環(huán)境治理中的公眾參與*
——授權(quán)合作的“嘉興模式”研究

辛方坤　孫　榮（1.上海政法學(xué)院，上海0107；.同濟(jì)大學(xué)，上海0009）

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環(huán)境治理中的公眾參與*
——授權(quán)合作的“嘉興模式”研究

辛方坤1孫榮2
（1.上海政法學(xué)院，上海201207；2.同濟(jì)大學(xué)，上海200092）

摘 要：公眾參與環(huán)境治理已經(jīng)上升為國(guó)家意志，但從當(dāng)前有參與失靈轉(zhuǎn)變?yōu)橛行⑴c缺乏細(xì)致的可操作性探討。本文選取浙江嘉興的“環(huán)境民主”為對(duì)象，運(yùn)用案例研究方法，總結(jié)了嘉興在推動(dòng)公眾參與過(guò)程中的實(shí)踐做法與相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，詮釋了“嘉興模式”中三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：為什么參與（動(dòng)力系統(tǒng)）、參與什么（運(yùn)作系統(tǒng)）及如何保證參與有效（強(qiáng)化系統(tǒng)）。有別于西方國(guó)家自下而上的參與模式，我國(guó)的公眾參與需要地方政府的積極推動(dòng)，提出了宣傳認(rèn)同、公開(kāi)互動(dòng)及授權(quán)合作的應(yīng)對(duì)之策。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)境治理；授權(quán)合作

2015年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》設(shè)“信息公開(kāi)和公眾參與”專(zhuān)章，確立和保障公眾的環(huán)境“參與權(quán)利”。然而，公民參與環(huán)境治理從框架性描述走向操作化設(shè)計(jì)仍需時(shí)日。因此，構(gòu)建公眾參與環(huán)境治理的有效途徑就顯得十分迫切。我國(guó)很多地方都在探索，試圖尋找一條符合中國(guó)國(guó)情的公眾參與道路。不可否認(rèn)，鑒于國(guó)內(nèi)公眾參與環(huán)境治理成功案例的匱乏，研究多集中于理論構(gòu)建及范式的思考，案例研究、比較研究并不多見(jiàn)。從2011年開(kāi)始，浙江嘉興市政府積極推進(jìn)公民參與環(huán)境治理實(shí)踐，探索“環(huán)境民主”之路，經(jīng)多年積累，形成了具有一定借鑒意義的“嘉興模式”。本文選取“嘉興模式”的公民參與環(huán)境治理實(shí)踐為對(duì)象，通過(guò)比較研究，嘗試剖析嘉興市政府主導(dǎo)下的公眾參與主體、參與過(guò)程及參與層次，探尋解決我國(guó)環(huán)境治理中公眾參與困境的可行性路徑。

一、環(huán)境治理中公眾參與的邏輯

環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《2014年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，我國(guó)大氣、水資源、土壤等環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè)觀。環(huán)境問(wèn)題已成為威脅公民健康、引發(fā)公共沖突、妨礙社會(huì)發(fā)展的重要因素，引起公眾廣泛關(guān)注。針對(duì)環(huán)境訴求不斷提高的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，中央政府采取了一系列措施治理環(huán)境問(wèn)題，例如實(shí)施被稱(chēng)作“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)保法》、將環(huán)境保護(hù)作為地方政府政績(jī)考核的一票否決制等。良好的環(huán)境是最基本的公共物品，為解決公共物品供給過(guò)程中的失靈問(wèn)題，政府理應(yīng)進(jìn)行干預(yù)，但重要前提是政府官員能夠充分代表公共利益、正確行使公共權(quán)力。然而，無(wú)論是公共選擇理論還是我國(guó)眾多環(huán)境污染實(shí)踐，都指明政府直控的環(huán)境管理方式存在失靈。第一，“倒金字塔”的環(huán)境管理體系中，基層監(jiān)管部門(mén)限于人力、財(cái)力、權(quán)力的缺乏，無(wú)法做到有效、全面監(jiān)管，加之部分違法者采取“游擊戰(zhàn)”等隱蔽的違法手段，環(huán)境違法行為無(wú)法得到及時(shí)遏制。第二，環(huán)境領(lǐng)域存在著嚴(yán)重的“處長(zhǎng)治國(guó)”現(xiàn)象——地方政府尤其是基層政府是環(huán)境治理的主體，對(duì)環(huán)境政策的執(zhí)行情況決定著法律法規(guī)的實(shí)施狀況［1］。部分政府官員甚至與污染者合謀，造成了嚴(yán)重的環(huán)境侵害。第三，由于權(quán)力的自我膨脹性及監(jiān)督制約的缺失，環(huán)境監(jiān)管者利用公共權(quán)力尋租屢見(jiàn)不鮮，環(huán)保領(lǐng)域已成為職務(wù)犯罪高發(fā)區(qū)。為克服“政府失靈”，轉(zhuǎn)換治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化獲得學(xué)術(shù)界及決策層一致認(rèn)可。

近來(lái)的政治理論和社會(huì)理論都提倡更為積極和更多參與的公民權(quán)。雖然可以從不同角度理解公民權(quán)，但從廣泛意義上來(lái)說(shuō)，意味著對(duì)政治生活的積極參與。Stivers提出：“行政合法性要求政府主動(dòng)對(duì)公民負(fù)責(zé)，責(zé)任要求發(fā)展一種共享價(jià)值觀的解釋體系，這種體系必須由官僚和公民在真實(shí)世界的情境中（而不是主觀假設(shè)下）共同發(fā)展起來(lái)，換句話(huà)說(shuō)，擁有合法性的行政國(guó)家必定要根植于積極的公民參與文化環(huán)境中?！保?］作為當(dāng)代民主的一種具體表現(xiàn)，公眾參與意在影響公共政策和公共生活，倡導(dǎo)合作性治理結(jié)構(gòu)，已成為民主理論研究的主流。新公共行政、公共管理與公共服務(wù)等現(xiàn)代行政理論都一致倡導(dǎo)公民應(yīng)該積極參與到政府行政管理過(guò)程中［3］。即使是尖銳對(duì)立的社群主義和市場(chǎng)主義也都認(rèn)為現(xiàn)代治理中需要更多的公民參與，前提是必須處理好參與可能帶來(lái)的成本。新公眾參與理論更進(jìn)一步，認(rèn)為公眾參與的角色不應(yīng)該僅僅被限定在政策制定或決策上，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政策執(zhí)行的參與。

我國(guó)中央政府亦將公眾參與作為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的突破口。黨的十八大報(bào)告明確指出：“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，……引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”，十八屆三中全會(huì)亦提出：“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。公眾是環(huán)境問(wèn)題的直接承受者，參與環(huán)境治理是行使基于公民利益的公民權(quán)；能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的不足；可以化解項(xiàng)目規(guī)劃或建設(shè)中的暗箱操作而引發(fā)的社會(huì)矛盾，提高公共決策的合法性。

二、我國(guó)環(huán)境治理中的參與失靈

公眾在公共行政中扮演何種角色、發(fā)揮何種作用是一個(gè)充滿(mǎn)矛盾的長(zhǎng)久性問(wèn)題。盡管中央政府主張通過(guò)公眾參與反映民意、維護(hù)公民權(quán)利，但官僚制的行政體系也保護(hù)著行政程序免受過(guò)度活躍的公民活動(dòng)的侵?jǐn)_?；鶎拥胤秸賳T對(duì)公眾參與往往懷有矛盾情緒，他們認(rèn)為公民參與雖有益，但勢(shì)必會(huì)增加行政運(yùn)行及行政決策的成本。Kettering Foundation的研究顯示：公眾更廣泛的參與權(quán)利和公職人員作為行政決策者的特權(quán)之間存在著一種“必然的緊張關(guān)系”［4］，如何平衡這種“緊張關(guān)系”值得理論界與實(shí)踐者深思。有“環(huán)保王國(guó)”之稱(chēng)的澳大利亞是公認(rèn)的環(huán)境保護(hù)最好的國(guó)家之一，其成功之道在于公眾積極、有效的參與。然而，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境治理中普遍存在著參與失靈的現(xiàn)象，“參與失靈”是指公民或個(gè)人在影響社會(huì)公共事務(wù)方面動(dòng)力不足，行動(dòng)能力有限，參與機(jī)會(huì)很少而導(dǎo)致的對(duì)于社會(huì)管理進(jìn)程無(wú)法產(chǎn)生有效影響的現(xiàn)象。［5］

（一）參與意識(shí)薄弱

根據(jù)Stern（2000）提出的價(jià)值信念規(guī)范模型，價(jià)值取向、NEP環(huán)境信念、后果意識(shí)、責(zé)任歸屬及環(huán)保行為構(gòu)成了自上而下的因果鏈，每個(gè)變量不僅直接影響下一個(gè)變量，也會(huì)直接影響后面的系列變量。［6］雖然近年來(lái)中央政府發(fā)出了建立環(huán)境友好型社會(huì)的倡導(dǎo)，但相對(duì)于澳大利亞對(duì)環(huán)保知識(shí)、技能和情報(bào)信息等多維度環(huán)保教育的重視，我國(guó)的環(huán)保教育還是停留在基本環(huán)保知識(shí)普及階段，諸如“垃圾分類(lèi)”的大規(guī)模宣傳。環(huán)保教育的缺失導(dǎo)致公眾對(duì)環(huán)境惡化的后果意識(shí)薄弱，無(wú)法正確處理好經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)與自然環(huán)境的關(guān)系。此外，公眾參與是基于行動(dòng)主義的，強(qiáng)調(diào)公共精神，要求公眾付出更多。已有研究對(duì)中國(guó)34個(gè)大中城市的調(diào)查數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)中國(guó)城市公民在環(huán)境行為參與意愿方面具有顯著的依賴(lài)心理，其結(jié)果表現(xiàn)便是公民公共精神水平的弱化，并具象為對(duì)環(huán)境行為的低度支持和參與。［7］長(zhǎng)期以來(lái)威權(quán)主義的影響，公眾產(chǎn)生“政府依賴(lài)”心理，認(rèn)為政府天然地應(yīng)該承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，這種意識(shí)阻礙了公眾對(duì)環(huán)境治理的積極參與。奧爾森的集體行動(dòng)理論指出具有自利傾向的理性人搭便車(chē)行為會(huì)導(dǎo)致集體利益受損［8］。由于公共精神的缺失，公民似乎還并未超越自身利益而關(guān)注更大的公共利益，也沒(méi)有將公眾參與視為一種道德契約。

（二）參與過(guò)程模糊

公眾參與環(huán)境行政決策的過(guò)程，本質(zhì)上是不同的利益主體為追求各自的目標(biāo)而進(jìn)行交涉、協(xié)商，并在此基礎(chǔ)上采取相應(yīng)行動(dòng)策略的過(guò)程。［9］參與過(guò)程所獲取的信息直接影響參與者的決策方案選擇。澳大利亞的公眾參與是內(nèi)生自發(fā)演進(jìn)的“自下而上”模式，信息來(lái)源充分；我國(guó)是外生的“自上而下”的政府推進(jìn)模式，政府起主導(dǎo)作用，參與方式主要表現(xiàn)為座談會(huì)、意見(jiàn)征詢(xún)調(diào)查、官方網(wǎng)站留言等。我國(guó)早在2006年就發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，要求涉及環(huán)境問(wèn)題的設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)該在公示后，發(fā)放意見(jiàn)征詢(xún)調(diào)查。政府作為信息資源的供給方，居于主導(dǎo)地位，而公眾則是被動(dòng)地接受政府提供的信息，公眾參與往往流于形式，甚至弄虛作假。當(dāng)涉及“公共善”與“個(gè)人惡”的決策時(shí)，因信息不充分，極易演化為鄰避沖突。以2014年的杭州蕭山垃圾焚燒廠建設(shè)為例，當(dāng)?shù)卣畬?duì)周邊69名群眾進(jìn)行了環(huán)境評(píng)價(jià)的意見(jiàn)征詢(xún)調(diào)查，但數(shù)據(jù)顯示其中50位是已經(jīng)搬遷的拆遷戶(hù)，部分群眾“被投票”。①當(dāng)一個(gè)社會(huì)中各種成分缺乏有組織的集團(tuán)充分代表自己的利益時(shí)，一個(gè)偶然的事件或一個(gè)領(lǐng)袖的出現(xiàn)都有可能觸發(fā)人們蓄積的不滿(mǎn)，并會(huì)以難以預(yù)料和難以控制的方式突然爆發(fā)。［10］此類(lèi)事件遵循的發(fā)展軌跡具有共性：公眾意識(shí)到信息被控制，產(chǎn)生地方政府信任危機(jī)，事件從表達(dá)訴求演變成打砸行兇等暴力行為。此外，環(huán)境治理中的公眾參與應(yīng)該是一個(gè)“參與—反饋—再參與”的良性循環(huán)，我國(guó)的公眾參與卻處于斷裂的狀態(tài)：公眾參與后無(wú)法獲知自己的意見(jiàn)是否被采納及采納程度。而且，參與過(guò)程中地方政府的“僵尸性回應(yīng)”②更惡化了公眾與政府的關(guān)系。正是這種不完整、不透明的參與過(guò)程透支了公眾對(duì)政府的信任，形成了“你說(shuō)你的，我做我的”的尷尬局面。

圖1　“參與失靈”示意圖

（三）參與層次較低

根據(jù)Sherry Arnstein的公眾參與階梯理論，我國(guó)的公眾參與大多停留在操縱（Manipulation）、治療（Therapy）、告知（Informing）、咨詢(xún)（Consultation）四個(gè)階段，主要表現(xiàn)為：政府采用權(quán)威操縱的非參與；對(duì)行政決策不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的形式參與；環(huán)境違法侵害發(fā)生后的末端參與。這些是低層次的象征性參與，還不是真正意義上的公眾參與。相比較而言，澳大利亞的公民參與涉及環(huán)境治理的全過(guò)程：設(shè)施與規(guī)劃的決策參與、法規(guī)實(shí)施及項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程參與、環(huán)境糾紛及訴權(quán)的末端參與、公眾自覺(jué)保護(hù)和改善環(huán)境的行為參與。我國(guó)公眾參與環(huán)境治理多集中在行政決策方面，表現(xiàn)為：官方宣傳—意見(jiàn)征集—聽(tīng)證討論—意見(jiàn)處理。公眾參與在意見(jiàn)征集及聽(tīng)證討論兩個(gè)階段得以體現(xiàn)，遺憾的是參與率通常都較低。參與率低的原因被解釋為公眾的政治冷漠或者多數(shù)人默認(rèn)現(xiàn)實(shí)的態(tài)度，實(shí)際上，聽(tīng)證會(huì)的制度結(jié)構(gòu)阻礙了有意義的溝通，聽(tīng)證會(huì)意在說(shuō)服而非交流［11］。此類(lèi)公眾參與多為被動(dòng)的、形式性參與，實(shí)際意義不大，被廣為詬病。在我國(guó)基層政府為主體的環(huán)境治理體系中，公眾實(shí)質(zhì)性參與表現(xiàn)在環(huán)境違法活動(dòng)發(fā)生后的末端參與。環(huán)境侵害的揭露往往是周邊群眾忍無(wú)可忍、尋求媒體介入、更大范圍的關(guān)注、官方表態(tài)嚴(yán)懲，此時(shí)環(huán)境危害已不可逆，環(huán)境修復(fù)成本極高。地方政府并不積極主動(dòng)地與公民合作來(lái)解決環(huán)境危害問(wèn)題，而是危害發(fā)生之后消極地罰款。由于缺少公私合作（Partnership）、權(quán)力轉(zhuǎn)移（Delegated Power）等實(shí)質(zhì)性參與，公眾無(wú)法很好地參與設(shè)施決策及企業(yè)運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境污染事件頻發(fā)。2013年《財(cái)新周刊》的“土壤不能承受之重”一文指出用工業(yè)廢水灌溉農(nóng)田造成嚴(yán)重的有機(jī)污染、酸堿鹽污染和重金屬污染，不僅降低土壤和作物生產(chǎn)力或質(zhì)量，重金屬通過(guò)食物鏈進(jìn)入人體內(nèi)累積衍生多種慢性疾病，中國(guó)正進(jìn)入因重金屬污染而造成的環(huán)境健康危機(jī)高發(fā)期。更令人憂(yōu)慮的是，地方政府回避土壤污染已成為常態(tài)。③

三、授權(quán)合作：“嘉興模式”的經(jīng)驗(yàn)

從2007年組建環(huán)保志愿者服務(wù)總隊(duì)開(kāi)始，嘉興市政府積極推進(jìn)“環(huán)境民主”，主動(dòng)引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理，取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并引起社會(huì)廣泛關(guān)注，被稱(chēng)為公眾參與環(huán)境治理的“嘉興模式”。其意義在于從實(shí)踐積累中找到持續(xù)改進(jìn)、完善環(huán)境治理的措施和方向，為公眾參與提供了符合中國(guó)實(shí)際、可操作化的樣本?！凹闻d模式”的核心是解決了公民參與環(huán)境治理的三個(gè)最基本難題：為什么參與（動(dòng)力系統(tǒng)），參與什么（運(yùn)作系統(tǒng)）及如何保證參與有效（強(qiáng)化系統(tǒng)）。如圖2所示。

圖2　“嘉興模式”示意圖

（一）公眾參與的動(dòng)力系統(tǒng)

按照托馬斯的新公民參與理論，公共政策制定及執(zhí)行中公民參與的關(guān)鍵是界定相關(guān)公眾，遴選參與者。在公共精神弱化的背景下，環(huán)境治理中公民參與的要旨是解決激勵(lì)機(jī)制，也就是“為什么我愿意參與進(jìn)來(lái)”。通常參與主體越廣泛，環(huán)境治理的效果也越好。嘉興從物質(zhì)、精神、信任等三個(gè)方面進(jìn)行了較好的詮釋。

1.利益激勵(lì)公眾參與?？朔岸嘁皇虏蝗缟僖皇隆薄芭麓驌魣?bào)復(fù)”等搭便車(chē)心理下參與惰性的關(guān)鍵在于利益激勵(lì)機(jī)制。嘉興專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《嘉興市環(huán)境污染舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，對(duì)企業(yè)污染行為的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度固化。例如，市民只要撥打所公布的舉報(bào)電話(huà)，對(duì)7類(lèi)水環(huán)境違規(guī)違法行為進(jìn)行舉報(bào)，經(jīng)查實(shí)即可獲得獎(jiǎng)勵(lì)500-3000元。每年評(píng)選“生態(tài)嘉興先鋒人物”“環(huán)保風(fēng)云人物”，對(duì)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的市民進(jìn)行表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。

2.“能人”帶動(dòng)公眾參與。中國(guó)傳統(tǒng)上是個(gè)能人治理的社會(huì)［12］，嘉興市政府在環(huán)境治理過(guò)程中充分吸收退休老干部、老黨員這類(lèi)“社會(huì)能人”，以骨干帶動(dòng)公眾參與。通過(guò)建立在情感性、認(rèn)同性關(guān)系及共同志業(yè)基礎(chǔ)上的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)骨干以實(shí)際行動(dòng)引領(lǐng)和影響周邊群體參與環(huán)保實(shí)踐活動(dòng)。嘉興2011年開(kāi)始實(shí)施“十百千萬(wàn)”計(jì)劃，即10名環(huán)保骨干——熱心環(huán)保公益、有一定號(hào)召力和組織活動(dòng)能力，能夠起引領(lǐng)作用，是公眾參與的核心層；100名環(huán)保積極分子——能夠經(jīng)常參與環(huán)保公益活動(dòng)，是公眾參與的匯聚層；1000名以上的環(huán)保志愿者——關(guān)心并盡力參與一些公益活動(dòng)，是公眾參與的介入層。這是一個(gè)“滾雪球式”逐漸成形的過(guò)程，以一個(gè)能人帶動(dòng)一小群能人，再以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的形式向外擴(kuò)張。

3.政府有效回應(yīng)贏得公眾認(rèn)同。從開(kāi)始的“出于好奇”轉(zhuǎn)化為持續(xù)的“主動(dòng)參與”是一個(gè)政府有效回應(yīng)并建立信任的過(guò)程，這是吸引公眾參與的最重要因素。參與者描述了他們最初參與動(dòng)機(jī)：“開(kāi)始就是好奇、湊熱鬧，想去看看督促一下，但沒(méi)想到能得到當(dāng)?shù)卣话咽值慕哟?，政府?dāng)時(shí)承諾的后來(lái)也都做到了，我們有種被尊重的感覺(jué)，值了?！雹軓鸟R斯洛需求層次理論來(lái)看，尊重屬于高層次需求，能夠起到有效激勵(lì)的作用。此外，政府向環(huán)保監(jiān)督員征集公眾關(guān)心的環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)，公眾可以根據(jù)自身的偏好進(jìn)行菜單式點(diǎn)擊，選擇參與事項(xiàng)及時(shí)間。這樣的參與更有針對(duì)性，公眾參與的熱情也更高。

截止2014年，嘉興市已經(jīng)有300余名市民檢查團(tuán)成員，80多名專(zhuān)家服務(wù)團(tuán)代表，30多名生態(tài)綠色宣講團(tuán)成員⑤，主體包含了政府官員、公眾、專(zhuān)家學(xué)者和非政府組織等多個(gè)層次。

（二）公眾參與的運(yùn)作系統(tǒng)

2015年發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》指出了環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍，包括環(huán)保知識(shí)宣傳、環(huán)境監(jiān)督及環(huán)境決策三個(gè)層面。“嘉興模式”則更進(jìn)一步，在環(huán)境處罰方面也引入了公眾參與，參與范圍更加廣泛，層次更加深入。

1.環(huán)保普及。解決公眾環(huán)境保護(hù)參與意識(shí)薄弱的關(guān)鍵是通過(guò)宣傳教育營(yíng)造良好的環(huán)保氛圍。從2011年開(kāi)始，嘉興招募并組建生態(tài)文明宣講團(tuán)，宣傳普及生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)知識(shí)，每年活動(dòng)場(chǎng)次約為100場(chǎng)，受眾群體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)等單位。生態(tài)文明宣講團(tuán)成員通過(guò)公開(kāi)招募的方式遴選，要求熱心環(huán)保事業(yè)、有一定的環(huán)保知識(shí)，宣講口才好。宣講團(tuán)成員來(lái)自基層，以親身經(jīng)歷，向公眾宣傳、普及基本環(huán)保知識(shí)，有助于引起居民的環(huán)保共鳴。

2.環(huán)境決策。環(huán)境決策中公眾參與的目的在于增強(qiáng)公眾對(duì)決策的可接受程度，培養(yǎng)公眾的決策“所有權(quán)”意識(shí)。以平等、民主、對(duì)話(huà)為基本原則，由政府官員、市民代表、社區(qū)居民代表、專(zhuān)家、企業(yè)、NGO共同組成的項(xiàng)目審批圓桌會(huì)，對(duì)政策制定、項(xiàng)目論證、規(guī)劃評(píng)審等環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商決策。鑒于嘉興環(huán)境容量有限、資源承載力低的原因，圓桌會(huì)否決了一個(gè)100億元投資的橡膠項(xiàng)目。在GDP式的官員“晉升錦標(biāo)賽”模式下，否決規(guī)模巨大的投資項(xiàng)目，對(duì)營(yíng)造民主決策氛圍、堅(jiān)定公眾參與信心有著十分重要的示范效應(yīng)。

3.環(huán)境監(jiān)督。公眾參與環(huán)境監(jiān)督是環(huán)境治理的核心，關(guān)系著環(huán)境治理的成敗。監(jiān)督行為不應(yīng)該僅發(fā)生在事后，更應(yīng)該關(guān)口前移，在企業(yè)運(yùn)行前、運(yùn)行中進(jìn)行有效監(jiān)督，“亡羊補(bǔ)牢”遠(yuǎn)不如“未雨綢繆”。2008年成立了市民檢查團(tuán)，出臺(tái)《嘉興市民環(huán)保檢查團(tuán)組織管理辦法》，以提供制度保障。市民檢查團(tuán)不僅參與各種項(xiàng)目聽(tīng)證，還可以監(jiān)督檢查環(huán)境信用不良企業(yè)的整改落實(shí)情況和“摘帽”驗(yàn)收工作，對(duì)環(huán)保信用不良企業(yè)是否“摘帽”擁有發(fā)言權(quán)。

4.環(huán)境處罰。通過(guò)引入案件處罰評(píng)審團(tuán)，可以有效緩解違法企業(yè)與環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的對(duì)立、抵觸情緒，因?yàn)榈谌酵日?quán)更具有說(shuō)服力。向社會(huì)公開(kāi)招募熱心環(huán)保事業(yè)、具備一定環(huán)保知識(shí)和法律知識(shí)的公眾擔(dān)任“環(huán)境法官”，在環(huán)保行政處罰案件的法律適用條款、自由裁量、整改方案、處罰額度等方面擁有話(huà)語(yǔ)權(quán)。案件評(píng)審員到相關(guān)企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)了解案情，提出切合實(shí)際的評(píng)審意見(jiàn)，作為環(huán)保部門(mén)最終處罰的重要參考。賦予公眾參與行政處罰的權(quán)力，有利于提高行政執(zhí)法水平、促進(jìn)政府公開(kāi)透明，預(yù)防尋租、腐敗行為的發(fā)生。

（三）公眾參與的強(qiáng)化系統(tǒng)

“運(yùn)用怎樣的有效參與方式或途徑，促進(jìn)公民參與”是公眾參與理論的核心問(wèn)題之一?！凹闻d模式”利用三種途徑強(qiáng)化公民參與：給予信息、合作伙伴與授予權(quán)力，涵蓋了Sherry Arnstein所提出的公眾參與理論從低到高的三個(gè)階段。

1.給予信息。無(wú)論協(xié)商民主還是合作治理，其前提均是公眾能夠獲取政府的相關(guān)信息。由于官僚組織內(nèi)嵌于政治過(guò)程和各種利益關(guān)系之中，官僚組織及其成員通常有自身基于特殊利益和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的考量。［13］“嘉興模式”的亮點(diǎn)在于政府以靈活多樣的方式主動(dòng)開(kāi)放行政過(guò)程，保證公眾能夠有效地參與行政運(yùn)行。除了在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站集中發(fā)布污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開(kāi)、企業(yè)自行監(jiān)測(cè)結(jié)果公開(kāi)等公眾關(guān)心的信息外，還在官方網(wǎng)站上開(kāi)辟“公眾參與”專(zhuān)欄，報(bào)道公眾參與環(huán)境治理的熱點(diǎn)新聞；將每月一號(hào)和十五號(hào)定為局長(zhǎng)信訪接待日；環(huán)保局長(zhǎng)實(shí)名微博直播報(bào)道熱點(diǎn)污染事件的處理情況。

2.合作伙伴。當(dāng)今的公共行政發(fā)展過(guò)程中，一股迅猛的改革潮流就是通過(guò)采納新戰(zhàn)略重新構(gòu)建公民與行政權(quán)威的合作伙伴關(guān)系。［14］政府從回應(yīng)走向合作已經(jīng)成為新一代公共行政的現(xiàn)實(shí)圖景。在環(huán)境治理的主體中，公眾不再是顧客，而是與政府合作的利益相關(guān)者。嘉興的 “點(diǎn)單式”環(huán)保執(zhí)法——公眾代表隨機(jī)點(diǎn)名抽查企業(yè)，與環(huán)保部門(mén)、媒體全程進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法的行動(dòng)。“點(diǎn)單式”環(huán)保執(zhí)法增強(qiáng)了執(zhí)法部門(mén)的公開(kāi)性，不僅有利于提高行政執(zhí)法的公信力，亦加深市民、企業(yè)和政府之間的合作，共同治理環(huán)境。

3.授予權(quán)力。授權(quán)意味著重新設(shè)計(jì)政府直控的行政過(guò)程，公眾可以參與政策制定及實(shí)施的過(guò)程，為相關(guān)群體表達(dá)合理訴求，產(chǎn)生明顯的參與效果，是激勵(lì)公眾持續(xù)參與的動(dòng)力。嘉興通過(guò)公開(kāi)招募、遴選的市民代表對(duì)污染企業(yè)“戴帽”“摘帽”和建設(shè)項(xiàng)目審批有“否決權(quán)”、對(duì)排污企業(yè)抽查有“點(diǎn)名權(quán)”以強(qiáng)化對(duì)環(huán)境執(zhí)法的公開(kāi)監(jiān)督、案件陪審員對(duì)污染企業(yè)的環(huán)境行政處罰有“票決權(quán)”。合作、授權(quán)等深層次參與有益于利益相關(guān)者：公眾可以依托參與平臺(tái)發(fā)揮力量維護(hù)自身的合法權(quán)利，而政府部門(mén)可以借助公眾參與解決其難以著力的領(lǐng)域，企業(yè)則可以更好地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，共同發(fā)展。

四、探索：政府驅(qū)動(dòng)下的公眾參與

西方的公眾參與有著雄厚的社會(huì)資本基礎(chǔ)，社會(huì)發(fā)育較為成熟。而我國(guó)的公眾參與，建立在政府集權(quán)的基礎(chǔ)上，加之社會(huì)發(fā)育遲緩，注定了公眾參與過(guò)程中會(huì)存在一系列問(wèn)題。由于政府的“管理剛性”，很多地方政府只是迫于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的壓力而做出的姿態(tài)，實(shí)際上可能還持猶豫的態(tài)度，因此改變基層地方政府的認(rèn)知是首要的工作。“嘉興模式”的成功之處在于政府以極大的熱情推動(dòng)公眾參與。中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)可以最大限度地調(diào)動(dòng)和運(yùn)用各種社會(huì)資源，自上而下強(qiáng)力推動(dòng)公眾參與，最終演變成自上而下與自下而上共治的參與格局。

（一）宣傳認(rèn)同支撐主動(dòng)參與

1.環(huán)保宣傳。需要謀劃好宣傳內(nèi)容與形式的結(jié)合，以接受環(huán)保教育為主線，靈活多樣地將主題教育融入宣傳活動(dòng)之中，提升參與者的認(rèn)同感和融入感。尤其是要加強(qiáng)環(huán)境危機(jī)宣傳，去除冷漠，使公眾能切身感受到環(huán)保與自身利益息息相關(guān)，例如環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧評(píng)價(jià)柴靜的紀(jì)錄片 《穹頂之下》：“從公眾健康的角度喚醒公眾的環(huán)保意識(shí)，值得敬佩”。良好的環(huán)境是公眾最基本的利益保障，通過(guò)鮮活明快的宣傳載體將環(huán)保理念、知識(shí)、技能進(jìn)行傳播，能夠在社會(huì)中引起共鳴，起到良好的宣傳效果。同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)破壞環(huán)境做法的處罰力度與宣傳，從根源上震懾環(huán)境違法行為。

環(huán)境治理的參與需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)的支撐。在嘉興的參與實(shí)踐中，有市民檢查團(tuán)成員對(duì)污染水質(zhì)取樣時(shí)，直接灌至礦泉水瓶中。這樣的作法會(huì)對(duì)檢測(cè)數(shù)據(jù)造成誤差，影響參與效度。因此，政府應(yīng)該通過(guò)廣泛的環(huán)保知識(shí)科學(xué)教育，告知公眾污染物的影響及怎么去發(fā)現(xiàn)這些污染，提升環(huán)保參與技能。細(xì)致的環(huán)保教育可以保證有效的監(jiān)督。

2.情感認(rèn)同。在環(huán)境治理參與實(shí)踐中，退休老同志和在校大學(xué)生是主要群體，他們也是中國(guó)最具公共精神的精英人士。群眾路線是我黨根本工作路線，也是我黨制勝法寶，在新的時(shí)代背景下，更要將其發(fā)揚(yáng)光大。中國(guó)文化以家庭為本位，建議充分發(fā)揮退休老同志、在校大學(xué)生等骨干的示范效應(yīng)，通過(guò)他們的言傳身教，贏得周邊親人、朋友的情感認(rèn)同，構(gòu)筑環(huán)境參與的輻射網(wǎng)，培育更廣泛的公眾參與。

（二）公開(kāi)互動(dòng)貫穿參與過(guò)程

1.信息公開(kāi)。信息公開(kāi)是公民參與的制度保障，當(dāng)前公眾參與較好的國(guó)家，民眾均有較高的環(huán)境知情權(quán)。雖然《政府信息公開(kāi)條例》、新《環(huán)保法》均規(guī)定了政府在環(huán)境信息公開(kāi)方面的義務(wù)，但地方政府是信息的擁有者，其執(zhí)行情況決定著信息公開(kāi)政策的落實(shí)程度。除了強(qiáng)化政府責(zé)任，主動(dòng)信息公開(kāi)、尤其是污染源的公開(kāi)，更直接的方式是公眾的田野調(diào)查，因?yàn)橹庇^的感受遠(yuǎn)比冰冷的數(shù)字更有說(shuō)服力。建議將當(dāng)前一些地方政府嘗試的“環(huán)境開(kāi)放日”活動(dòng)常態(tài)化，在不影響企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的情況下，不定期地接受媒體、社會(huì)組織、公眾代表參觀，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目規(guī)劃、施工到運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程監(jiān)督，有利于提升企業(yè)社會(huì)責(zé)任，形成良好的互動(dòng)氛圍。

2.有效回應(yīng)。傳統(tǒng)的行政模式、思維方式、執(zhí)政手段導(dǎo)致了政府回應(yīng)從整體上來(lái)看還處于低回應(yīng)的狀態(tài)，［15］從被動(dòng)回應(yīng)變?yōu)橹鲃?dòng)回應(yīng)就需要發(fā)揮微博、微信公眾號(hào)等新媒體的渠道作用，形成政府回應(yīng)的輿論倒逼機(jī)制，建議環(huán)保局長(zhǎng)開(kāi)通微博，直播百姓關(guān)注的污染事件及其處理情況，避免小道消息、謠言等非正規(guī)渠道消息的傳播，防止盲目化、情緒化的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。此外，對(duì)百姓留言、提問(wèn)等官方回復(fù)進(jìn)行制度規(guī)范，明確政府回應(yīng)責(zé)任主體，對(duì)答非所問(wèn)、千篇一律等“僵尸”性回應(yīng)予以責(zé)任追究。

（三）授權(quán)合作提升參與層次

1.監(jiān)督與服務(wù)相結(jié)合。當(dāng)前我國(guó)改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，相對(duì)于醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等其他利益糾葛錯(cuò)綜復(fù)雜的領(lǐng)域，環(huán)境服務(wù)是政府簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變較易著力的領(lǐng)域，應(yīng)該加快改革、創(chuàng)新的步伐。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，轉(zhuǎn)變政府直控的環(huán)境管理模式，將政府角色從行政主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)提供型是必然趨勢(shì)。但當(dāng)前，在政府驅(qū)動(dòng)為主的前提下，政府應(yīng)該為公眾參與環(huán)境治理提供空間平臺(tái)，授予公眾全程參與環(huán)境治理的權(quán)力，充當(dāng)企業(yè)與公眾的“聯(lián)絡(luò)人”，監(jiān)督、指導(dǎo)公眾的環(huán)境參與行為。創(chuàng)新授權(quán)合作的方式、方法，提升公眾參與的層次，并以此作為深化政治體制改革的推動(dòng)力。建議將此納入干部考核，公眾能否主動(dòng)參與及參與是否有效，與政府的理念、與實(shí)實(shí)在在的放權(quán)有關(guān)。

2.政府管理與社會(huì)自治相結(jié)合。與國(guó)外的公眾參與相比，缺乏組織化依托是我國(guó)公眾參與面臨的突出問(wèn)題。嘉興環(huán)保聯(lián)合會(huì)、市民檢查團(tuán)等參與平臺(tái)能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)，得益于嘉興市政府的政策及資金支持。鑒于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展不成熟、草根力量相對(duì)較弱的現(xiàn)狀，政府應(yīng)該提供資金支持、培育社會(huì)組織并引導(dǎo)其良性發(fā)展。在北京、上海等地均出現(xiàn)了“社會(huì)組織孵化器”，政府培育社會(huì)組織的現(xiàn)象。任何事物的發(fā)展都是從無(wú)到有、從弱小到強(qiáng)大，公眾參與同樣如此。在這個(gè)階段，政府可以牽頭，搭建一些類(lèi)似市民環(huán)保檢查團(tuán)等參與平臺(tái)，為平臺(tái)的運(yùn)行提供人力、物力、財(cái)力等方面的支持。雖然可能形式大于內(nèi)容，深度參與有限，但可以表明政府授權(quán)社會(huì)的決心。形成合作關(guān)系的關(guān)鍵是建立彼此的信任，以“完全值得信任”代替“不完全信任”［16］。當(dāng)社會(huì)力量成長(zhǎng)到一定程度后，政府為主體的治理結(jié)構(gòu)就應(yīng)該重組，在現(xiàn)有參與者內(nèi)逐步建立具有法人地位和相對(duì)自主和協(xié)作的環(huán)保社團(tuán)組織，實(shí)行既有分工自治又有集中指揮、統(tǒng)一協(xié)助的管理模式。

當(dāng)然，公眾參與不斷地進(jìn)行的時(shí)候，需要思考參與機(jī)制的持續(xù)性，因此，鼓勵(lì)參與的機(jī)制應(yīng)該被制度化。制度化的目的是防止不確定性的發(fā)生，防止參與工作隨著政府首長(zhǎng)的關(guān)注點(diǎn)而改變。嘉興市出臺(tái)《嘉興市環(huán)保市民檢查團(tuán)組織管理辦法》，確保市民檢查團(tuán)的活動(dòng)范圍和權(quán)限，以此保障參與活動(dòng)的正?；鸵?guī)范化；溫州市制定《社區(qū)（村居）群眾性環(huán)保自治組織建設(shè)工作實(shí)施方案》探索群眾性的自治環(huán)保組織建設(shè)。通過(guò)制度化、規(guī)范化的政策保障，將有益探索和實(shí)踐形成完整規(guī)范、行之有效的治理之道。

注釋?zhuān)?/p>

①資料來(lái)源：新華網(wǎng)。http：//news.xinhuanet.com/city/2014-04/22/c_126417162.htm

②一些政府部門(mén)在微博、政務(wù)直通車(chē)等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上回應(yīng)公眾的訴求時(shí)答非所問(wèn)或者千篇一律，使參與平臺(tái)流于形式，有些甚至被稱(chēng)為“神回復(fù)”。例如，一位網(wǎng)民向“昆明市長(zhǎng)熱線”的微博賬號(hào)提問(wèn)當(dāng)?shù)氐腜X項(xiàng)目有沒(méi)有聽(tīng)證？昆明市政府回復(fù)為：“項(xiàng)目建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中將本著對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的精神，在相關(guān)區(qū)域設(shè)置環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)全過(guò)程的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)測(cè)監(jiān)管，確保企業(yè)達(dá)標(biāo)排放?！?/p>

③資料來(lái)源：土壤不能承受之重，財(cái)新周刊，2013（3）：62-68.

④資料來(lái)源：參與者的訪談。

⑤資料來(lái)源：《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2013-5-23.

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（責(zé)任編輯 矯海霞）

孫榮 男（1953-）同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）04-072-（9）

*本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“建立健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號(hào)：14AZZ011）、教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“環(huán)境敏感期鄰避沖突的預(yù)警機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號(hào)：13YJC630190）、上海市晨光計(jì)劃“鄰避沖突治理中的公民參與”（編號(hào)：14CG60）的階段性成果。

收稿日期：2016-5-10

作者簡(jiǎn)介：辛方坤 男（1984-）上海政法學(xué)院副教授 博士

Public Participation in Environmental Governance：A Case of Partnership and Authorized in Jiaxing City

Xin Fangkun/Sun Rong

Abstract：Public participation in environmental governance has risen to the national will.However，there is lack of detailed operational researches from the current participation into effective participation.The local partner of the EU-China Environmental Governance Project--Jiaxing"environmental democracy"is selected in this study，using the method of case study and comparative study to analyze the power system、operating system and enhanced system of"Jiaxing model".The relevant experience and practices of Jiaxing government in promoting public participation are summarized in this study.Different from the mode of bottom-up in western countries，China's public participation need active practice of local governments.This study proposes three step strategies of public participation in order to realize the governance of the combination of top-down and bottom-up.

Keywords：Public Participation；Environmental Governance；Partnership and Authorized