網(wǎng)絡(luò)化治理理論研究綜述*

韓兆柱　李亞鵬（燕山大學(xué)，河北 066004）

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網(wǎng)絡(luò)化治理理論研究綜述*

韓兆柱李亞鵬
（燕山大學(xué)，河北 066004）

摘 要：網(wǎng)絡(luò)化治理是治理理論興起至今的重要理論分支，其產(chǎn)生和發(fā)展是為了解決新公共管理運(yùn)動(dòng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)分權(quán)與效率的濫觴帶來(lái)的公共部門碎片化和職責(zé)同構(gòu)等亂象。網(wǎng)絡(luò)化治理理論強(qiáng)調(diào)治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理工具市場(chǎng)化和價(jià)值取向民主化，這些觀點(diǎn)為公共部門、私營(yíng)部門、第三部門和社會(huì)力量之間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)建、權(quán)力的平穩(wěn)運(yùn)行和還權(quán)于社會(huì)的實(shí)踐提供了切實(shí)可行的參考途徑。西方國(guó)家的公共服務(wù)體系已具備了顯著的網(wǎng)絡(luò)化特征，因此網(wǎng)絡(luò)化治理的實(shí)踐推動(dòng)著網(wǎng)絡(luò)化治理理論的迅猛發(fā)展。我國(guó)的公共服務(wù)供給也已初步體現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化特征，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于網(wǎng)絡(luò)化治理理論的研究正逐步從譯介階段向本土化應(yīng)用研究邁進(jìn)。

關(guān)鍵詞：治理；網(wǎng)絡(luò)化治理；網(wǎng)絡(luò)化治理理論；研究綜述

引言

網(wǎng)絡(luò)化治理作為治理理論的重要組成部分，產(chǎn)生于20世紀(jì)末，是與“網(wǎng)絡(luò)”“網(wǎng)絡(luò)組織”和“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”等概念聯(lián)系在一起的，最初運(yùn)用于企業(yè)管理中，是指企業(yè)間利益相關(guān)者通過(guò)正式契約和隱含契約所構(gòu)成的組織模式中的關(guān)系安排或企業(yè)內(nèi)部股東、經(jīng)理與員工之間的關(guān)系安排。隨著公共管理內(nèi)外部環(huán)境的復(fù)雜化和多樣化，各種非政府組織和社會(huì)自治組織的涌現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)化治理理論逐漸被公共管理學(xué)家引入到公共管理領(lǐng)域。公共管理意義上的“網(wǎng)絡(luò)化治理”產(chǎn)生于二十世紀(jì)九十年代，與新公共管理運(yùn)動(dòng)有很深的淵源，建立在對(duì)科層治理和新公共管理運(yùn)動(dòng)的批判和借鑒的基礎(chǔ)上，網(wǎng)絡(luò)化治理理論作為正在形成中的公共管理新范式的特征日益顯著。

一、網(wǎng)絡(luò)化治理理論的研究歷史

（一）網(wǎng)絡(luò)化治理理論的國(guó)外發(fā)展脈絡(luò)

進(jìn)入二十一世紀(jì)后，國(guó)外公共管理理論的最新發(fā)展都是圍繞公共治理的相關(guān)理論展開的，由于處在初期發(fā)展階段，眾多歐美學(xué)者在研究初期并未提出明確的網(wǎng)絡(luò)化治理理論框架，只是把公私部門間日益凸顯的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系這一特征作為研究重點(diǎn)加以關(guān)注，并對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理的概念和基本特征等方面提出了不同維度的認(rèn)識(shí)。

詹姆斯·N.羅西瑙（James N.Rosenau）在《沒(méi)有政府的治理》一書中首先對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理下了一個(gè)較為明確的定義，即“這種治理為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須完全依靠國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)”。［1］

蓋伊·彼得斯（Guy Peters）在《政府未來(lái)的治理模式》一書中對(duì)傳統(tǒng)行政模式進(jìn)行了較為詳細(xì)的研究，分析了各國(guó)政府探索全新的治理模式的必要性，把網(wǎng)絡(luò)治理看作是與科層體制、市場(chǎng)及社群并存的一種治理結(jié)構(gòu)或過(guò)程（政策網(wǎng)絡(luò)），并且在各國(guó)的改革實(shí)踐中總結(jié)出四種政府未來(lái)的治理模式：市場(chǎng)式政府、參與式政府、彈性化政府、解制型政府。［2］對(duì)每一種政府治理模式，作者都從問(wèn)題、結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益五個(gè)方面進(jìn)行了深入分析。

加里·斯托克（Gary Stoke）在2006年10月應(yīng)邀訪問(wèn)浙江大學(xué)時(shí)做了《地方治理研究：范式、理論與啟示》的報(bào)告，在文中他指出了治理理論興起的背景，并指出網(wǎng)絡(luò)理論、授權(quán)理論和社會(huì)解釋理論在當(dāng)今主要治理理論的重要地位，提出了“網(wǎng)絡(luò)是治理實(shí)踐的主要形式”的論斷。［3］

斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·D.埃格斯（William D.Eggers）在《網(wǎng)絡(luò)化治理——公共部門的新形態(tài)》一書中首先對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論體系給出了較為完備系統(tǒng)的介紹，從網(wǎng)絡(luò)化治理的定義到優(yōu)劣勢(shì)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)框架和未來(lái)發(fā)展方向都給予了詳細(xì)的闡釋。

萊斯特·M.薩拉蒙（Lester·M.Salamon）和王浦劬合著的《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究（中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析）》一書對(duì)各國(guó)政府尤其是中國(guó)政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的案例和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入透徹的剖析，在分析政府機(jī)制、社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合的同時(shí)指出了社會(huì)組織在承接力方面不足的原因以及政府方面的內(nèi)部阻礙，［4］對(duì)于我國(guó)乃至世界范圍內(nèi)構(gòu)建新型公共服務(wù)供給體系和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化均有重要的理論與實(shí)踐意義。

（二）網(wǎng)絡(luò)化治理理論的國(guó)內(nèi)發(fā)展脈絡(luò)

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)治理理論的關(guān)注始于俞可平的《治理與善治》一書，該書通過(guò)對(duì)斯托克、杰索普和羅茨等國(guó)外學(xué)者以及自己關(guān)于治理理論最新成果的詳細(xì)介紹，為我國(guó)公共管理領(lǐng)域?qū)W者研究治理理論提供了一定的理論基礎(chǔ)。而作為治理理論重要分支的網(wǎng)絡(luò)化治理理論，由于其契合了世界范圍內(nèi)提供公共服務(wù)過(guò)程中公私部門界限日益模糊的大趨勢(shì)，成為我國(guó)公共管理學(xué)者以及實(shí)踐者關(guān)注的焦點(diǎn)。

張康之發(fā)表的《網(wǎng)絡(luò)治理理論及其實(shí)踐》對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理一詞的由來(lái)進(jìn)行了溯源，介紹了工商管理中的網(wǎng)絡(luò)組織理論，并通過(guò)闡述科層治理的局限性分析了網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)用的必要性，緊接著他在全文的第二部分重點(diǎn)介紹了網(wǎng)絡(luò)治理理論的內(nèi)容（概念、特征、目的、定位和功能），在最后他引入英國(guó)和歐盟實(shí)行網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)例，并提出了一些對(duì)于網(wǎng)絡(luò)治理理論的批判性觀點(diǎn)。［5］

朱立言等發(fā)表的《網(wǎng)絡(luò)化治理及其政府治理工具創(chuàng)新》介紹了網(wǎng)絡(luò)化治理的理論基礎(chǔ)（美國(guó)的多元主義和歐洲的統(tǒng)合主義）以及網(wǎng)絡(luò)化治理的實(shí)踐背景，并對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理這一制度性工具做了詳細(xì)分析，進(jìn)而指明在我國(guó)政府治理中增加政策工具、重新定位政府管制并增加社會(huì)性管制、培育合作觀念與建立信任機(jī)制、建立溝通機(jī)制和充分發(fā)揮行政指導(dǎo)作用的必然趨勢(shì)。［6］

余志偉等發(fā)表的《網(wǎng)絡(luò)治理的理論基礎(chǔ)研究綜述》一文從經(jīng)濟(jì)學(xué)和工商管理的角度對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理理論產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)（交易成本理論、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)視角和資源基礎(chǔ)觀）進(jìn)行了透徹的分析，對(duì)于公共管理視角下的網(wǎng)絡(luò)化治理研究很有借鑒意義。［7］

龍獻(xiàn)忠等在《基于網(wǎng)絡(luò)治理視角的社會(huì)管理創(chuàng)新》中對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理與社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)在聯(lián)系、價(jià)值訴求和困境進(jìn)行分析，并提出了在我國(guó)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化治理理論進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新的五方面要求。［8］

此外，陳振明、俞可平、王詩(shī)宗以及鄭志龍等多位學(xué)者在其治理理論的研究過(guò)程中都對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理理論有所提及，主要是作為前沿理論進(jìn)行介紹和分析。［9］在我國(guó)對(duì)公共管理理論重視程度日益加深的背景下，眾多高等院校對(duì)公共管理學(xué)科的研究也不斷跟進(jìn)，已不僅限于對(duì)國(guó)內(nèi)外公共管理基礎(chǔ)理論進(jìn)行梳理，而更多的是跟進(jìn)公共管理理論在新時(shí)期的最新發(fā)展，并結(jié)合我國(guó)政府在社會(huì)治理中已經(jīng)出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)加以研究。

（三）網(wǎng)絡(luò)化治理理論的國(guó)內(nèi)外發(fā)展脈絡(luò)評(píng)價(jià)

總的看來(lái)，國(guó)內(nèi)外對(duì)于網(wǎng)絡(luò)化治理的研究已經(jīng)初具規(guī)模，并在美國(guó)、英國(guó)、加拿大和澳大利亞等國(guó)家和歐盟、世界貿(mào)易組織、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等眾多跨國(guó)組織的實(shí)踐中得到很好的運(yùn)用。但是作為正在形成中的理論，網(wǎng)絡(luò)化治理在理論層面尚未形成一個(gè)統(tǒng)一的較為公認(rèn)的規(guī)范性定義和研究框架。因此，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)或正在出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理趨勢(shì)的社會(huì)治理模式變革進(jìn)行研究和總結(jié)，尤其是對(duì)中國(guó)的地方行政體制改革中公共服務(wù)供給機(jī)制改革的相關(guān)研究就顯得十分迫切，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)化治理理論自身的理論建構(gòu)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富也很有必要。

二、網(wǎng)絡(luò)化治理理論的研究現(xiàn)狀

（一）網(wǎng)絡(luò)化治理理論的國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外學(xué)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論的研究最早始于卡特 （Kettle）在Sharing Power：Public Government and Private Markets一書中對(duì)治理的定義，他認(rèn)為“治理就是政府與社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”，［10］某種意義上承認(rèn)治理的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)絡(luò)化的。瓦爾特（Walter）在Managing Complex Networks：Strategies for the Public Sector中更加明確地指出，“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境，公共管理因而是一種網(wǎng)絡(luò)管理”。［11］進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著新公共服務(wù)、整體性治理和數(shù)字化治理等理論的產(chǎn)生和發(fā)展，國(guó)外學(xué)者進(jìn)一步解釋并發(fā)展了網(wǎng)絡(luò)化治理理論。

1.網(wǎng)絡(luò)化治理是取代官僚式治理的社會(huì)治理新模式

隨著官僚式社會(huì)治理模式弊端的日益凸顯，傳統(tǒng)的權(quán)力線和層級(jí)制已不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的治理模式，部分學(xué)者率先主張將網(wǎng)絡(luò)化治理模式作為官僚式治理模式的替代模式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。

伊娃·索侖森（Eva Sorensen）在Democratic Theory and Network Governance中指出，已經(jīng)存在的社會(huì)治理模式和技術(shù)在過(guò)去30年間顯著改變，我們已從官僚式治理時(shí)代轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化治理時(shí)代。她創(chuàng)造性地界定了四種網(wǎng)絡(luò)管理的方式，即自我構(gòu)建式的不介入方式、故事敘述式的不介入方式、支持與促進(jìn)式的介入方式和參與式的介入方式，［12］其中前兩種不同于國(guó)家干預(yù)或者指令式的不介入方式的提出是對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論的重要突破。伊娃·索侖森和雅各布·托風(fēng)（Jacob Torfing）在Network Governance and Post-Liberal Democracy中將治理網(wǎng)絡(luò)定義為：在水平方向上的連結(jié)是相關(guān)的、穩(wěn)定的并且相互依賴的，但是在運(yùn)作中是相互自治的行動(dòng)者們；通過(guò)談判相互作用；發(fā)生在一個(gè)管制的、規(guī)范的、認(rèn)知的、理想的框架中；在某種意義上是自律的；在某些特殊的政策領(lǐng)域致力于公共目的的產(chǎn)出。［13］他們還總結(jié)出四種不同類型的網(wǎng)絡(luò)治理理論及其代表人物（見(jiàn)表1）。

表1　 Four basic theories of network governance

其中，依賴性理論（Interdependence theory）認(rèn)為，治理網(wǎng)絡(luò)是一種相互依賴者之間利益調(diào)節(jié)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)；統(tǒng)治性理論（Governmentality theory）把治理網(wǎng)絡(luò)看作是越來(lái)越靈活的國(guó)家重塑自我管理行動(dòng)者間自由行動(dòng)的一種嘗試；治理性理論（Governability theory）認(rèn)為治理網(wǎng)絡(luò)是自治行動(dòng)者之間通過(guò)不同談判活動(dòng)相互作用的一種水平協(xié)調(diào)；集成性理論（Integration theory）認(rèn)為治理網(wǎng)絡(luò)是被普通規(guī)范和觀念定義的聚集在社區(qū)中的相關(guān)行動(dòng)者的制度化互動(dòng)。

斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯合著的《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》一書堪稱網(wǎng)絡(luò)化治理理論正式成為一門成體系的治理理論的代表作。“網(wǎng)絡(luò)化治理象征著世界上改變公共部門形態(tài)的有影響的發(fā)展趨勢(shì)正在合流，即：非營(yíng)利組織、營(yíng)利組織等廣泛參與到公共服務(wù)的供給中；改變傳統(tǒng)的官僚制結(jié)構(gòu)，采取橫向‘協(xié)調(diào)’，縱向減少層級(jí)的做法使行政管理序列變得更為扁平化，提供更為整體化的公共服務(wù)；利用網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)減少合作伙伴間的合作成本，促使網(wǎng)絡(luò)化組織模式的發(fā)展并有效地管理公私合作網(wǎng)絡(luò)，從而在多元服務(wù)需求和多用戶服務(wù)管理的基礎(chǔ)上建立互動(dòng)和傾向于網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行的服務(wù)模式。”［14］此外，該著作還介紹了網(wǎng)絡(luò)化治理的優(yōu)勢(shì)（專門性、創(chuàng)新性、迅捷性、靈活性和擴(kuò)大的影響力）和面臨的挑戰(zhàn)（目標(biāo)分歧、變形的監(jiān)督管理、溝通災(zāi)難、分割式協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)不足和劣質(zhì)標(biāo)桿能力不足、管理競(jìng)爭(zhēng)與合作之間的緊張關(guān)系），并在如何設(shè)計(jì)合作網(wǎng)絡(luò)、提升網(wǎng)絡(luò)化治理的能力以及對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理未來(lái)發(fā)展方向做了展望。這本著作的獨(dú)特之處在于它的系統(tǒng)性和全面性，為網(wǎng)絡(luò)化治理理論的研究提出了一個(gè)科學(xué)研究框架，對(duì)全球一體化背景下各國(guó)公共管理理論和實(shí)踐的發(fā)展具有十分重要的啟示和借鑒意義。

2.網(wǎng)絡(luò)化治理存在理念和目標(biāo)上的危機(jī)

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)的主體間的實(shí)質(zhì)平等關(guān)系和較高層次的公私合作，不可避免面臨著治理失敗的風(fēng)險(xiǎn)，即重新部門化和碎片化帶來(lái)公共性缺失和權(quán)責(zé)劃分困境等問(wèn)題。

彼得·伯加松（Peter Bogason）和朱麗特·米索（Juliet A.Musso）在The Democratic Prospect of Network Governance中通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的政策制定和實(shí)施的轉(zhuǎn)變帶來(lái)的民主化含義進(jìn)行研究，從治理網(wǎng)絡(luò)的承諾和危險(xiǎn)、延伸的自由民主中的網(wǎng)絡(luò)治理、未來(lái)研究的總結(jié)和方向三部分進(jìn)行闡釋。“網(wǎng)絡(luò)治理因?yàn)閷⑸鐣?huì)參與考慮在治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，開闊了治理網(wǎng)絡(luò)的研究視野，將會(huì)產(chǎn)生更加民主的治理網(wǎng)絡(luò)。而盡管網(wǎng)絡(luò)治理有倡導(dǎo)自由、提升公共服務(wù)提供的靈活性和回應(yīng)性的潛力，但它同樣導(dǎo)致了如公平、責(zé)任性、權(quán)力的濫用、民主合法性之類的嚴(yán)重問(wèn)題。未來(lái)的網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)更多考慮民主理論的核心觀念，如平等、責(zé)任性和公民權(quán)等?！保?5］

英格·溫克勒 （Ingo Winkler）在Network Governance Between Individual and Collective Goals：Qualitative Evidence from Six Networks中認(rèn)為，在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)能力中明確目標(biāo)的缺失是一個(gè)很重要的方面，常規(guī)或非常規(guī)的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制都會(huì)被用來(lái)解釋不同的沖突類型。這篇文章辨明了目標(biāo)沖突的主要類型（見(jiàn)表2），并從網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)者、聯(lián)結(jié)的決策制定、共享的觀念和個(gè)人間的關(guān)系幾個(gè)方面提供了在一個(gè)內(nèi)部穩(wěn)定的合作中如何處理這種沖突的建議。［16］

表2　 Governance Mechanisms and Types of Conflicts

（二）網(wǎng)絡(luò)化治理理論的國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論的研究主要集中在理論引進(jìn)和介紹階段，由于專業(yè)背景和研究視角的不同，學(xué)者們對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論的理解和闡釋也不盡相同，主要可以分為以下幾個(gè)方向。

1.治理就是網(wǎng)絡(luò)化治理

國(guó)內(nèi)一些學(xué)者認(rèn)為當(dāng)代治理理論的核心就是網(wǎng)絡(luò)化治理，與當(dāng)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢(shì)相符合。

鄞益奮在《網(wǎng)絡(luò)治理：公共管理的新框架》中指出，網(wǎng)絡(luò)治理無(wú)論在理論主張、治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制方面都與傳統(tǒng)的市場(chǎng)（自愿）和科層（強(qiáng)制）的治理模式不同，因此網(wǎng)絡(luò)治理是公共管理的一種新框架。“網(wǎng)絡(luò)治理的核心思想在于沒(méi)有任何國(guó)家或者社會(huì)一方的行動(dòng)者能夠單方面地決定公共政策過(guò)程和治理過(guò)程，這些行動(dòng)者需要形成合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源組合的優(yōu)化，最終達(dá)成社會(huì)善治”。［17］在他看來(lái)，在對(duì)網(wǎng)絡(luò)的闡釋明晰后，如何形成有效的合作機(jī)制，促進(jìn)結(jié)點(diǎn)間的協(xié)調(diào)、互動(dòng)，形成結(jié)點(diǎn)間的信任，促成非市場(chǎng)非科層制的有效合作關(guān)系，是網(wǎng)絡(luò)治理的主要研究?jī)?nèi)容。

陳振明在《公共管理學(xué)原理》一書中明確提出，治理理論有三種研究途徑，即政府管理的途徑、公民社會(huì)的途徑和合作網(wǎng)絡(luò)的途徑。治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。［18］他認(rèn)為，之所以將現(xiàn)代意義上的治理等同于網(wǎng)絡(luò)化治理，是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)化治理理論強(qiáng)調(diào)的合作網(wǎng)絡(luò)途徑既考慮了政府層面也考慮了非政府層面關(guān)于治理的用法，對(duì)當(dāng)代公共管理的環(huán)境變遷及其發(fā)展趨勢(shì)具有很強(qiáng)的解釋能力，大有成為主導(dǎo)范式的趨勢(shì)。

2.網(wǎng)絡(luò)化治理催生出新的政府治理工具

部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)放下對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論“地位”的爭(zhēng)論，而將研究重心轉(zhuǎn)向關(guān)注網(wǎng)絡(luò)化治理帶來(lái)的全新政府治理工具，如市場(chǎng)化機(jī)制、基層服務(wù)中心和網(wǎng)格化管理。

朱立言、劉蘭華在《網(wǎng)絡(luò)化治理及其政府治理工具創(chuàng)新》中指出，在網(wǎng)絡(luò)治理模式下，網(wǎng)絡(luò)作為現(xiàn)代治理的模式，其本身屬于治理的制度性工具，本身即為治理工具的選擇對(duì)象；另一方面，網(wǎng)絡(luò)作為政府在內(nèi)的治理行動(dòng)者之間的制度化關(guān)系，其特性決定著治理工具的特性。在公共服務(wù)型政府的建設(shè)過(guò)程中，政策性治理工具的增加成為必然趨勢(shì)，政府管制工具也應(yīng)從經(jīng)濟(jì)管制為主向社會(huì)管制為主發(fā)展，而為了保證這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須在治理主體間培養(yǎng)合作觀念并建立信任、溝通機(jī)制。［19］

龍獻(xiàn)忠和蒲文芳在《基于網(wǎng)絡(luò)治理視角的社會(huì)管理創(chuàng)新》中提出，“（政府主導(dǎo)的）社會(huì)管理是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)由多元的主體構(gòu)成，每個(gè)主體都是社會(huì)管理體系的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，都分別發(fā)揮著不同的功能和作用。在以多維度和相互依賴為特征的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)中，每個(gè)主體獨(dú)自完成某項(xiàng)任務(wù)是幾乎不可能的，都需要其他主體的支持。因此，在多元化主體互動(dòng)中達(dá)成網(wǎng)絡(luò)化的合作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)各方共贏是社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)體系的最終目標(biāo)?！保?0］因此，網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)的多元主體之間的合作和協(xié)調(diào)對(duì)于推進(jìn)政府主導(dǎo)的社會(huì)管理的民主化和質(zhì)量的提高效果明顯，社會(huì)治理工具也會(huì)逐漸體現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化和民主化特征。

劉波、王彬和姚引良在《網(wǎng)絡(luò)治理與地方政府的社會(huì)管理創(chuàng)新》中以延安市為例，對(duì)地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新提出了新的方向。延安市以提升社會(huì)服務(wù)管理整體水平為目標(biāo)，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的治理網(wǎng)絡(luò)。在實(shí)踐中，延安市創(chuàng)新出市區(qū)（縣）聯(lián)動(dòng)的社會(huì)服務(wù)管理體系，并且建立了街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社會(huì)服務(wù)管理中心、社區(qū)社會(huì)服務(wù)管理站和網(wǎng)格三級(jí)平臺(tái)，形成一個(gè)政府主導(dǎo)、多主體參與的治理網(wǎng)絡(luò)和覆蓋城鄉(xiāng)的網(wǎng)格化管理體系，將工作延伸到網(wǎng)格，聚集整合資源，實(shí)現(xiàn)了管理力量的全面覆蓋和下沉。此外，綜治委負(fù)責(zé)在全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)建立“440”服務(wù)中心，以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，利用綜合信息平臺(tái)，為居民提供多元化、全方位服務(wù)。［21］總的來(lái)看，網(wǎng)格化管理旨在“通過(guò)對(duì)治理理念和價(jià)值目標(biāo)的重新界定，對(duì)公民參與和社會(huì)自治元素的介入，對(duì)功能定位和運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建一個(gè)以社會(huì)自治為基礎(chǔ)，以公民及其需求為核心，以網(wǎng)格化綜合服務(wù)管理系統(tǒng)為平臺(tái)，以信息技術(shù)為手段的基層協(xié)同型社會(huì)治理系統(tǒng)，以加快實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化”。［22］

3.網(wǎng)絡(luò)化治理更多存在于企業(yè)管理領(lǐng)域

與公共部門相比，私營(yíng)企業(yè)在體制和制度方面更具有靈活性和創(chuàng)新性，因此國(guó)內(nèi)有些學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)化治理更多存在于企業(yè)管理領(lǐng)域。

彭正銀在《網(wǎng)絡(luò)治理理論探析》中指出，網(wǎng)絡(luò)治理是以企業(yè)間制度安排為核心的參與者間的關(guān)系安排，是環(huán)境變化和組織結(jié)構(gòu)變遷的制度性反映，并根據(jù)瓊斯的四重維度理念提出了網(wǎng)絡(luò)治理的理論架構(gòu)（見(jiàn)圖1）?！靶枨蟛淮_定性、任務(wù)復(fù)雜性、人力資產(chǎn)專用性和交易頻率構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)治理的四維交易環(huán)境，而社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性嵌入則構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制的基礎(chǔ)。互動(dòng)與整合機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)治理兩個(gè)重要的機(jī)制，它們?cè)谛畔?、資源、文化、信任、利益與風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)層面上發(fā)揮作用。網(wǎng)絡(luò)治理的基本目標(biāo)是協(xié)調(diào)，即參與者在戰(zhàn)略、決策與行動(dòng)上進(jìn)行溝通，保持合作的有效性。而網(wǎng)絡(luò)治理的另一個(gè)重要目標(biāo)是維護(hù)參與者作為競(jìng)爭(zhēng)者的交易與利益以及網(wǎng)絡(luò)的整體功效與運(yùn)作機(jī)能?！保?3］

圖1　網(wǎng)絡(luò)治理的理論架構(gòu)

（三）網(wǎng)絡(luò)化治理理論與相關(guān)理論的比較

作為后新公共管理主要理論之一，有必要將網(wǎng)絡(luò)化治理與整體性治理和數(shù)字化治理等理論進(jìn)行橫向的比較。這樣不僅能明確三大理論之間的聯(lián)系和區(qū)別，便于理論研究者和實(shí)踐應(yīng)用者的選擇性研究和應(yīng)用，進(jìn)而對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論進(jìn)行更深層次研究，而且理論之間的比較研究代表了學(xué)科發(fā)展的趨勢(shì)和現(xiàn)狀，能較為準(zhǔn)確地反映出當(dāng)代政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的一般狀況，具有很強(qiáng)的時(shí)代意義，對(duì)于相關(guān)學(xué)科的研究也有很重要的參考價(jià)值。

劉波、王力立和姚引良在《整體性治理和網(wǎng)絡(luò)治理的比較研究》中對(duì)整體性治理理論和網(wǎng)絡(luò)化治理理論進(jìn)行了比較研究，他們認(rèn)為兩大理論都是基于網(wǎng)絡(luò)化的組織基礎(chǔ)，通過(guò)下放權(quán)力和各種契約形式高效回應(yīng)公民需求，共同改變著公共服務(wù)提供的形式。兩者間的主要區(qū)別存在于理論溯源、側(cè)重點(diǎn)和研究層次方面，即整體性治理理論的理論基礎(chǔ)是整體主義和新公共服務(wù)理論，網(wǎng)絡(luò)化治理理論則是基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的系統(tǒng)和自組織理論以及企業(yè)網(wǎng)絡(luò)治理理論等相關(guān)理論發(fā)展起來(lái)的；整體性治理側(cè)重于政府部門的“內(nèi)修”，即針對(duì)政府部門間的協(xié)調(diào)與整合問(wèn)題提出了對(duì)策，而網(wǎng)絡(luò)化治理主要關(guān)注政府和外部環(huán)境的“外聯(lián)”，但前提是政府部門內(nèi)部發(fā)展已經(jīng)能夠適應(yīng)市場(chǎng)化的公共服務(wù)提供機(jī)制；在研究層次上，整體性治理依然停留在理論分析和價(jià)值討論階段，而網(wǎng)絡(luò)化治理不對(duì)價(jià)值判斷做過(guò)多投入，專注于實(shí)踐方案的設(shè)計(jì)和完善。因此，他們認(rèn)為在我國(guó)提供公共服務(wù)的理論和實(shí)踐研究中應(yīng)提倡公共部門的“內(nèi)外兼修”，在強(qiáng)調(diào)技術(shù)重要性的同時(shí)更多關(guān)心價(jià)值判斷。［25］

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理和數(shù)字化治理三大治理理論之間的對(duì)比，韓兆柱和單婷婷的《網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理和數(shù)字治理理論的比較研究》一文做出了較為詳細(xì)的介紹。他們認(rèn)為，“三大治理理論都是源于相同的時(shí)代背景，盡管對(duì)于新公共管理理論的態(tài)度、根植的理論基礎(chǔ)和對(duì)待治理中權(quán)力結(jié)構(gòu)重塑的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但是這三大理論在面向回應(yīng)公民需求和結(jié)果導(dǎo)向等方面又實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)的高度一致”。［26］因此三大理論之間是相互補(bǔ)充、借鑒和升華的關(guān)系，最終都是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治目標(biāo)服務(wù)的。

（四）網(wǎng)絡(luò)化治理理論國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)

公共管理理論自產(chǎn)生發(fā)展至今，終究是在公平和效率兩大價(jià)值取向之間試圖取得平衡，而這一取向偏向何處取決于公共管理活動(dòng)所處的環(huán)境狀況。作為后新公共管理理論的代表之一，網(wǎng)絡(luò)化治理理論在對(duì)新公共管理理論和公共選擇理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上試圖與其它治理理論相區(qū)別，并建構(gòu)起自身的理論框架。國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同的專業(yè)視角和國(guó)情出發(fā)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論加以解釋和完善，既指出了網(wǎng)絡(luò)化治理理論與其它治理理論的不同之處和現(xiàn)實(shí)適用性，同時(shí)也明確指出了網(wǎng)絡(luò)化治理理論進(jìn)一步發(fā)展面臨的危機(jī)和挑戰(zhàn)并提出了相應(yīng)的解決措施，有力地推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)化治理理論的發(fā)展。

三、網(wǎng)絡(luò)化治理理論研究的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)

（一）網(wǎng)絡(luò)化治理理論的研究特點(diǎn)

1.國(guó)內(nèi)外對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論的重視程度不同

網(wǎng)絡(luò)化治理是在西方新公共管理運(yùn)動(dòng)之后出現(xiàn)的，目的是為了解決西方國(guó)家在政府再造過(guò)程中出現(xiàn)的部門化和碎片化現(xiàn)象，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。因此，西方學(xué)者和改革實(shí)踐家對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論的研究頗為重視。而我國(guó)國(guó)內(nèi)由于政府主導(dǎo)的社會(huì)治理模式仍未出現(xiàn)徹底的變革，只是處于社會(huì)力量的逐步有限介入階段，因此對(duì)于網(wǎng)絡(luò)化治理理論的引入和重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在實(shí)踐中公私合作的網(wǎng)絡(luò)化程度也是有限的。

2.研究方法偏實(shí)證研究而非規(guī)范研究

不同于新公共管理運(yùn)動(dòng)后出現(xiàn)的整體性治理理論和新公共服務(wù)理論等公共管理理論，網(wǎng)絡(luò)化治理理論源于實(shí)踐中公共服務(wù)的多元供給模式，而不僅僅是在理論層面的探討研究中得出的，因此具有很強(qiáng)的實(shí)踐性。［27］公共管理理論體系發(fā)展至今，無(wú)論是在體系構(gòu)建還是理論流派發(fā)展方面，一直在公平和效率之間搖擺。而網(wǎng)絡(luò)化治理理論側(cè)重于實(shí)證研究發(fā)展出的觀點(diǎn)，不單單強(qiáng)調(diào)兩者中的任意一方，而是針對(duì)現(xiàn)有治理模式中的困境提出措施，突破了純粹的形而上的理論建構(gòu)方式，具有很強(qiáng)的實(shí)證性和可行性。

3.網(wǎng)絡(luò)化治理理論與相關(guān)治理理論的比較研究不足

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，公共管理理論發(fā)展呈現(xiàn)出統(tǒng)一而又分散的趨勢(shì)。由于信息技術(shù)和公民社會(huì)的發(fā)展，私營(yíng)部門和第三部門以及公民等社會(huì)力量參與到社會(huì)治理中的趨勢(shì)已不可忽視，因此眾多公共管理理論都將跨界治理或者說(shuō)協(xié)同治理作為當(dāng)代治理理論的重要特征之一，這就體現(xiàn)出當(dāng)代公共管理理論在治理主體方面的認(rèn)識(shí)上具有高度的統(tǒng)一性。但是由于理論基礎(chǔ)和研究視角的不同，同為應(yīng)對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)“后遺癥”的整體性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、數(shù)字化治理和公共價(jià)值理論等在研究對(duì)象、理論基礎(chǔ)和基本主張等方面都存在很多不同之處。比較研究作為社會(huì)科學(xué)研究的主要研究方法之一，無(wú)論在研究過(guò)程還是研究目的方面都能夠?qū)补芾砝碚摰陌l(fā)展產(chǎn)生建設(shè)性的貢獻(xiàn)。但是由于這些新興理論的內(nèi)涵和外延尚未在學(xué)界達(dá)成普遍的共識(shí)，對(duì)于這些理論之間的比較研究就顯得十分缺乏。

（二）網(wǎng)絡(luò)化治理理論的未來(lái)之路

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)化治理理論的未來(lái)之路，斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯認(rèn)為未來(lái)的網(wǎng)絡(luò)化治理原則應(yīng)包括：“較少關(guān)注項(xiàng)目，較多關(guān)注公共價(jià)值；不要在難懂的條文中迷失方向；金錢是組建網(wǎng)絡(luò)的一種工具，但不是唯一的工具；完美是良好的敵人；開發(fā)一系列核心的能力；在減員的同時(shí)增員”。［28］這些原則看似簡(jiǎn)單，但卻從公共價(jià)值和治理工具等層面對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理的未來(lái)發(fā)展指明了方向，有類似于“改革政府十項(xiàng)原則”般的前瞻性。

工業(yè)化過(guò)程推動(dòng)了官僚制度的發(fā)展，官僚制度適用的管理或統(tǒng)治模式對(duì)應(yīng)的是工業(yè)化國(guó)家或工業(yè)化進(jìn)程中的政府模式；而在后工業(yè)化國(guó)家或信息化國(guó)家官僚制度必然有其不適應(yīng)之處，靈活、機(jī)動(dòng)、去除管制的治理理論等后現(xiàn)代主義理論便大行其道。［29］筆者認(rèn)為，盡管國(guó)情不同，理論根植的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治環(huán)境不同，但世界范圍內(nèi)公私領(lǐng)域界限的模糊和公私合作的蓬勃發(fā)展代表著一種網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)，即政府將不再是管制型或者無(wú)所作為的公共部門，而是公私合作網(wǎng)絡(luò)的主要參與者和引導(dǎo)者，這樣一種網(wǎng)絡(luò)化的關(guān)系必將成為公私部門合作的重要形式?！按笳∩鐣?huì)”和“小政府，大社會(huì)”都不足以描述這種社會(huì)治理形態(tài)，現(xiàn)代化治理的最終目標(biāo)是“推動(dòng)社會(huì)組織和公民社會(huì)的發(fā)展，提高全社會(huì)參與社會(huì)管理的主人公意識(shí)，形成強(qiáng)政府、大社會(huì)的新型政府與社會(huì)關(guān)系”［30］。

結(jié)論

網(wǎng)絡(luò)化治理作為治理理論的最新發(fā)展，與整體性治理、數(shù)字化治理等治理理論源于相同的時(shí)代背景，盡管在治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)等方面的研究側(cè)重點(diǎn)存在差異，但網(wǎng)絡(luò)化治理的實(shí)現(xiàn)必須以政府部門間整體性治理的實(shí)現(xiàn)為前提，并將數(shù)字化治理提倡的數(shù)字化工具貫穿其中。這三大理論在互相借鑒和批判中發(fā)展，逐漸明晰自身的理論界限，在推動(dòng)公共服務(wù)供給機(jī)制多元化的同時(shí)不斷促進(jìn)公共治理范式的形成與完善。

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（責(zé)任編輯 矯海霞）

李亞鵬 男（1993-）燕山大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理專業(yè)碩士研究生

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）04-103-（9）

*本文系河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共治理前沿理論比較研究”（HB15GL010）的階段性成果。

收稿日期：2016-1-20

作者簡(jiǎn)介：韓兆柱 男（1965-）燕山大學(xué)公共管理學(xué)院教授 管理學(xué)博士 碩士生導(dǎo)師

A Review of the Research on the Theory of Network Governance

Han Zhaozhu/Li Yapeng

Abstract：As an important branch of the governance theory，the emergence of network governance theory is in order to solve the public sector's chaos of fragmentation and isomorphic responsibility while the too much emphasis on decentralization and efficiency in the new public management movement.Network governance theory emphasizes the networking governance structure，marketing governance tool and democracy-oriented value，and these views provide a practical reference for the construction of network between public and private sectors，the smooth operation of power and the right return to society for the public sector，the private sector，the third sector and social power.The public service system of the western countries has the obvious networking characteristic，so the practice of network management is rapidly driven by the development of the network governance theory.The public service supply in our country has already reflected the characteristics of network，and the research of the network governance theory is gradually moving from the stage of introduction and recommends to localization.

Keywords：Governance；Network Governance；Network Governance Theory；Research Summary