我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)在實踐中的難題

摘 要：從2013年中央一號文件提出進行土地確權(quán)工作起至今已經(jīng)3年時間了，我國土地確權(quán)工作在實踐中存在的問題也逐漸暴露。本文就我國土地承包經(jīng)營權(quán)在確權(quán)登記中遇到的問題展開討論。結(jié)合自身經(jīng)歷、體會指出部分確權(quán)中的阻礙，主要包括土地權(quán)屬不清晰、農(nóng)民群眾對政策的不了解、程序難題等，并針對這些問題給出合理的建議意見。

關(guān)鍵詞：土地確權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村土地

1 土地確權(quán)政策的提出

2013年中央一號文件提出“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。必須健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金資產(chǎn)資源管理制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”，為此，首先必須要全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。該文件指出，要“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題?！睆脑撐募掳l(fā)到如今已經(jīng)3年了，然而土地確權(quán)政策在推行中仍面臨這不可忽視的難題。

2 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中的問題

就在去年，土地確權(quán)工作推進到我的家鄉(xiāng)，我由此得以窺見該政策實踐中的一些阻礙。

2.1 我國農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系不明

首先，新中國建立后，我國對于農(nóng)村集體土地先后開展了四次確權(quán)登記工作，在1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布之前，我國一直缺少解決土地問題的法律，也沒有專門管理土地的國家行政部門。土地權(quán)屬缺乏管理，登記發(fā)證工作滯后，如在第二輪承包中，由于一些鄉(xiāng)村干部對政策的理解錯誤和不規(guī)范操作導致部分村民有地無證、有證無地、地證不符，引發(fā)了大量土地權(quán)屬糾紛。[1]

其次，“十一屆三中全會”以來，包產(chǎn)到戶、包干到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在我國農(nóng)村地區(qū)全面推行，成為我國的一項基本經(jīng)濟制度。這使得我國農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實際上掌握在村委會手里（農(nóng)村土地所有權(quán)證只發(fā)到村民委員會，不分發(fā)到戶），而土地承包經(jīng)營權(quán)是分配至各家農(nóng)戶（家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶），這就使村委會與各農(nóng)戶之間易出現(xiàn)權(quán)屬不清問題。[2]

再次，根據(jù)《土地管理法》，承包方依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，流轉(zhuǎn)形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和入股等。而于大部分農(nóng)民缺少法律知識，在流轉(zhuǎn)土地過程中未定立書面有效合同或未登記，由此也引發(fā)了一定土地權(quán)屬爭議，給土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作帶來困難。

2.2 廣大農(nóng)民對確權(quán)政策的誤解

一些農(nóng)戶家庭誤認為土地確權(quán)就是分配土地，而這可能也是源于這些農(nóng)村家庭希望重新按家庭人口進行土地調(diào)整?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地承包期限為三十年。以我的家鄉(xiāng)為例，上一次劃分耕地是1991年，那時我還未出生所以耕地就沒有我的份額；《土地承包法》第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。如今十多年過去了，有的農(nóng)村家庭像我家這樣新增了家庭成員未分配到土地，而有的家庭中有人已從農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口卻仍保留土地承包經(jīng)營權(quán)。這些情況的出現(xiàn)使得大部分農(nóng)民同意按人口重新分配土地。但是，我們必須明確認識到土地確權(quán)并非分配土地，它只是為了清晰界定誰擁有土地、擁有哪些土地的一項制度。

2.3 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)程序上的難題

土地確權(quán)的主體即確權(quán)機關(guān)為鄉(xiāng)級或縣級以上人民政府，但土地確權(quán)過程絕不是只需要依靠政府就能辦成的，這一過程需要廣大農(nóng)民的參與和配合。最基本的就是在村小組收集權(quán)屬資料時各農(nóng)戶家庭要有人提供這些資料。然而，去年我的家鄉(xiāng)在進行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)過程中就出現(xiàn)了這樣的難題：村小組要各農(nóng)戶家庭提供戶口本及成員身份證明，然而當時有大批農(nóng)戶外出打工無人在家，又不能很快將身份證明寄回家鄉(xiāng)。農(nóng)村的通訊技術(shù)不發(fā)達，即使是要傳真一份復(fù)印件都極為困難。這還僅僅只是確權(quán)工作中的一個小環(huán)節(jié)，而整個土地承包經(jīng)營權(quán)卻全過程不僅需要技術(shù)單位的調(diào)查測量，還需要鄉(xiāng)政府、村委會等基層組織的協(xié)調(diào)配合，工作難度大，要耗費大量人力、物力、財力。

3 關(guān)于繼續(xù)開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的建議

3.1 政府配合技術(shù)單位認真調(diào)查土地權(quán)屬

政府可以通過公開招標的方式聘請具備相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位進行調(diào)查，最好采取航拍影像數(shù)據(jù)與實地勘察數(shù)據(jù)相結(jié)合的方法明確土地劃界。對于有權(quán)屬爭議的地塊可讓農(nóng)戶現(xiàn)場指認、確認。對于按照先前的法律政策確權(quán)的土地必須加以維護，即要秉持對歷史的尊重并盡量維持現(xiàn)有的土地狀況。在確權(quán)登記工作中要從實際出發(fā)，堅持原則性與靈活性相結(jié)合的原則。[3]

3.2 加快出臺政策和法律進行詮釋

現(xiàn)行法律法規(guī)以及出臺的相關(guān)政策在土地承包和土地確權(quán)的規(guī)定上尚有缺陷甚至相互沖突，影響了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的順利展開，為此必須出臺相應(yīng)政策并修訂法律法規(guī)。首先，對于農(nóng)村土地承包期的確定不變，政府應(yīng)加快出臺相關(guān)政策進行闡釋，以使基層組織單位工作人員和廣大農(nóng)民群眾能夠了解到確權(quán)登記的標準和規(guī)范，不致將土地確權(quán)誤認為是重新分配土地，減少不必要的糾紛；其次，人大應(yīng)加快修訂土地承包法及其他相關(guān)法律法規(guī)，使之與政策相配套，不致出現(xiàn)法律和政策的抵觸。

3.3 開展教育培訓活動，增強廣大農(nóng)民的法律意識

由于我國農(nóng)民普遍受教育程度偏低，對于法律法規(guī)不夠了解，因此在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)過程中出現(xiàn)了很多阻礙。首先，農(nóng)戶在確權(quán)工作中處于很被動的地位，似乎確權(quán)是一種負擔甚至是對自身權(quán)益的侵奪，因此有必要加強培訓教育，讓農(nóng)民清楚認識到土地確權(quán)實際上是對其權(quán)益的保護，有利于日后農(nóng)民自主決定進行土地流轉(zhuǎn)等活動，最大程度的實現(xiàn)土地對農(nóng)民的價值。其次，應(yīng)該讓農(nóng)戶知曉如何規(guī)范的進行土地流轉(zhuǎn)，要訂立有效的合同并進行變更登記以達公示目的。

3.4 給予未能按相關(guān)程序合理進行的確權(quán)登記一定的救濟途徑

實質(zhì)上，我國農(nóng)村是一個熟人社會且距法治社會尚有一定距離，農(nóng)戶們習慣了靠口耳相傳的通知來傳遞信息和自身意愿，對于確權(quán)登記這樣的規(guī)范性操作難免跟不上步伐，或因疏忽大意未能及時主張權(quán)利，由此遭受的損失政府應(yīng)有所考慮并設(shè)置一定救濟途徑，以最大程度的保護農(nóng)民群眾的利益。

4 總結(jié)

總的來說，我國土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)政策應(yīng)沿著不斷強化農(nóng)民土地承包權(quán)和塑造農(nóng)民土地使用權(quán)主體地位的方向進行[4]，盡管可能面臨一些阻礙，這一工作仍然在如火如荼的進行著。

參考文獻

[1]胡曉濤：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面臨的困境與對策》，載 《南都學壇》 2014年第6期。

[2]劉安：《農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證研究——以S縣為例》，云南大學碩士學位論文。

[3]程鵬：《農(nóng)村土地確權(quán)問題研究》，河北師范大學碩士學位論文。

[4]錢龍，洪名勇：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是“有意的制度模糊”嗎——兼論土地確權(quán)的路徑選擇》，載《經(jīng)濟學家》2015年第8期。

作者簡介

劉雨晴，漢族，安徽蚌埠人，現(xiàn)就讀于安徽財經(jīng)大學，法學專業(yè)。