論住宅小區(qū)物業(yè)的公共管理權(quán)限

摘 要：住宅小區(qū)物業(yè)管理在過(guò)去幾十年發(fā)展過(guò)程中逐漸形成了自己的行業(yè)規(guī)模，是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、居民生活水平提高的表現(xiàn)。但由于我國(guó)物業(yè)管理起步較晚、相關(guān)的法律制度不完善、物業(yè)管理公共管理權(quán)限不明等問(wèn)題，引發(fā)了住宅小區(qū)各主體間的糾紛與矛盾，甚至引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。本文由日前備受關(guān)注的小區(qū)火災(zāi)案件入手，在已有的物業(yè)管理理論研究基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)外公務(wù)理論和實(shí)際情況，提出對(duì)小區(qū)物業(yè)公共管理權(quán)限的見(jiàn)解，以完善我國(guó)物業(yè)管理體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：住宅小區(qū)；物業(yè)管理公司；公共管理權(quán)

1 由一個(gè)案件說(shuō)起：小區(qū)物業(yè)的管理困境

2015年10月28日，發(fā)生在寧波一處民宅的一場(chǎng)火災(zāi)令人痛心疾首。28日上午，寧波海曙文苑風(fēng)荷小區(qū)內(nèi)，一處民宅突發(fā)大火，一名母親和兒子被防盜窗困在了火場(chǎng)。由于小區(qū)消防道路被私家車甚至小型貨車占道，導(dǎo)致消防登高車無(wú)法駛?cè)?，只能?？啃^(qū)門口，消防員僅依靠消防梯為失火民宅破除防盜窗。半個(gè)多小時(shí)后，兩人被消防員救出，送醫(yī)后經(jīng)搶救無(wú)效死亡。面對(duì)這場(chǎng)民宅火災(zāi)，消防隊(duì)員極力救援，最終母子仍錯(cuò)失生機(jī)，令人痛心疾首，難以釋懷。

事故過(guò)后，引發(fā)深思。私家車占道、防盜窗難破，是妨礙救援的主要誘因。我國(guó)《消防法》規(guī)定：“任何單位或個(gè)人不得占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道。人員密集場(chǎng)所的門窗不得設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物?！比欢?，現(xiàn)實(shí)情況是，消防車遭占道、搶行等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，消防通道被社會(huì)車輛占據(jù)，導(dǎo)致消防通道被堵，極大影響了救援效率。人們不禁反問(wèn)，小區(qū)公共道路遭堵為何得不到有效管理？管理權(quán)由誰(shuí)來(lái)行使？

在市場(chǎng)化的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中，物業(yè)市場(chǎng)在中國(guó)孕育并發(fā)展，物業(yè)管理成為與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種新型房屋管理體制，其所涉及的范圍之大影響到每個(gè)家庭?，F(xiàn)如今論及城市小區(qū)公共事務(wù)治理與物業(yè)企業(yè)的管理服務(wù)是離不開(kāi)的。作為一種面對(duì)社區(qū)的基礎(chǔ)性公共管理體制，其在發(fā)展過(guò)程中必然或多或少出現(xiàn)矛盾和問(wèn)題，譬如物業(yè)管理的性質(zhì)、管理權(quán)限的依據(jù)、管理事務(wù)的邊界等。這些問(wèn)題不加以明確，小區(qū)物業(yè)公司管理困境將無(wú)法得到改善。

2 物業(yè)管理體制的運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）住宅小區(qū)難于管理的問(wèn)題突出

現(xiàn)代物業(yè)管理制度與建筑物區(qū)分所有有著密切關(guān)系，它是區(qū)分所有權(quán)產(chǎn)生以來(lái)人們?yōu)樽非笪飿I(yè)利用和管理優(yōu)化、有序的結(jié)果。共有公共設(shè)施的存在使得業(yè)主對(duì)于這種“非競(jìng)爭(zhēng)性”的公共產(chǎn)品負(fù)擔(dān)著維護(hù)的義務(wù)，而如果缺少專業(yè)化、社會(huì)化的物業(yè)管理，業(yè)主難以建立起井然有序的共同的物業(yè)利用秩序。物業(yè)管理企業(yè)在這種情況下應(yīng)運(yùn)而生。在本質(zhì)上，小區(qū)業(yè)主是物業(yè)管理的權(quán)利主體，而物業(yè)管理企業(yè)是業(yè)主的授權(quán)下進(jìn)行物業(yè)管理的具體實(shí)施，代表業(yè)主的意志行使管理職能。在物業(yè)管理內(nèi)容方面，國(guó)務(wù)院頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》重點(diǎn)規(guī)范了住宅小區(qū)的物業(yè)管理活動(dòng)。然而，物業(yè)管理在自身發(fā)展和處理小區(qū)事務(wù)的過(guò)程中也顯露出了不少矛盾。小區(qū)物業(yè)管理的制度基礎(chǔ)并不牢固，經(jīng)常陷入業(yè)主與物業(yè)公司長(zhǎng)期對(duì)抗困境。由于管理權(quán)限的模糊、管理方式的不科學(xué)，加之部分業(yè)主對(duì)公共資源的搶占行為，導(dǎo)致小區(qū)公共資源的利用秩序被破壞。目前，物業(yè)管理已逐漸市場(chǎng)化，政府更多采取一種不干涉的態(tài)度，交由市場(chǎng)機(jī)制對(duì)業(yè)主和物業(yè)管理公司的糾紛進(jìn)行自我解決。業(yè)主方面并不對(duì)物業(yè)管理公司的管理和服務(wù)時(shí)常認(rèn)同，也并不承認(rèn)物業(yè)管理公司的公共管理權(quán)，認(rèn)為其只是單純的代管理者，無(wú)權(quán)對(duì)業(yè)主在公共領(lǐng)域的行為過(guò)多干涉。正如業(yè)主們肆意將私家車停放于小區(qū)主干道和消防通道，認(rèn)為這是其享有物權(quán)的合理權(quán)利，因此對(duì)小區(qū)物業(yè)的車輛停放規(guī)定或勸阻視而不見(jiàn)。部分業(yè)主占用公共空間的行為長(zhǎng)期得不到規(guī)范和制約，造成了惡性蔓延，加大了物業(yè)治理的難度。

（二）物業(yè)公共管理權(quán)缺失導(dǎo)致行為規(guī)制的無(wú)效

目前，政府對(duì)基層社區(qū)的管控和治理已逐漸發(fā)展為社區(qū)自治的模式。但是，我國(guó)在推動(dòng)社區(qū)自治的發(fā)展進(jìn)程中，社會(huì)自我治理力量并未形成有效行動(dòng)機(jī)制，權(quán)利義務(wù)關(guān)系和管理權(quán)限并不明確。城市住宅小區(qū)這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部的居民有著普遍的權(quán)利感，有時(shí)將自身權(quán)利無(wú)限放大，無(wú)視其與物業(yè)管理公司的管理契約，肆意侵害小區(qū)公共物業(yè)資源。這種權(quán)力介入機(jī)制的缺乏、物業(yè)管理權(quán)的虛化，是導(dǎo)致小區(qū)公共秩序混亂的重要原因。

3 物業(yè)公共管理權(quán)限的理論基礎(chǔ)

（一）公共產(chǎn)品理論

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森在其著作《公共支出的純粹理論》中，給公共產(chǎn)品做了經(jīng)典定義：“公共物品是指具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品?！泵鞔_提出“公共產(chǎn)品必須是由集體中所有成員均等消費(fèi)的商品，如果集體中的任何一個(gè)成員可以得到一個(gè)單位，那么該集團(tuán)中的每一個(gè)成員也必須可以得到一個(gè)單位。每一個(gè)成員對(duì)商品的消費(fèi)不會(huì)造成其他成員消費(fèi)的減少?！备鶕?jù)薩繆爾森的理論，社會(huì)產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。在日常的現(xiàn)實(shí)生活中，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇很廣，包括道路、教育、醫(yī)療、物業(yè)管理等等。依照公共產(chǎn)品理論，我國(guó)的物業(yè)管理具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。物業(yè)管理的事務(wù)面對(duì)公眾，對(duì)受其管理的所有業(yè)主而言，都是非競(jìng)爭(zhēng)、非排他的。然而，這種排他也不完全，業(yè)主可以依其意志更換物業(yè)，物業(yè)也可以將其管理或服務(wù)的事項(xiàng)分類交由其他專門公司進(jìn)行代管。因此，物業(yè)管理的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)表明，物業(yè)管理在市場(chǎng)化運(yùn)行中需要有公權(quán)力主體的監(jiān)管、政策法規(guī)的制約，以實(shí)現(xiàn)其資源和合理配置和有效運(yùn)作。

（二） 公務(wù)法人理論

在法國(guó)行政法理論中，公務(wù)法人是在以地域?yàn)榛A(chǔ)的國(guó)家和地方團(tuán)體以外的另一種行政主體，它以實(shí)施公務(wù)為目的，可以是國(guó)家行政組織，也可以是具有獨(dú)立法律人格的社會(huì)組織。我國(guó)法律并未引入公務(wù)法人制度，但我國(guó)存在的多數(shù)“法律、法規(guī)授權(quán)組織”存在許多類似之處。隨著行政事務(wù)的增多，行政民主化、靈活化、多樣化成為一種勢(shì)不可擋的必然趨勢(shì)。越來(lái)越多的社會(huì)服務(wù)僅靠政府是絕對(duì)提供不了的，于是在某些新出現(xiàn)的公共服務(wù)當(dāng)中，越來(lái)越多地將復(fù)雜的行政事務(wù)以地域或事務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)分配于社會(huì)的其它組織。公務(wù)學(xué)說(shuō)適應(yīng)了行政活動(dòng)的范圍和形式不斷拓寬的特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)超出了傳統(tǒng)意義上行使權(quán)力的行為。德國(guó)和日本的行政法理論認(rèn)為，除了公法人可以成為公務(wù)法人之外，一些私益法人也可成為公務(wù)法人，只要私法人具有獨(dú)立法律人格、享有權(quán)利并能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。實(shí)質(zhì)上，物業(yè)管理應(yīng)是政府公共性服務(wù)職能的重要內(nèi)容。雖然從管理性來(lái)分析，物業(yè)管理企業(yè)還是一個(gè)私法人，是有獨(dú)立法律地位的企業(yè)法人，按企業(yè)的管理方式開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。因此，物業(yè)管理具有管理性與公共性。在市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，物業(yè)管理公司在一定領(lǐng)域內(nèi)承擔(dān)著公共事務(wù)的管理職能，其活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在遵循相關(guān)法律法規(guī)之下，在政府主管部門的監(jiān)督指導(dǎo)下行使一定的公共管理權(quán)限，實(shí)施物業(yè)管理活動(dòng)。

（三） 公共治理理論

公共治理在現(xiàn)代行政中強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)共同管理，形成合作網(wǎng)絡(luò)。公共治理是“為實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門等眾公共行動(dòng)主體彼此合作，在互相依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程”。公共治理實(shí)質(zhì)上是一種合作管理，是公共權(quán)力部門整合全社會(huì)力量，管理公共事務(wù)、解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程?！皬奈飿I(yè)管理的角度來(lái)看，住宅小區(qū)是一個(gè)集居住、服務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能于一體的社會(huì)縮影”。物業(yè)管理是在政府引導(dǎo)與監(jiān)督之下，作為政府之外的第二部門對(duì)小區(qū)資源合理優(yōu)化配置和管理，這要求物業(yè)管理應(yīng)當(dāng)處理好政府、企業(yè)與社會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。

4 物業(yè)管理改革創(chuàng)新的構(gòu)想與建議

（一）加快物業(yè)管理領(lǐng)域立法的修繕

我國(guó)《物業(yè)管理?xiàng)l例》自2007年修訂后至今已有8年之多，但是各地具有針對(duì)性、地方性特色的法規(guī)體系仍未建立起來(lái)。如今，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展較快，不完善甚至滯后的法律法規(guī)體系在規(guī)范業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)之間的關(guān)系、處理矛盾和糾紛時(shí)顯露出了無(wú)力感。例如小區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的車輛對(duì)公共小區(qū)道路的侵占，業(yè)主肯定物業(yè)管理公司對(duì)外來(lái)車輛的停放規(guī)制行為，但當(dāng)自己的車輛占道時(shí)卻以自己是小區(qū)業(yè)主而拒不承認(rèn)自己的侵占行為，并無(wú)視物業(yè)公司對(duì)自己車輛占道的管理。這樣一來(lái)，小區(qū)物業(yè)公司便陷入了對(duì)業(yè)主行為無(wú)法有效管理的窘境，那么，本文開(kāi)頭的真實(shí)案例的發(fā)生也就不足為奇了。近年來(lái)，廣東雖然制定了《廣東省物業(yè)管理?xiàng)l例》、《廣州市物業(yè)管理暫行辦法》等法規(guī)政策對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)、小區(qū)業(yè)主的違規(guī)行為、處罰內(nèi)容等做了規(guī)定，但在實(shí)際的物業(yè)管理活動(dòng)中由于實(shí)施不足、缺乏有效監(jiān)管，違規(guī)行為舉證難、處理難、爭(zhēng)議大，出現(xiàn)的糾紛和問(wèn)題仍未能及時(shí)解決。

（二）明確物業(yè)公司實(shí)際公共管理權(quán)

在今天看來(lái)，公務(wù)理論對(duì)我國(guó)諸多社會(huì)領(lǐng)域的管理問(wèn)題仍具有極大的啟發(fā)意義。根據(jù)我國(guó)建設(shè)部頒布的《物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理辦法》，物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)是具有獨(dú)立法人資格的。物業(yè)管理公司與其他具有經(jīng)營(yíng)性的企業(yè)并不完全相同，其日?；顒?dòng)是在一定領(lǐng)域中行使公共管理行為，具有公共性和管理性。作為具有公共屬性的私法人，物業(yè)管理公司與小區(qū)業(yè)主發(fā)生提供公共服務(wù)和管理的關(guān)系，以物管公司的名義行使其權(quán)限范圍內(nèi)的各種活動(dòng)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，物業(yè)管理公司實(shí)際上承擔(dān)了基層社區(qū)管理者的相當(dāng)職能，對(duì)一定領(lǐng)域內(nèi)的物和人進(jìn)行公共管理。然而，由于其公共管理權(quán)并未在法律上得到確認(rèn)，因此其實(shí)際管理經(jīng)常受阻。明確物業(yè)管理公司公共管理權(quán)，使其合法管理行為能獲得業(yè)主及小區(qū)外來(lái)人員的認(rèn)可并得到遵守，小區(qū)公共秩序才能得到更好的維護(hù)。

（三）政府充當(dāng)規(guī)則引導(dǎo)者與監(jiān)督者角色

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能調(diào)整，政府在較大程度上放松了對(duì)社會(huì)的管控，對(duì)社會(huì)關(guān)系的治理關(guān)注相對(duì)較少，尚未建立一套行之有效的社會(huì)調(diào)節(jié)程序。雖然物業(yè)管理公司在小區(qū)管理中是最直接管理者，但政府作為規(guī)則引導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色必不可少。小區(qū)物業(yè)公司行使公共管理權(quán)的過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)行動(dòng)機(jī)制未有效建立、行動(dòng)力量不足、物業(yè)處理權(quán)力有限的真空地帶等問(wèn)題，需要政府的適當(dāng)干預(yù)和引導(dǎo)。這種干預(yù)和引導(dǎo)并非對(duì)小區(qū)事務(wù)的直接控制，而是對(duì)復(fù)雜事物進(jìn)行補(bǔ)位式的主動(dòng)介入。

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作者簡(jiǎn)介

劉丹媛，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)研究生。