(xué)者對行政聽證制度的含義作了界定“所謂行政聽證制度是指行政機關(guān)在制定法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件或作出直接影響利害關(guān)系人權(quán)利、義務(wù)之決定前，廣泛聽取有關(guān)人士的意見，以使決定公正、合理的程序性法律制度?！盵4]我國對行政聽證制度的法律規(guī)定較為分散，分別規(guī)定于《行政許可法》、《行政處罰法》等不同法條中。雖然沒有統(tǒng)一的規(guī)定于一部法律中，但行政聽證制度仍是由法律明確規(guī)定的，違法規(guī)定是需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的，是具有法律效力的。

1.我國行政聽證效力的價值

第一，理論上行政聽證制度符合世界發(fā)展潮流、適應(yīng)我國法治建設(shè)和民主化進程的需要，是基于我國國情而設(shè)立的一項程序性制度，具有重大意義。首先，就行政聽證制度本身來講，從世界各國實踐中可以看出這一制度具有很高的優(yōu)越性，不僅能夠體現(xiàn)程序正義，而且能夠通過保證程序正義從而實現(xiàn)實質(zhì)正義，同時還保障了公民參與行政，促進了民主的發(fā)展。行政聽證制度能夠為我國目前的法治建設(shè)事業(yè)和民主化進程作出巨大貢獻。其次，有助于公眾參與行政和行政機關(guān)裁量的均衡。法律對行政聽證制度的規(guī)定既是行政相對人享有的監(jiān)督行政主體的權(quán)利，同時也是行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取行政相對人意見、舉行聽證的義務(wù)的規(guī)定。聽證制度通過行政相對人對行政主體的監(jiān)督來制約行政機關(guān)自由裁量的行使，同時也有利于公眾參與行政。因此，行政聽證制度能夠通過聽證的形式來保證公眾參與行政并監(jiān)督行政機關(guān)行使權(quán)力，以確保行政機關(guān)合法行使自由裁量權(quán)，使公眾參與行政和行政自由裁量之間得以均衡。再次，有助于增強行政效率。行政聽證是在事前聽取相對人意見的一種程序性制度，在還未作出可能損害相對人的利益的決定前，由相對人發(fā)表意見或為自己進行辯護。盡可能的維護相對人的權(quán)益，減少行政機關(guān)的違法行為，從人提高行政效率，避免了事后救濟。這樣也有助于減少行政成本。最后，行政聽證制度也是一種公眾意見表達渠道，有助于行政機關(guān)真正的了解公眾的需求和要求，改善了過去一切事物均由行政機關(guān)拍板決定的情形。

第二，實踐中，我國行政聽證制度的效力卻大打折扣，遠遠沒有發(fā)揮出其理論上應(yīng)有的效果。目前我國行政聽證制度雖然有法律明文規(guī)定，具有法律效力，但在實踐中卻常常避免使用或者僅流于形式。聽證制度自身的優(yōu)越性完全沒有發(fā)揮出來。同時由于使用過程中出現(xiàn)的諸多問題，使得該制度有時甚至?xí)档托姓?，削弱公眾對行政機關(guān)的信任程度。不過，該制度在中國的出現(xiàn)始終是一種進步的表現(xiàn)，表明了我國行政領(lǐng)域未來的發(fā)展趨勢，也是對建設(shè)法治社會、民主化的必要嘗試。

2.我國行政聽證效力存在的問題

我國行政聽證在其效力方面所面臨的問題實際上就是如何能使聽證發(fā)揮其真正的作用，確保實質(zhì)上的正義。

我國行政聽證效力的發(fā)揮受到局限，究其原因主要有如下幾點：第一，當(dāng)前，我國雖然致力于建設(shè)法治社會，但起步晚，現(xiàn)在在行政執(zhí)法過程中仍是重實體、輕程序，行政機關(guān)仍處于管理地位。在實踐中，行政聽證發(fā)揮的作用仍有待加強，需要更加充分的聽取群眾的意見；第二，公民的法律意識比較薄弱，沒有積極的去維護自己的權(quán)利，公民基于這樣那樣的原因往往會忽視掉自身有要求聽證的權(quán)利 第三，我國聽證制度法律規(guī)定分散，不統(tǒng)一，沒有形成體系。目前，我國行政聽證制度分散的規(guī)定于多部單行法律文件中，如《行政處罰法》、《環(huán)境影響評價法》、《價格法》、《行政許可法》、《立法法》等。而這些法律由于各自調(diào)整不同領(lǐng)域的內(nèi)容，因此，雖然都規(guī)定了行政聽證制度，但彼此間仍存在差異，甚至彼此之間還有矛盾。此外，雖然上述多部法律、法規(guī)中都規(guī)定了行政聽證制度，但是缺乏具體的操作性規(guī)范，實用性較低。例如《價格法》中完全就沒具體的聽證程序規(guī)定，《行政許可法》等雖然有程序性規(guī)定但可操作性低，缺少對聽證主持人的權(quán)利、義務(wù)，舉證規(guī)則，聽證筆錄的內(nèi)容、效力等的規(guī)定；

3 我國行政聽證效力問題的解決

加強法治建設(shè)，建設(shè)服務(wù)政府，立足于我國的基本國情，逐漸改變傳統(tǒng)上重實體、輕程序的觀念，使實體和程序并重。通過改善法治環(huán)境，轉(zhuǎn)變實體至上的傳統(tǒng)觀念，使得行政機關(guān)認真對待行政聽證，從而促使聽證的效力得以真正發(fā)揮。

注重提高公民自身法律意識。在當(dāng)前我國行政機關(guān)仍處于管理地位的情況下，公民為維護自身的合法權(quán)益要認識和了解法律，能夠運用法律賦予自己的權(quán)利維護自己的利益，監(jiān)督行政機關(guān)合法行使行政權(quán)力。所以，公民應(yīng)學(xué)會主張要求舉行與自己利益相關(guān)的聽證會。

完善和統(tǒng)一行政聽證制度的相關(guān)法律規(guī)定，主要包括以下幾個方面：首先，擴大行政聽證的適用范圍，在國外，行政聽證的適用范圍十分廣泛，基本涵蓋了行政的各個領(lǐng)域，但是在我國僅限于目前法律規(guī)定的幾個領(lǐng)域中，行政聽證制度的目的在于使行政機關(guān)聽取對方的意見以保障相對人的合法權(quán)益，因而筆者認為應(yīng)當(dāng)盡可能的擴大行政聽證的范圍，將更多的有可能損害相對人權(quán)益的行政行為涵蓋進來；其次明確聽證主持人的設(shè)立及其權(quán)利和義務(wù)，聽證主持人引導(dǎo)整個聽證會的進行，所以聽證主持人直接關(guān)系著行政聽證制度的效力的發(fā)揮，因此應(yīng)在法律中明確規(guī)定出聽證主持人的資格及相應(yīng)的責(zé)任與違反法律后應(yīng)承擔(dān)的處罰，只有這樣才能確保聽證主持人公正、真實的舉行聽證會，從而有助于正確的行政決定的作出，實現(xiàn)程序正義；再次要提高聽證筆錄的效力，舉行聽證會后行政機關(guān)應(yīng)依據(jù)聽證筆錄作出行政決定，如果聽證筆錄僅具有參考價值的話，行政聽證極有可能變?yōu)樾问街髁x，所以“在美國，行政機關(guān)作出決定只可以基于聽證筆錄，案卷排他性原則是正式聽證的核心，否則聽證程序會成為一種欺騙行為而毫無實際意義?！盵5]

4 結(jié)語

行政聽證制度符合民主的要求，有助于程序正義的實現(xiàn)，并且該制度賦予公眾監(jiān)督行政機關(guān)行使權(quán)力的權(quán)利，促進公眾參與行政，增強行政效率，節(jié)約行政成本，該制度的實行具有重大意義。行政聽證制度在我國發(fā)展的時間較為短暫，在考慮我國國情的基礎(chǔ)上，從國外引入的這個制度。因此，這一制度在國外雖然發(fā)展的很快且效果顯著，但是引入中國后其效力的發(fā)揮受到限制，相關(guān)法律規(guī)定分散，聽證大多流于形式。當(dāng)然這并不證明該制度在我國無法發(fā)展，實際上這一制度是符合我國未來發(fā)展趨勢的。因為我國在不斷的進行法治化建設(shè)，推動民主化進程，在這種情形下，行政聽證制度也將更加完善并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

參考文獻

[1][英]戴維·M·沃克；《牛津法律大辭典》，北京社會與科學(xué)發(fā)展研究所翻譯，光明日報出版社1989年版，69.

[2]王名揚.英國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社1987年版，152.

[3]徐顯明.論法治構(gòu)成要件[J].法學(xué)研究，1996，3.

[4]楊海坤.跨入21世紀的中國行政法學(xué)[M].北京：中國人事出版社，2000：450-451.

[5]王名揚.美國行政法（上）[M].北京：中國法制出版社，1995：387-388.