關(guān)于加強(qiáng)檔案立法的若干問題探討

孫登華

摘 要：《中華人民共和國檔案法》是我國頒布的第一部關(guān)于檔案方面的法律文獻(xiàn)，而這一法律的頒布與實(shí)施也意味著檔案工作進(jìn)入到了社會(huì)主義法制時(shí)代。而隨著時(shí)間的推移，檔案工作在實(shí)踐的過程中面臨著一系列新問題，而現(xiàn)有檔案法的缺陷與不足之處也隨之暴露了出來，本人通過這些年在從事人事檔案工作中遇見的關(guān)于干部檔案保管工作中遇到的問題進(jìn)行分析，并通過兩個(gè)案例來闡述檔案的監(jiān)督與執(zhí)法必要性的觀點(diǎn)，從而引伸出為何要加強(qiáng)檔案立法，以適應(yīng)新環(huán)境下檔案工作開展。基于此，針對如何加強(qiáng)檔案立法的若干問題進(jìn)行了研究與探討，以供參考。

關(guān)鍵詞：檔案立法；加強(qiáng)；問題；探討

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，是全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的攻堅(jiān)和關(guān)鍵時(shí)期。在當(dāng)前社會(huì)主義法制社會(huì)背景下，對于檔案工作的開展而言，需要基于現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)，來實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)工作的規(guī)范開展，以此來確保我國檔案事業(yè)的穩(wěn)步前行。而全面推進(jìn)檔案法治建設(shè)及有效檔案資源體系建設(shè)就顯得時(shí)分的重要。但是，在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境下，要想實(shí)現(xiàn)依法治檔以實(shí)現(xiàn)新秩序的搭建，則就需要進(jìn)一步強(qiáng)化檔案立法工作。面對當(dāng)前檔案立法工作所存在的一系列問題與阻礙，就需要結(jié)合檔案事業(yè)在新環(huán)境下所提出的需求，在深化對檔案法律嚴(yán)肅性與權(quán)威性認(rèn)識的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)立法監(jiān)督工作的完善開展。

1 在《檔案法》嚴(yán)肅性與權(quán)威性的認(rèn)識問題上

1.1 《檔案法》的嚴(yán)肅性與權(quán)威性

《檔案法》的頒布與實(shí)施進(jìn)入到了社會(huì)主義法制時(shí)代，作為以憲法為母法的一部法律，其與其它的法律法規(guī)，都是基于國家意志下呈現(xiàn)出了階級性與強(qiáng)制性，同時(shí)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，進(jìn)而以自身強(qiáng)制性作用實(shí)現(xiàn)對檔案工作的規(guī)范與約束，能夠?yàn)榇_保檔案事業(yè)的穩(wěn)步前行奠定法律基礎(chǔ)。而之所以突出強(qiáng)調(diào)檔案法的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，其原因在于當(dāng)前檔案工作在實(shí)際開展的過程中，法律觀念意識淡薄，對于該項(xiàng)工作本身給予的重視程度不足。而在檔案法實(shí)施的過程中，因在做這一工作的過程中意識理念的滯后，致使檔案法的嚴(yán)肅性與權(quán)威性被不同程度的抹殺。而《檔案法》是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)頒布的，具備了充分的強(qiáng)制性，是約束檔案行業(yè)與人們行為的法律依據(jù)，而要想體現(xiàn)出《檔案法》的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，則就需要在進(jìn)一步加大執(zhí)法力度的基礎(chǔ)上，以普法教育的開展與監(jiān)督工作的落實(shí)為保障，結(jié)合當(dāng)前社會(huì)整體發(fā)展的大環(huán)境，進(jìn)一步提高對檔案立法工作的重視程度，以與時(shí)俱進(jìn)的完善《檔案法》，充分體現(xiàn)出國家對檔案事業(yè)發(fā)展的重視程度，并以法律的約束性以強(qiáng)制性來確保檔案事業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。

1.2 明確《檔案法》與其它檔案法規(guī)間的關(guān)系

對于我國檔案事業(yè)的發(fā)展而言，《檔案法》的頒布與實(shí)施則為這一事業(yè)的發(fā)展提供了必要的法律依據(jù)，也是制定相應(yīng)檔案法規(guī)所應(yīng)圍繞的核心，而這并不意味著《檔案法》能夠取代其它檔案法規(guī)，同時(shí)，在實(shí)施這一法律的過程中，還需要以配套法規(guī)的頒布為輔佐，以此來確保實(shí)現(xiàn)這一法律的貫徹落實(shí)。對于地方而言，在實(shí)際制定地方性相關(guān)法規(guī)政策的過程中，則需要以《檔案法》為基礎(chǔ)來開展這一工作，進(jìn)而才能夠?yàn)橹鸩酵晟莆覈鴻n案法規(guī)體系奠定基礎(chǔ)。在實(shí)際踐行的過程中，國務(wù)院等相關(guān)部門制定了一系列檔案法規(guī)，且大多數(shù)都與《檔案法》的相關(guān)規(guī)定呈現(xiàn)出了一致性，是對這一法律文獻(xiàn)的深化與完善。因此，在進(jìn)一步加強(qiáng)檔案立法的過程中，則就需要在明確檔案法與其它相關(guān)法規(guī)間所存在關(guān)系的同時(shí)，結(jié)合原有與新制定的法規(guī)，來確保實(shí)現(xiàn)對檔案法律體系的不斷完善，為實(shí)現(xiàn)《檔案法》的貫徹落實(shí)提供保障。

2 強(qiáng)化檔案執(zhí)法部門的監(jiān)督執(zhí)法觀念

加強(qiáng)檔案立法的目的在于以完善檔案法律體系的搭建來滿足當(dāng)前檔案事業(yè)發(fā)展之需，進(jìn)而借助法律的強(qiáng)制性與約束性來確保檔案事業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。而要想實(shí)現(xiàn)這一目的，就需要強(qiáng)化對檔案行政管理部門監(jiān)督執(zhí)法觀念與力度的重視程度，進(jìn)而才能夠確保檔案工作的開展首先滿足合法性條件，并以監(jiān)督執(zhí)法為媒介來逐漸發(fā)現(xiàn)檔案法下所呈現(xiàn)出的一系列問題，為更好的明確檔案事業(yè)發(fā)展與需求現(xiàn)狀的同時(shí)，為進(jìn)一步加強(qiáng)檔案立法的力度、確保檔案立法工作能夠與時(shí)俱進(jìn)的實(shí)現(xiàn)優(yōu)化與完善，以更好指導(dǎo)檔案執(zhí)法部門落實(shí)監(jiān)督執(zhí)法工作提供保障。而對于《檔案法》的調(diào)整，權(quán)限隸屬于政府職能部門，以各級相關(guān)行政管理部門落實(shí)行政監(jiān)督以確保實(shí)現(xiàn)《檔案法》的完善落實(shí)。檔案行政管理部門作為檔案執(zhí)法部門，因其自身觀念的滯后性，致使在執(zhí)法實(shí)踐中凸顯無力，加上法律意識淡薄，對于自身執(zhí)法職責(zé)認(rèn)識不夠，總是將執(zhí)法工作歸屬于司法機(jī)關(guān)，而自身只單純的將平時(shí)的復(fù)雜業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)工作，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督與執(zhí)法，無法將檔案法規(guī)落到實(shí)處。對于檔案行政管理部門而言，在進(jìn)行執(zhí)法的過程中，則需要在加大相關(guān)法律法規(guī)宣傳力度的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)地方檔案法規(guī)體系的完善搭建，以結(jié)合實(shí)際對檔案法進(jìn)行補(bǔ)充與細(xì)化，進(jìn)而為更好指導(dǎo)檔案事業(yè)的開展奠定基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，要結(jié)合該部門職責(zé)界定，實(shí)現(xiàn)檔案管理規(guī)范性文件的完善打造，并針對違法案件進(jìn)行嚴(yán)厲監(jiān)督與查處，針對存在的違法行為進(jìn)行及時(shí)制止，以實(shí)現(xiàn)檔案執(zhí)法工作的完善落實(shí)。通過檔案執(zhí)法部門監(jiān)督執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變，能夠?yàn)檫M(jìn)一步凸顯出檔案法律體系作用的同時(shí)，為進(jìn)一步加強(qiáng)檔案立法工作提供保障，本人長期從事人事干部檔案管理工作，在這里我舉兩個(gè)在我工作中遇到的關(guān)于個(gè)人檔案丟失的案例。

第一個(gè)案例：從2015年1月起在全國推行基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行的規(guī)定，條件是公務(wù)員任科員12年以上，并且行政級別達(dá)到23級的，待遇可按副主任科員執(zhí)行，即理解為工作年限到了，職務(wù)上不去，但可以享受相應(yīng)的工資待遇，而我區(qū)財(cái)政局就有一位姓章的公務(wù)員，實(shí)際工齡已經(jīng)28年，任科員超過12年，行政級別已經(jīng)超過23級，按規(guī)定應(yīng)該在2015年1月該同志就可以享受副主任科員待遇，但是卻因?yàn)楦刹繖n案管理混亂，至今找不到該同志的個(gè)人檔案，現(xiàn)在一年多過去了該同志還無法兌現(xiàn)副主任科員待遇。

第二個(gè)案件：李先生（原告）53歲，早年我區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)插隊(duì)，后在當(dāng)?shù)匾患覈蟪蔀檎铰毠ぃ谏鲜兰o(jì)九十年代調(diào)回縣城，在某國企繼續(xù)上班，在1996年，因想到區(qū)某家國有律所工作而將人事檔案存放于該律所所屬主辦單位。而1999年李先生因病而在家進(jìn)行了修養(yǎng)，在此期間與律所失去了聯(lián)系，到了2003年李先生因辦理社保而找到律師所，但是原來的律師所因體制改革而將主辦單位撤消，檔案也被調(diào)到了區(qū)人才中心，但是，作為被告的主辦單位卻無法找到李先生的人事檔案，最后告知檔案已丟失，因這一爭議李先生一紙?jiān)V訟將其告上法庭。法院經(jīng)審理后，判決被告對原告作出一次性賠償，總金額為六萬元人民幣。

明顯第一個(gè)案例中的那位公務(wù)員因找不到檔案而無法享受到他應(yīng)有的待遇，因不知道哪個(gè)環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)過程中造成的丟失，故現(xiàn)在也無法對責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)，對該公務(wù)員個(gè)人造成各項(xiàng)損失。本人認(rèn)為從這兩個(gè)案例中能夠看出檔案丟失的最重要原因在于相應(yīng)管理部門工作不認(rèn)識、不負(fù)責(zé)，進(jìn)而致使因檔案丟失而帶來了這一影響與損失。而針對這兩件人事檔案丟失案件的發(fā)生，按照《檔案法》的相關(guān)規(guī)定，相應(yīng)責(zé)任人需要承擔(dān)起這一法律責(zé)任，為相應(yīng)違法行為買單。

3 縷清法律監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作間的關(guān)系

自《檔案法》頒布實(shí)施以來，對于各級檔案行政執(zhí)法部門而言，其都在踐行智能的轉(zhuǎn)變，以加大法律監(jiān)督力度，為了進(jìn)一步強(qiáng)化這一執(zhí)法力度，建立了相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)與部門，而在此過程中，就使得法律監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)間存在何種關(guān)系問題呈現(xiàn)在行政管理部門面前。而從本質(zhì)上講，法律監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)的任務(wù)目標(biāo)是統(tǒng)一的：加強(qiáng)檔案管理以實(shí)現(xiàn)對檔案資源的充分保護(hù)與利用，確保檔案事業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展，進(jìn)而服務(wù)于社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展。同時(shí)，兩者在性質(zhì)上表現(xiàn)出了相同性，即都是行政管理活動(dòng)，以《檔案法》為核心，圍繞檔案管理的法規(guī)制度來進(jìn)行依法治理，以此來實(shí)現(xiàn)檔案法規(guī)體系的貫徹落實(shí)；此外，二者也都承擔(dān)了監(jiān)督指導(dǎo)之責(zé)任?；诙唛g所呈現(xiàn)出的這一關(guān)系，使得在實(shí)際踐行的過程中，相應(yīng)監(jiān)督與指導(dǎo)工作的開展呈現(xiàn)出了協(xié)作性特點(diǎn)，需要以相互配合的方式為基礎(chǔ)，結(jié)合客觀實(shí)際來實(shí)現(xiàn)職責(zé)的落實(shí)。

而二者也呈現(xiàn)出了一定的區(qū)別性，具體表現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：

第一，在法律監(jiān)督方面，需要圍繞檔案法律體系，實(shí)現(xiàn)對這一事務(wù)活動(dòng)過程中所存在各種關(guān)系的有效調(diào)整，進(jìn)而確保相關(guān)行為的合法性，并針對違法行為進(jìn)行懲處，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對檔案事業(yè)的依法治理；而基于業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，則是針對所屬單位，將相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行貫徹落實(shí)，以確保提升檔案工作的質(zhì)量，以檔案工作的規(guī)范且有序開展來充分實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)工作的價(jià)值。

第二，對于法律監(jiān)督工作而言，需要針對相應(yīng)違法行為進(jìn)行查處，而對于業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作而言則就不包含這一內(nèi)容；同時(shí)，基于法律監(jiān)督的如上職能特點(diǎn)下，體現(xiàn)出了強(qiáng)制性特點(diǎn)，對于所發(fā)現(xiàn)的違法行為，可按照相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行制裁與懲處；而對于業(yè)務(wù)指導(dǎo)而言，則是以“教”為核心，并沒有依法制裁的職權(quán)，只能夠針對下屬部門在開展檔案工作的過程中進(jìn)行指導(dǎo)來確保實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)工作的有序開展。

第三，在開展法律監(jiān)督工作的過程中，需要按照相應(yīng)的法律程序進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行，針對違法行為同樣需要以法律程序?yàn)榛A(chǔ)來進(jìn)行制裁；而在業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作中，對于如何指導(dǎo)則沒有固定的程序，可按照實(shí)際之需來進(jìn)行具體的安排。

基于如上對法律監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)間所存在關(guān)系的分析，表明的核心思想為：法律監(jiān)督強(qiáng)調(diào)的是以法律手段來進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)對一系列違法行為的制裁，進(jìn)而為確保實(shí)現(xiàn)對檔案的有效保護(hù)與高效利用奠定基礎(chǔ)。而業(yè)務(wù)指導(dǎo)則是圍繞如何確保檔案的完整性、提高檔案利用價(jià)值來開展的一系列教育指導(dǎo)工作，確保相關(guān)人員在明確行業(yè)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，能夠具備較高的專業(yè)能力與職業(yè)素養(yǎng)，以此來保障檔案事業(yè)的穩(wěn)步前行。

而在實(shí)際踐行加強(qiáng)檔案立法工作的過程中，本人認(rèn)為對于檔案法立法而言，則需要充分考慮如下內(nèi)容：第一，要將國家檔案館作為法律的實(shí)體，然后結(jié)合具體需求，明確地方檔案部門的法律實(shí)體地位；第二，要定位檔案部門在政府結(jié)構(gòu)中的位置，并對所接受這一管轄的結(jié)構(gòu)進(jìn)行明確；第三，要進(jìn)一步明確基于檔案法下所針對的文件，并明確相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。第四，要基于當(dāng)前發(fā)達(dá)國家針對檔案立法工作進(jìn)行踐行工程中所積累的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行汲取，并結(jié)合本國實(shí)際搭建出符合于我國國情與檔案工作之需的法律形式與法律體系，以此才能夠確保監(jiān)管與指導(dǎo)等各項(xiàng)工作能夠得到科學(xué)的開展與完善的落實(shí)。

4 總結(jié)

綜上所述，本文針對如何加強(qiáng)檔案立法的相關(guān)問題進(jìn)行了研究與探討，分別從《檔案法》嚴(yán)肅性與權(quán)威性的認(rèn)識問題上、強(qiáng)化檔案執(zhí)法部門的監(jiān)督執(zhí)法觀念上以及縷清法律監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作間的關(guān)系這三大方面進(jìn)行了探討，并提出要基于我國國情與檔案事業(yè)在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境中的實(shí)際發(fā)展之需來加強(qiáng)立法建設(shè)，比如通過強(qiáng)化《檔案法實(shí)施辦法 》、《干部檔案工作條例》等法規(guī)規(guī)章并加強(qiáng)項(xiàng)目檔案的監(jiān)督管理；來完善檔案標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)。以此來優(yōu)化與完善我國的檔案法律體系，并在充分發(fā)揮出檔案保護(hù)與利用價(jià)值的同時(shí)，為促進(jìn)檔案事業(yè)的穩(wěn)步前行奠定基礎(chǔ)。

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