我國海洋環(huán)境保護(hù)政策的歷史演進(jìn)與結(jié)構(gòu)特征*
——基于政策文本的量化分析

許　陽王　琪孔德意（.中國海洋大學(xué)，青島 66000；.東北大學(xué)，沈陽 089）

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我國海洋環(huán)境保護(hù)政策的歷史演進(jìn)與結(jié)構(gòu)特征*
——基于政策文本的量化分析

許陽1王琪1孔德意2
（1.中國海洋大學(xué)，青島 266000；2.東北大學(xué)，沈陽 110819）

摘 要：海洋環(huán)境保護(hù)政策是國家治理海洋環(huán)境，規(guī)制用海主體行為，分配海洋生態(tài)資源，實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展最直接、最有效的工具。海洋環(huán)境保護(hù)政策體系的優(yōu)化與完善直接影響政策執(zhí)行效果，關(guān)乎“海洋強(qiáng)國”建設(shè)和“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。對改革開放以來我國海洋環(huán)境保護(hù)政策體系的演變與特征分析是深入研究海洋環(huán)境政策的前提。運(yùn)用政策內(nèi)容分析法，以1979年至今中央部委發(fā)布的161項(xiàng)海洋環(huán)境保護(hù)政策為樣本進(jìn)行量化分析，可以發(fā)現(xiàn)我國海洋環(huán)境政策體系演變呈現(xiàn)出低位徘徊、持續(xù)性增長和穩(wěn)定周期性震蕩的三階段特征；多元政策制定主體間能夠描繪出“簡單協(xié)同”的二元決策協(xié)作網(wǎng)絡(luò)圖譜；在政策工具選擇上，呈現(xiàn)控制型政策工具過溢而經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具和鼓勵-參與型政策工具使用不足的特征。

關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境政策；政策內(nèi)容分析法；海洋環(huán)境保護(hù)；海洋環(huán)境治理

一、引 言

在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展與國際交流頻繁密切、國家間往來互動加強(qiáng)的趨勢下，海洋已不僅僅是世界沿海國家經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的戰(zhàn)略基地與資源空間，更是架起國際睦鄰合作與推動大國關(guān)系發(fā)展的重要橋梁。2003年5月，國務(wù)院印發(fā)了《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出了“逐步把我國建設(shè)成為海洋強(qiáng)國”的宏偉目標(biāo)；2012年，黨的十八大首次提出“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略目標(biāo)；2013年，習(xí)近平主席戰(zhàn)略性地提出“一帶一路”的發(fā)展理念和倡議，再次將“海洋”的戰(zhàn)略地位提升到了新的高度。建設(shè)海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略構(gòu)想為我國海洋事業(yè)發(fā)展及海洋事務(wù)管理指明了方向，樹立了發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、維護(hù)海洋權(quán)益、創(chuàng)新海洋科技、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、發(fā)展海洋雙邊國際關(guān)系等戰(zhàn)略目標(biāo)。然而，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)雖然不直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，卻是構(gòu)建“一帶一路”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國夢想的重要保障。一個(gè)真正的海洋強(qiáng)國，需能夠以良好的海洋環(huán)境推進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能夠以海洋生態(tài)的維護(hù)實(shí)現(xiàn)海洋資源的有序開發(fā)利用，能夠以海洋環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的和諧共處規(guī)避解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的諸多矛盾，此方能稱之為真正的海洋強(qiáng)國。

海洋本是國土資源的組成部分，其公共物品屬性毋庸置疑。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)事務(wù)當(dāng)屬政府固有的職責(zé)范圍，是政府運(yùn)用宏觀調(diào)控手段對經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)與管理活動。海洋環(huán)境保護(hù)政策具有公共政策的全部屬性，屬于重要的部門政策之一，是海洋政策體系的重要組成部分，是政府對海洋環(huán)境治理與保護(hù)的最主要手段和工具。1979年國家開始重視環(huán)保工作以來，中央相關(guān)管理部門共出臺了161項(xiàng)與海洋環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例等政策文件，各項(xiàng)政策經(jīng)過多年實(shí)踐檢驗(yàn)與優(yōu)化修訂，形成了當(dāng)前的海洋保護(hù)政策體系，并擁有相對完整獨(dú)立的政策結(jié)構(gòu)與框架。

以公共政策內(nèi)容分析法對海洋環(huán)境保護(hù)政策進(jìn)行深入分析，可以總結(jié)出政策的歷史演進(jìn)過程、政策發(fā)展脈絡(luò)及政策演變邏輯，以可視化的圖景深度透視海洋環(huán)境保護(hù)政策體系，厘清政策的歷史與現(xiàn)實(shí)；同時(shí)，以社會網(wǎng)絡(luò)分析法研究政策制定主體間的互動關(guān)系，可以找出海洋環(huán)境政策決策體制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，并能清晰描繪出多元政策主體間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖譜，分析其社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，有利于政策體系的優(yōu)化完善、政策決策體制的改良與決策機(jī)制的創(chuàng)新。

二、文獻(xiàn)回顧與研究評價(jià)

為了分享更多的海洋利益，維護(hù)本國的海洋權(quán)益，世界各國紛紛制定、確立、實(shí)施符合本國利益和要求的海洋政策，十分重視海洋發(fā)展基本政策和戰(zhàn)略規(guī)劃的制定。如作為世界海洋強(qiáng)國的美國分別在1945年、1969年、2000年和2004年制定了《杜魯門公告》、“斯特拉特頓報(bào)告”、《2000海洋法令》和《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》，這些政策包含了對海洋環(huán)境問題的總體概括，治理海洋環(huán)境的整體目標(biāo)和具體措施等內(nèi)容，成為美國治理海洋環(huán)境的出發(fā)點(diǎn)和行動綱領(lǐng)［1］。同樣，我國在1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》出臺之后，相繼出臺了保護(hù)海洋環(huán)境的多種政策法規(guī)，至今已經(jīng)形成具有一定規(guī)模性的政策體系［2］。海洋政策對海洋環(huán)境保護(hù)的作用無可替代，對海洋環(huán)境政策的研究符合現(xiàn)實(shí)需要，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值，然而，當(dāng)前我國學(xué)者對海洋環(huán)境政策的研究成果乏善可陳，多數(shù)研究淺嘗輒止。雖然對海洋環(huán)境政策的研究僅為起步階段，不過既有研究打開了對海洋環(huán)境政策分析的大門，也初步呈現(xiàn)了政策研究范式的雛形及研究路徑。

當(dāng)前對海洋環(huán)境政策屈指可數(shù)的相關(guān)研究成果，主要集中于對以下幾個(gè)方面問題的關(guān)注。第一，對有效的海洋環(huán)境政策供給及政策選擇模式的探討。海洋環(huán)境政策能否對海洋環(huán)境管理發(fā)揮積極作用，一個(gè)重要前提是政府所提供的海洋環(huán)境政策是否是有效的。有效的海洋環(huán)境政策應(yīng)能夠突出海洋環(huán)境特征，具備適時(shí)性、多樣性的政策供給方式，能夠有效地規(guī)范政府行為［3］。同時(shí)，有效的政策也需要有良好的政策結(jié)構(gòu)及政策選擇模式。海洋環(huán)境治理主體的復(fù)雜性和海洋環(huán)境治理客體的特殊性相互影響、相互制約，二者特點(diǎn)的互補(bǔ)與搭配形成了多種海洋環(huán)境政策的選擇模式，不同的政策制定模式必然產(chǎn)出不同的政策結(jié)果［4］。第二，對海洋環(huán)境政策工具選擇、運(yùn)用及如何完善的研究。政策工具是公共政策研究的新視角，政策工具可以劃分為多種類型，不同政策問題的解決需要匹配不同的政策工具類型。針對目前我國海洋管理中市場型環(huán)境政策工具存在的問題，王琪、叢冬雨提出應(yīng)構(gòu)建政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制督促政策執(zhí)行，轉(zhuǎn)變企業(yè)環(huán)保動機(jī)，提高公眾海洋環(huán)保意識等建議［5］。公共政策本身就是國家治理的最主要手段和工具，海洋環(huán)境政策作為政府治理海洋環(huán)境的工具，由于海洋環(huán)境屬性與公共屬性存在沖突，所以當(dāng)前的海洋環(huán)境政策體系不夠完善，存在著局限性，需要引入更多的治理工具來彌補(bǔ)海洋環(huán)境政策工具的不足［6］。第三，對海洋環(huán)境政策體系中的具體政策進(jìn)行專項(xiàng)研究。從國家安全的視角看，海洋生態(tài)是實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的核心，必須不斷完善我國海洋生態(tài)安全政策體系［7］；海洋傾倒政策是從陸地源頭對海洋環(huán)境的保護(hù)，涉及陸地和海洋多部門的政策協(xié)調(diào)與整合，復(fù)雜性較高，存在問題也較多［8］；國家出臺海洋生態(tài)補(bǔ)償政策對強(qiáng)制性的海洋環(huán)境保護(hù)具有重要意義［9］。第四，中西方沿海國家海洋環(huán)境政策執(zhí)行的比較研究。澳大利亞和日本同中國一樣為主要沿海國家，海洋利益與海洋環(huán)境是國家發(fā)展的重要依托。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，在陸源污染物控制上，日本和澳大利亞的政策執(zhí)行效果較之我國更為理想，其原因是在政策執(zhí)行主體、手段和監(jiān)督方式上的獨(dú)特性，他們政策執(zhí)行的成功之處和重要經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒［10］。

公共政策學(xué)在我國發(fā)展的三十多年來，已經(jīng)形成相對穩(wěn)定的研究范式，政策理論及分析方法應(yīng)用于各個(gè)政策領(lǐng)域的研究之中，已取得了豐碩的研究成果。然而，綜合上述研究內(nèi)容可以看出，目前我國從公共政策學(xué)的理論視角研究海洋環(huán)境政策尚處于起步階段。首先，既有研究肯定了海洋環(huán)境政策的功能及研究意義，強(qiáng)調(diào)政府治理海洋環(huán)境需要有效的政策供給，但在分析有效供給的政策特征及供給路徑之前并沒有對當(dāng)前的海洋環(huán)境政策體系進(jìn)行系統(tǒng)研究和結(jié)構(gòu)解析，故而，對政策有效性質(zhì)疑的說服力不強(qiáng)；其次，從政策工具理論出發(fā)對海洋環(huán)境政策進(jìn)行研究有很強(qiáng)的實(shí)際價(jià)值和理論前瞻性，然而，對政策工具的選擇適用性僅停留于定性分析和理論探討之中，不能彰顯出研究的實(shí)際價(jià)值，研究結(jié)論容易陷入空洞無物的怪圈之中；最后，對具體政策領(lǐng)域的分析及政策制定、執(zhí)行過程的研究應(yīng)以對海洋環(huán)境政策體系的全面解析及決策體制的深入研究為前提，顯然，這一研究前提并未實(shí)現(xiàn)。雖既有研究已經(jīng)初露公共政策研究范式的端倪，但研究的深入程度和全面性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

基于以上分析可以總結(jié)出本研究的主要目標(biāo)為以下四點(diǎn)：第一，通過對1979年以來161項(xiàng)國家海洋環(huán)境政策文本的計(jì)量分析及政策內(nèi)容分析，梳理出我國國家層面海洋環(huán)境政策的演進(jìn)軌跡，總結(jié)政策的主要特征；第二，通過對政策大樣本的統(tǒng)計(jì)與編碼，分析海洋環(huán)境政策的發(fā)布主體和內(nèi)容體系，厘清政策體系的結(jié)構(gòu)特征；第三，運(yùn)用社會網(wǎng)絡(luò)分析法對海洋環(huán)境決策的多元主體間互動關(guān)系進(jìn)行分析，找出海洋環(huán)境決策模式，繪制出多元政策主體間關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)圖譜；第四，通過對政策工具使用情況的編碼數(shù)據(jù)分析，分析海洋環(huán)境政策工具的類別、選擇及使用情況，尋找海洋環(huán)境治理中的政府行為邏輯。

三、研究方法與設(shè)計(jì)

1.研究方法

內(nèi)容分析法是指對于文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的定量與定性相結(jié)合的一種語言分析方法［11］，它適于對一切可記錄與保存并且具有價(jià)值的文獻(xiàn)研究，具有客觀性、系統(tǒng)性及定量與定性相結(jié)合的特點(diǎn)［12］。內(nèi)容分析法源于新聞學(xué)、傳播學(xué)、圖書館學(xué)和情報(bào)學(xué)等領(lǐng)域的研究，經(jīng)過多年來學(xué)科交叉研究的推進(jìn)，現(xiàn)已應(yīng)用到公共政策的文本分析之中，衍生出政策內(nèi)容分析法。有學(xué)者將這一方法應(yīng)用到了國家的科技政策、土地政策、能源政策等公共政策的研究之中，取得了良好的效果。

2.數(shù)據(jù)來源

本文綜合運(yùn)用變化概率抽樣、整群抽樣和滾雪球抽樣方法，選取了1979年-2015年間出臺的161項(xiàng)與海洋環(huán)境保護(hù)直接或間接相關(guān)的政策作為研究樣本，并對政策文本內(nèi)容按照“政策編號-具體條款/章節(jié)”進(jìn)行政策工具編碼。樣本數(shù)據(jù)來源的主要渠道是：在國家海洋局、國土資源部、交通運(yùn)輸部（海事局）、農(nóng)業(yè)部（漁業(yè)局）、國務(wù)院政府公報(bào)專欄等幾個(gè)與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政府部門網(wǎng)站中，進(jìn)入相關(guān)法律、政策與法規(guī)、政策通知、政策解讀等專欄內(nèi)進(jìn)行逐項(xiàng)篩選，選擇與海洋環(huán)境相關(guān)的所有政策文本；借助中國海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)、海洋環(huán)境保護(hù)協(xié)會等本官方性質(zhì)網(wǎng)站中的政策法規(guī)專欄，選取與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的國家政策；通過中國知網(wǎng)和萬方數(shù)據(jù)庫中的“法律”數(shù)據(jù)庫，檢索并選擇國家級海洋環(huán)境保護(hù)的政策文本。

3.分析單元與類目確定

本文以161項(xiàng)與海洋環(huán)境保護(hù)問題相關(guān)的政策條款作為采用內(nèi)容分析法的必須分析單元，以306個(gè)政策條款作為分析海洋環(huán)境政策工具使用情況的最小分析因子。

根據(jù)研究需要和前文確定的研究目標(biāo)，本文從基本環(huán)境政策工具維度對海洋環(huán)境保護(hù)政策進(jìn)行分類。三種政策工具依次是：政府直接通過管理生產(chǎn)過程或產(chǎn)品使用來限制污染物的排放，或在特定時(shí)間和區(qū)域內(nèi)限制某些活動等直接影響污染者環(huán)境行為的命令--控制型工具，主要包括標(biāo)準(zhǔn)、許可證、區(qū)劃、禁令、配額、使用限制和污染治理檢查等措施；政策采用經(jīng)濟(jì)激勵手段以“內(nèi)化”的方式改變環(huán)境污染者行為的經(jīng)濟(jì)激勵型工具，包括罰款、補(bǔ)貼、環(huán)境稅費(fèi)、使用者付費(fèi)、交易許可等措施；以信息公布、環(huán)境評價(jià)、鼓勵社會力量參與等方式實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)的信息-鼓勵-參與型工具，主要包括信息公開、環(huán)境評價(jià)、非政府組織發(fā)展、生態(tài)區(qū)建設(shè)、公眾參與、道德建設(shè)等措施［13］。

4.信度檢驗(yàn)

信度分析是驗(yàn)證編碼一致性、分類準(zhǔn)確性和方法穩(wěn)定性的關(guān)鍵步驟，是通過比較多位文本評判分析員相互同意的程度來對主評判員編碼結(jié)果進(jìn)行的可靠性檢驗(yàn)。為了保證文本分析結(jié)果的客觀、嚴(yán)謹(jǐn)，減少主觀因素的干擾，本文對161項(xiàng)政策文本的編碼是同兩位研究公共政策的博士生共同完成的。通常認(rèn)為，不同評判者間一致性比率達(dá)到80%，則主評判員的編碼結(jié)果可以接受。通過對兩次評判結(jié)果進(jìn)行信度檢驗(yàn)，經(jīng)過計(jì)算與調(diào)整，兩位評判員的一致性比率達(dá)到92.2%，顯然可以接受文本主評判員的編碼結(jié)果。

三、數(shù)據(jù)分析

圖1　 1979-2015年我國海洋環(huán)境保護(hù)政策發(fā)布階段的演變

1.政策演變

由圖1可見，1979-2015年我國海洋環(huán)境保護(hù)政策的演變呈現(xiàn)數(shù)量整體上升趨勢，1979-1996年屬于低位徘徊期，政策單年數(shù)量與整體趨勢上的變化不明顯，這與我國《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》剛剛頒布，政策系統(tǒng)尚處于起步階段有關(guān)。1999-2005年政策單年數(shù)量為整體上升趨勢，政策數(shù)量與過去幾年間相比成倍數(shù)增長。2006年至今政策演變呈現(xiàn)周期性波動，大概兩年為一個(gè)波動周期，每個(gè)周期均具有明顯的波動性特征。

1979-1996年為政策起始階段：從1979年《環(huán)境保護(hù)法》的頒布實(shí)施開始，環(huán)境保護(hù)工作成為國家發(fā)展的重要任務(wù)之一。為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境生態(tài)的全面可持續(xù)發(fā)展，對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行細(xì)化實(shí)施，作為環(huán)境保護(hù)的重要領(lǐng)域，1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》正式出臺。以該法為核心，海洋環(huán)境各領(lǐng)域的保護(hù)法規(guī)和政策在1982-1986年間也相繼制定，正式開啟了我國海洋環(huán)境事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的篇章，也形成了海洋環(huán)境保護(hù)起始階段的政策制定熱潮。我國海洋環(huán)境政策體系構(gòu)建的歷史由此正式開始。

1999-2005年為政策平穩(wěn)執(zhí)行階段：20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，我國把海洋資源開發(fā)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，把發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)作為振興經(jīng)濟(jì)的重大措施，不斷向深度和廣度擴(kuò)展的海洋開發(fā)利用創(chuàng)造了中國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)［14］。這一階段是海洋經(jīng)濟(jì)紅利凸顯的時(shí)期，國家戰(zhàn)略眼光更多的放在海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)與利用上，對海洋環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的重視程度不夠，因此，這一時(shí)期海洋環(huán)境政策的成果不多，屬于政策體系發(fā)展的平穩(wěn)期，更多的是以前一階段政策執(zhí)行為主，政策曲線呈低位徘徊態(tài)勢。

2006-2015年為政策高速發(fā)展階段：國家各涉海管理部門制定了諸多與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的部門法規(guī)和決策，使政策內(nèi)容覆蓋面逐漸拓寬，政策體系日益豐滿和完善。新世紀(jì)的前十五年，國家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展得益于海洋經(jīng)濟(jì)紅利的快速釋放，2006年海洋生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超越了平均水平線，海洋經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了平穩(wěn)增長期，然而同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)對海洋環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展成為了新時(shí)期的重要工作目標(biāo)。所以，2006年的“十一五”規(guī)劃首次將海洋以專章形式列入，明確提出要強(qiáng)化海洋意識，維護(hù)海洋權(quán)益，保護(hù)海洋生態(tài)；2008年國務(wù)院通過的《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與任務(wù)提出了具體要求；2013年黨的“十八大”提出“海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。一系列的戰(zhàn)略與規(guī)劃將海洋環(huán)境保護(hù)問題推上了政府政策議程的新高度，2009年前后形成了新的政策制定高峰期，至今，海洋環(huán)境保護(hù)政策體系仍在不斷運(yùn)行與完善。

2.政策發(fā)布主體

表1　主體參與政策制定的情況統(tǒng)計(jì)

整理161份海洋環(huán)境保護(hù)政策發(fā)現(xiàn)，參與政策制定的主體涉及全國人大、國務(wù)院、國家海洋局等16個(gè)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政部門，聯(lián)合發(fā)布政策數(shù)8項(xiàng)，參與主體呈現(xiàn)多元化特征。然而，政策制定主體間的協(xié)商決策配合情況整體不足，聯(lián)合決策數(shù)量僅占政策總數(shù)的4.3%，可見，政策發(fā)布協(xié)同性不高，政策制定過程可概括為簡單多元決策模式。

公共決策體制的主體構(gòu)成情況決定了政策制定的過程和模式，直接影響政策選擇的結(jié)果，同時(shí)，由于不同政策主體的政策價(jià)值傾向、關(guān)注點(diǎn)和關(guān)注度的不同，政策結(jié)果所秉承的價(jià)值理念也各不相同。通過表1可以看出我國海洋環(huán)境保護(hù)政策參與主體呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，參與主體多元，除國家海洋局、交通運(yùn)輸部（國家海事局）和農(nóng)業(yè)部（國家漁業(yè)局）等與海洋環(huán)境保護(hù)工作直接相關(guān)的主要涉海部門外，財(cái)政部、發(fā)改委、工商行政管理總局、公安部等國家多部委也在一定程度上參與了政策制定活動，故而，海洋環(huán)境保護(hù)政策的決策主體呈現(xiàn)明顯的多元化特點(diǎn)。第二，在多元主體參與政策制定的決策模式下，國家海洋局、海事局和漁業(yè)局三部門對海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策議題給予的關(guān)注最多，制定的政策文本數(shù)量所占比重最大。環(huán)保部在海洋環(huán)境保護(hù)方面僅負(fù)責(zé)陸源污染排放問題，決策關(guān)注內(nèi)容單一，制定的相關(guān)政策數(shù)量相對上述三部門較少。其他幾個(gè)部委的政策制定數(shù)量極少，所占比例非常低，對海洋環(huán)境保護(hù)政策制定的參與十分有限。第三，從圖2中可以看出，在全部政策樣本中，多部門之間聯(lián)合發(fā)布政策文本的數(shù)量僅為8項(xiàng)，占總數(shù)的5%，其余均為各部門單獨(dú)發(fā)布政策。由此表明，政策制定以單獨(dú)決策模式為主，聯(lián)合決策情況非常少。第四，多部門聯(lián)合制定決策集中發(fā)生在最近十年。隨著治理理念的引入和多學(xué)科交叉研究的展開，協(xié)同治理與整體性治理理論被越來越多的學(xué)者用來指導(dǎo)涉海研究，尤其是海洋環(huán)境治理的模式轉(zhuǎn)型與體制機(jī)制創(chuàng)新更是依托于該理論的借鑒。由表2可以看出，最近十年間，我國海洋環(huán)境保護(hù)的協(xié)同治理理念逐漸深入并執(zhí)行，多元主體協(xié)同決策的成果明顯增加，海洋環(huán)境的整體性治理模式逐步形成。

表2　多部門參與制定的海洋環(huán)境保護(hù)政策統(tǒng)計(jì)表

圖2　聯(lián)合發(fā)文數(shù)與政策樣本總量的對比

3.政策主體協(xié)作情況

為了直觀地揭示各發(fā)文主體的協(xié)作情況，本文運(yùn)用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法繪制我國海洋環(huán)境保護(hù)政策發(fā)文主體的網(wǎng)絡(luò)圖譜。首先，從分析樣本中提取政策主體，統(tǒng)計(jì)每個(gè)政策主體與其他政策主體共同合作次數(shù)，即兩兩統(tǒng)計(jì)它們合作發(fā)布政策的情況，這樣就形成了一個(gè)16×16的共現(xiàn)矩陣。其次，運(yùn)用UCINET軟件對該共現(xiàn)矩陣進(jìn)行分析，為了便于觀察網(wǎng)絡(luò)的特征，本研究對分析數(shù)據(jù)進(jìn)行了二值化處理，即將多值關(guān)系數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成二值關(guān)系數(shù)據(jù)，最終得到政策發(fā)文主體網(wǎng)絡(luò)圖譜，如圖3所示。其中，網(wǎng)絡(luò)圖譜中的“節(jié)點(diǎn)”表示政策發(fā)文主體，節(jié)點(diǎn)之間的線段表示政策主體之間存在聯(lián)系，線段的粗細(xì)則表明兩兩政策主體間合作的緊密程度。從圖3可看出，農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、國家海洋局處于網(wǎng)絡(luò)的核心地位，并且有較多鏈接關(guān)系，即他們是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點(diǎn)。從線段的粗細(xì)還可看出，農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、財(cái)政部、國家海洋局、交通運(yùn)輸部以及發(fā)改委之間的聯(lián)系較為緊密，說明他們之間合作程度較高，其他政策主體合作程度次之。另外，圖中還可看出全國人大、國務(wù)院、國防部以及國土資源部獨(dú)立于網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置，說明他們在該政策網(wǎng)絡(luò)中與其他成員間缺乏鏈接，即他們與其他成員基本沒有聯(lián)系。通過對他們的背景情況進(jìn)行調(diào)查分析后，發(fā)現(xiàn)該圖基本符合實(shí)際情況。量化分析為質(zhì)性假設(shè)提供了支持，使得復(fù)雜的交流模式能夠以直觀的形式呈現(xiàn)出來。政策主體之間的關(guān)系以圖譜方式表現(xiàn)出來，呈現(xiàn)出一幅系統(tǒng)的關(guān)系圖。

圖3　海洋環(huán)境保護(hù)政策主體的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)分析圖譜

4.政策工具選擇

在環(huán)境政策工具基本維度下，匯總161個(gè)政策樣本進(jìn)行編碼，統(tǒng)計(jì)出我國海洋環(huán)境保護(hù)政策工具使用情況表（表3）。基于下圖，在三種類型的政策工具選擇中，控制型工具占據(jù)數(shù)量上的顯著優(yōu)勢，鼓勵-參與型工具次之，經(jīng)濟(jì)型工具使用得相對較少。可以看出，中央政府及各涉海管理部委在對海洋環(huán)境治理進(jìn)行政策指導(dǎo)時(shí)，更傾向于使用強(qiáng)制性較高、效果顯現(xiàn)更快的控制型工具。海洋環(huán)境治理明顯呈現(xiàn)強(qiáng)硬地“自上而下”控制特點(diǎn)，“自下而上”的社會主動參與治理明顯不足。

表3　政策工具編碼統(tǒng)計(jì)表

圖4　政策工具使用百分比

基于圖4的分類比較可以看出，在海洋環(huán)境保護(hù)與治理中，控制型政策工具占59.2%，使用頻率最高；鼓勵-參與型政策工具為26.4%，次之；經(jīng)濟(jì)激勵型工具為14.4%，使用頻率較低。政策工具使用總體上呈現(xiàn)“強(qiáng)硬管制”的特征，以控制型工具為核心對環(huán)境污染行為進(jìn)行嚴(yán)格管控，經(jīng)濟(jì)型和參與型工具以相對柔性化的手段輔以行為約束和價(jià)值規(guī)約。具體分析如下：

（1）控制型工具應(yīng)用存在過溢現(xiàn)象。根據(jù)頻數(shù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，控制型工具占整個(gè)基礎(chǔ)政策工具的59.2%，其中，使用限制和污染治理檢查應(yīng)用最為頻繁，分別占據(jù)16%和11.4%，許可審批、區(qū)劃、標(biāo)準(zhǔn)和使用禁令使用頻率相似，分別為8.8%、8.5%、7.8%和6.5%?；诮y(tǒng)計(jì)結(jié)果，可以歸納出控制型工具的使用邏輯是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩不相害的目標(biāo)下，政府對所有用海主體進(jìn)行嚴(yán)格的行為規(guī)制，對可能造成海洋環(huán)境污染的所有行動都做出了明確的使用限制，各海洋環(huán)境主管部門會定期進(jìn)行執(zhí)法檢查，對于違法違規(guī)行為將進(jìn)行處罰整治，如此既能保證海洋資源的正常使用，又能盡量避免對環(huán)境的破壞。在對各項(xiàng)行為進(jìn)行嚴(yán)格限制的基礎(chǔ)上，輔以嚴(yán)格的許可審批、標(biāo)準(zhǔn)限定措施來控制用海行為的準(zhǔn)入，并對一些明顯會帶來環(huán)境破壞的活動下達(dá)明確禁令。

（2）經(jīng)濟(jì)激勵型工具使用頻度較低。在頻數(shù)統(tǒng)計(jì)中，經(jīng)濟(jì)激勵型工具僅占14.4%，其中罰款與環(huán)境稅費(fèi)占12.4%，補(bǔ)貼與排污交易僅占2%。在四種主要經(jīng)濟(jì)型工具中，補(bǔ)貼與排污交易為激勵式的正向經(jīng)濟(jì)工具，能夠鼓勵企業(yè)自發(fā)主動地采取環(huán)境保護(hù)行為，屬于事前控制；而罰款與環(huán)境稅費(fèi)為制裁式的負(fù)向經(jīng)濟(jì)工具，是促使企業(yè)在被迫無奈的情況下被動式地開展環(huán)境保護(hù)活動，激勵力明顯不如正向激勵方式，且易滋生僥幸心理，屬于事后控制。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，政府更傾向于使用直接易行、成本較低的罰款和環(huán)境稅費(fèi)工具，對于成本較高，但效果更持久的補(bǔ)貼和排污交易工具使用非常少。

（3）鼓勵-參與型工具的使用結(jié)構(gòu)不合理。在三種基本政策工具使用情況統(tǒng)計(jì)中，鼓勵-參與型工具占26.4%，比經(jīng)濟(jì)型工具使用頻率相對較高，但這并不意味著海洋環(huán)境治理中社會和公民參與情況較好，政府對社會力量參與海洋環(huán)境政策持十分積極的態(tài)度。對此種工具使用情況進(jìn)行細(xì)分，其中信息公布、監(jiān)測評價(jià)和生態(tài)區(qū)建設(shè)占到了17.9%，而技術(shù)創(chuàng)新、道德建設(shè)和鼓勵社會參與僅占8.5%。這說明在海洋環(huán)境保護(hù)政策中，政府十分重視環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境評價(jià)及環(huán)境信息公開，強(qiáng)調(diào)“自上而下”的信息傳遞，希望海洋環(huán)境問題能夠得到全社會的關(guān)注，以真實(shí)的環(huán)境評價(jià)數(shù)據(jù)和嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題調(diào)動全員保護(hù)海洋環(huán)境的熱情和積極性。然而，“自下而上”的技術(shù)創(chuàng)新、社會參與和道德建設(shè)工具使用不足，社會力量主動參與海洋環(huán)境保護(hù)政策的路徑狹窄，社會公眾的行為略顯被動。鼓勵-參與型政策工具的內(nèi)部構(gòu)成不利于海洋環(huán)境保護(hù)工作的長遠(yuǎn)、持續(xù)推進(jìn)，應(yīng)盡可能地調(diào)動全社會主動參與的熱情和積極性。

四、我國海洋環(huán)境保護(hù)政策的結(jié)構(gòu)特征

1.政策演變整體上呈現(xiàn)低位徘徊、持續(xù)性增長和穩(wěn)定周期性震蕩的三階段特征，近期顯現(xiàn)出漸趨平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢。受政策發(fā)布初期總量較少的限制，早期的政策演變趨勢并不明顯，表現(xiàn)出在低頻區(qū)域長期徘徊的特征；經(jīng)過近20年的政策醞釀，在九十年代末期政策發(fā)展進(jìn)入持續(xù)增長期，呈現(xiàn)出政策數(shù)量穩(wěn)步上升，政策體系日臻完善的特點(diǎn)；就近十年的政策發(fā)展趨勢看，我國海洋環(huán)境保護(hù)政策已經(jīng)進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，政策數(shù)量圍繞平均值上下震蕩，政策演變呈現(xiàn)出明顯的周期性波動特征。根據(jù)前文分析，這種震蕩的波動性強(qiáng)度日趨弱化，表明政策進(jìn)入了逐漸穩(wěn)定的演變通道，圍繞《海洋環(huán)境保護(hù)法》的海洋環(huán)境保護(hù)政策體系已經(jīng)形成并日臻完善。

2.參與政策制定的主體呈現(xiàn)出“簡單”多元化的特征。一方面，我國海洋環(huán)境治理體制的“條塊化”和“部門化”決定了海洋環(huán)境保護(hù)政策必然出自多個(gè)部門，政策制定的主體包括環(huán)保部、國家海洋局、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部等十幾個(gè)中央部委，每個(gè)管理主體在各自管轄領(lǐng)域內(nèi)根據(jù)職責(zé)權(quán)限制定政策，共同構(gòu)成當(dāng)前的海洋環(huán)境保護(hù)體系。另一方面，由多部門共同制定的政策文本僅占所有政策樣本的5%，可見雖有多元主體參與政策制定，但各主體之間的決策活動過于分散，政策文本內(nèi)容根據(jù)職能內(nèi)容相互割裂，政策體系相對松散，故而呈現(xiàn)出政策主體的“簡單”多元化特征，尚未實(shí)現(xiàn)多元主體決策的真正“協(xié)同”。

3.政策主體之間形成了二元主從式的協(xié)商決策網(wǎng)絡(luò)。從圖3可以看出，海洋環(huán)境保護(hù)政策制定主體間的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)形態(tài)為“倒8字形”，呈現(xiàn)出明顯的二元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。以環(huán)保部、海洋局、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部和發(fā)改委為核心形成了“主網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”，海關(guān)總署、公安部、國家工商行政管理總局形成了“次網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”。其中，主網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)各主體聯(lián)系更為緊密，互動較多，網(wǎng)絡(luò)形態(tài)更為豐滿；但次網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中各主體關(guān)聯(lián)度較輕，且主次網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相對各自獨(dú)立，聯(lián)系互動較少。在主次網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之外，更有幾個(gè)部門與各主體之間均不存在互動，獨(dú)立于政策網(wǎng)絡(luò)之外?？梢?，我國海洋環(huán)境保護(hù)政策主體間的互動網(wǎng)絡(luò)整體上呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)松散，主體粘合度不高的特征。

4.政策工具存在明顯的差異化選擇特征。海洋環(huán)保部門更傾向于使用控制型環(huán)境政策工具，對經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具的使用傾向較低，鼓勵-參與型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，信息公開與環(huán)境評價(jià)過溢，社會力量參與明顯不足。根據(jù)前文分析可知，每一種政策工具選擇與使用情況都蘊(yùn)含著政府環(huán)境政策執(zhí)行的行為邏輯。從控制型政策工具的選擇情況可以透視出政府對用海主體行為 “規(guī)制-檢查-治理”的政策管控模式；從經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具的使用可以看出政府對海洋環(huán)境治理以事后控制為主，鼓勵性工具使用不多，以事后的經(jīng)濟(jì)處罰工具使用為主，從而呈現(xiàn)為“前松后緊”的政策管控模式；從鼓勵-參與型政策工具使用情況能夠看出海洋環(huán)境治理主體仍以政府為強(qiáng)勢核心，社會組織和人民群眾凝聚成的社會力量處于治理體系的邊緣，對政策決策的影響極小。從而可以推出，我國海洋環(huán)境政策主體的多元性僅局限在體制內(nèi)部，尚未形成真正意義上的多元參與。

五、討論與展望

改革開放以來，我國對海洋環(huán)境事務(wù)的關(guān)注度不斷上升。本文所研究的161項(xiàng)海洋環(huán)境保護(hù)政策雖可能尚未收集全部政策文本，但通過對161個(gè)大樣本的分析，也足以窺見我國海洋環(huán)境保護(hù)政策結(jié)構(gòu)特征的全貌。本文僅是對海洋環(huán)境保護(hù)政策深入研究的起點(diǎn)，希望通過對政策歷史演進(jìn)的梳理和結(jié)構(gòu)特征的解析能夠?yàn)楦由钊氲恼哐芯刻峁┗A(chǔ)，起到拋磚引玉之功效。

在本文研究基礎(chǔ)上，須繼續(xù)對海洋環(huán)境政策進(jìn)行幾大方向的深入探討，方能使該政策真正成為政府治理海洋環(huán)境、保護(hù)海洋生態(tài)資源的一柄“利劍”。第一，根據(jù)改革開放以來我國海洋環(huán)境政策的歷史嬗變軌跡，分析當(dāng)前及未來一段時(shí)間內(nèi)政策的演變趨勢并做政策仿真分析；第二，分析當(dāng)前政府對海洋環(huán)境保護(hù)政策的供給情況和實(shí)際的政策需求情況，構(gòu)建海洋環(huán)境保護(hù)政策的評價(jià)指標(biāo)體系，對政策體系的實(shí)際效果進(jìn)行評價(jià)；第三，深入分析海洋環(huán)境政策制定多元主體間的互動關(guān)系，嘗試構(gòu)建“協(xié)商--合作”型的政策決策模式和決策機(jī)制，從而提高多元主體的協(xié)作互動程度；第四，以本文對海洋環(huán)境政策工具選擇和使用特征的分析為基礎(chǔ)，探究政策工具的有效選擇模式，為提高海洋環(huán)境政策工具的使用效果提出可行的對策建議。

綜上，海洋環(huán)境保護(hù)政策是我國最重要的部門公共政策之一，與國家海洋權(quán)益維護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋強(qiáng)國建設(shè)等息息相關(guān)。但與科技政策、土地政策、社會政策等其它部類政策相比，當(dāng)前對海洋政策的研究尚處于起步階段，未來的政策研究工作任重而道遠(yuǎn)。筆者會繼續(xù)深入對此領(lǐng)域的學(xué)術(shù)探索，期待有更多的聲音加入并與之產(chǎn)生共鳴。

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（責(zé)任編輯 方卿）

中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）04-081-（11）

*基金項(xiàng)目：國家博士后基金項(xiàng)目（2015M572089）資助；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（201613012）資助。

收稿日期：2015-12-16

作者簡介：許陽 女（1986-）中國海洋大學(xué)法政學(xué)院講師 博士后王琪 女（1964-）中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副院長 博士 教授 博士生導(dǎo)師孔德意 男（1983-）東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生

Research on Historical Evolutions and Structural Features of Chinese Marine Environment Policy：Quantitative Analysis Based on Policy Content

Xu Yang/Wang Qi/Kong Deyi

Abstract：Marine environment policy is the most direct and effective instrument to govern marine environment，control using sea behavior，allocate marine resources and achieve ocean sustainable development.The optimization and improvement of marine environment policy have direct impact on the effect of policy execution.Furthermore，it directly influences marine power construction and the B&R initiative strategy.The research on the historical evolutions and features of marine environment policy system is premise to deeply analysis marine environment policy.Using policy content analysis methodology，this paper quantitativly analyses 161 Chinese marine environment policies from central ministries science 1979.We found that historical development of marine environment policy can be divided three phases："low-position"phase，"sustained-raise"phase，"periodically-wave"phase.Multi-subjects of policy decided show dualistic cooperative network graph.About policy instruments choice，it presents that"controlling instrument"is used too enough，but"economical instrument"and"encouraging-engaging instrument"are rarely used.

Keywords：Marine Environment Policy；Policy Content Analysis；Marine Environment Protection；Marine Environment Governance