我國中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估

宿　潔，周　玲，尹萌萌

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 管理科學(xué)與工程學(xué)院,北京 100081；2.北京師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院,北京 100875；3.北京城市系統(tǒng)工程研究中心,北京 100089)

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我國中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估

宿潔1，周玲2，尹萌萌3

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 管理科學(xué)與工程學(xué)院,北京 100081；2.北京師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院,北京 100875；3.北京城市系統(tǒng)工程研究中心,北京 100089)

摘要：近年來，我國大部分地區(qū)空氣質(zhì)量受到霧霾的持續(xù)嚴(yán)重污染，為應(yīng)對(duì)越來越頻繁的霧霾污染天氣，各地區(qū)應(yīng)急預(yù)案相應(yīng)出臺(tái)，但由于霧霾預(yù)測的技術(shù)難度大以及持續(xù)的時(shí)效性等特點(diǎn)，對(duì)應(yīng)急預(yù)案能否及時(shí)有效地貫徹實(shí)施提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。結(jié)合當(dāng)前國家相關(guān)政策和社會(huì)環(huán)境要求，在遵循應(yīng)急管理流程的階段性特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，深入分析應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的完整性、操作性、快速性、靈活性等因素，建立了包含3層指標(biāo)的評(píng)估體系。以2014年霧霾污染較嚴(yán)重的18個(gè)城市為樣本，對(duì)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案及相關(guān)政策性文件實(shí)施的有效性進(jìn)行評(píng)估，找出應(yīng)急預(yù)案有效性弱化的主要原因，進(jìn)而提出了有針對(duì)性的政策建議和防范措施，有利于提高我國應(yīng)對(duì)霧霾污染的成效。

關(guān)鍵詞：霧霾;應(yīng)急預(yù)案;中小學(xué);有效性評(píng)估

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，城市化發(fā)展的步伐逐步推進(jìn)，汽車保有數(shù)量的不斷增加，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)日益惡化的趨勢，尤其是霧霾污染防治形勢嚴(yán)峻。我國部分大中型城市空氣質(zhì)量受到霧霾的持續(xù)嚴(yán)重污染，PM2.5指數(shù)頻頻“爆表”，公眾健康受到損害，呼吸道疾病及肺癌發(fā)病率直線上升，尤其對(duì)于處在生長發(fā)育階段的青少年兒童影響巨大，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，治理霧霾工作迫在眉睫。為應(yīng)對(duì)越來越頻繁的霧霾污染天氣，2013年9月，國務(wù)院公布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，各地應(yīng)急預(yù)案相應(yīng)出臺(tái)，明確地規(guī)定了各部門職責(zé)與行動(dòng)措施，但由于霧霾預(yù)測的技術(shù)難度以及污染持效性等特點(diǎn)，就對(duì)應(yīng)急預(yù)案能否及時(shí)有效地貫徹實(shí)施提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

20世紀(jì)90年代，國外學(xué)者就已經(jīng)開始關(guān)注應(yīng)急預(yù)案的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。LIDDELL提出對(duì)社區(qū)預(yù)案做評(píng)估的兩個(gè)主要方面：預(yù)案中是否標(biāo)注脆弱區(qū)域以及是否有針對(duì)這些區(qū)域的詳細(xì)具體的響應(yīng)措施[1]。FENN等對(duì)直升機(jī)應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)預(yù)案和災(zāi)難準(zhǔn)備評(píng)估進(jìn)行了研究[2]。AIEXANDER提出了預(yù)案編制的18條建議作為評(píng)價(jià)預(yù)案好壞的基準(zhǔn)[3]。TSENG等提出制定完善的有資源保障的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案可以有效處置氯氣泄露帶來的影響[4]。REBMANN在對(duì)醫(yī)院應(yīng)急預(yù)案的研究中發(fā)現(xiàn)有效的評(píng)估將大大降低大規(guī)模人員傷亡事件中感染傳播的風(fēng)險(xiǎn)[5]。KARAGIANNIS等提出了一個(gè)適用于現(xiàn)有預(yù)案評(píng)估的基于模型的企業(yè)應(yīng)急預(yù)案魯棒性分析方法[6]。

國內(nèi)學(xué)者自21世紀(jì)開始關(guān)注對(duì)應(yīng)急預(yù)案效果方面的評(píng)估研究。張勇等提出從完整性、措施合理性、有效性、處置的快速性、費(fèi)用的合理性和靈活性等方面來評(píng)估應(yīng)急預(yù)案的優(yōu)劣[7]。董國青等對(duì)氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案評(píng)估進(jìn)行了探討，并以《上海市處置氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》的評(píng)估、修訂工作為例進(jìn)行驗(yàn)證[8]。張英菊等將預(yù)案的評(píng)價(jià)分為事前評(píng)估和事后評(píng)估，并對(duì)我國應(yīng)急預(yù)案評(píng)價(jià)中存在的幾個(gè)主要問題進(jìn)行了分析[9]。俸錫金等認(rèn)為災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案有效執(zhí)行的要素應(yīng)包括預(yù)案的規(guī)范性、救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、資金撥付機(jī)制，以及相關(guān)的物資和技術(shù)支持等[10]。覃燕紅提出了有效的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該包括預(yù)案內(nèi)容的完整性、預(yù)案在實(shí)際應(yīng)急工作中的可操作性、應(yīng)急處置的快速性，以及應(yīng)急費(fèi)用的考量等相關(guān)因素[11]。倪菠從應(yīng)急管理的體制、機(jī)制、法制3個(gè)方面來探討影響我國自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案有效性的因素[12]。唐瑋等從單件預(yù)案生命周期內(nèi)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、預(yù)案之間的銜接與預(yù)案體系設(shè)計(jì)優(yōu)化，以及預(yù)案管理環(huán)境3方面提出提高預(yù)案有效性的現(xiàn)實(shí)路徑[13]。筆者針對(duì)我國各地中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案的有效性問題，結(jié)合當(dāng)前國家相關(guān)政策和社會(huì)環(huán)境要求，在遵循應(yīng)急管理流程的階段性特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，深入分析應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的完整性、操作性、快速性和靈活性等因素，建立了包含3層指標(biāo)的評(píng)估體系，以便科學(xué)地評(píng)估中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案的有效性。

1研究對(duì)象與數(shù)據(jù)來源

1.1樣本城市的選擇

按照國家環(huán)保部相關(guān)條例的要求，截止到2014年底全國有190個(gè)城市公開發(fā)布空氣質(zhì)量信息，通過綠色和平和“全國空氣質(zhì)量指數(shù)”監(jiān)控組織從國家環(huán)保部公開信息平臺(tái)上收集了已有相關(guān)信息公開城市的所有空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)每日每小時(shí)的PM2.5數(shù)值作為原始數(shù)據(jù)，并按算術(shù)平均的方法分別計(jì)算出不同城市的PM2.5年均值，以反映這些城市2014年的PM2.5污染狀況。筆者以《2014年度城市PM2.5排行榜》的數(shù)據(jù)為依據(jù)，在2014年全年日均PM2.5值大于50的城市中，選取直轄市、自治區(qū)首府及省會(huì)城市作為研究的樣本城市。最終確定了北京、長沙、成都、哈爾濱、杭州、合肥、濟(jì)南、蘭州、南京、上海、沈陽、石家莊、太原、天津、武漢、西安、西寧、鄭州(按拼音排序)這18個(gè)城市為研究應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估的樣本城市。

1.2各城市霧霾污染應(yīng)急預(yù)案資料的來源

為了科學(xué)準(zhǔn)確地分析上述18個(gè)城市中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案的有效性，通過各地政府網(wǎng)站、教育部門網(wǎng)站和其他權(quán)威新聞網(wǎng)站等渠道，獲取18個(gè)城市在2014年11月31日前出臺(tái)的與中小學(xué)校霧霾污染應(yīng)對(duì)相關(guān)的公開性政策文件，作為定性和定量研究的資料和數(shù)據(jù)來源。

2應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估指標(biāo)體系

為了使我國中小學(xué)及托幼機(jī)構(gòu)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估更具科學(xué)性、通用性、可操作性，首先對(duì)我國現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定和所選的18個(gè)城市的有關(guān)政策文件進(jìn)行梳理。發(fā)現(xiàn)由于霧霾污染的特點(diǎn)，就應(yīng)急管理的4個(gè)階段(預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、響應(yīng)與處置、事后恢復(fù)與重建)而言，現(xiàn)有的國家和地方相關(guān)政策文件中，在對(duì)應(yīng)中小學(xué)等教育系統(tǒng)單位的規(guī)定重點(diǎn)放在預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警及響應(yīng)與處置上，并未涉及到事后恢復(fù)與重建的問題。

因此，通過深入分析和研究，結(jié)合我國城市中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染的特點(diǎn)，在應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估指標(biāo)體系中剔除了一些輔助的、非現(xiàn)實(shí)的因素，旨在使應(yīng)急預(yù)案有效性的評(píng)估更具現(xiàn)實(shí)意義。

2.1應(yīng)急預(yù)案評(píng)估指標(biāo)要素的分析

2.1.1預(yù)防與準(zhǔn)備

預(yù)防與準(zhǔn)備要從先期的政策制定上、保障體系上進(jìn)行落實(shí)。在分析霧霾污染對(duì)中小學(xué)影響特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市霧霾污染應(yīng)對(duì)工作的既往經(jīng)驗(yàn)，提前做好相關(guān)霧霾污染應(yīng)對(duì)政策體系的制定與梳理，保證在應(yīng)急響應(yīng)時(shí)能做到政策的有力支持。

同時(shí)，還要建立完善霧霾污染應(yīng)對(duì)的保障體系，主要從以下3個(gè)方面進(jìn)行考慮：①經(jīng)費(fèi)保障。啟動(dòng)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案并進(jìn)行相應(yīng)的應(yīng)急響應(yīng)勢必會(huì)打破常規(guī)的城市運(yùn)行規(guī)律，必然需要一定的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保證應(yīng)急響應(yīng)的實(shí)施與有效到位。為此，在城市霧霾污染應(yīng)對(duì)的保障體系中，經(jīng)費(fèi)保障是很重要且關(guān)鍵的一環(huán)。②人力資源保障。落實(shí)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案的處置與響應(yīng)需要有大量的專職兼職人員去協(xié)調(diào)溝通，處理響應(yīng)過程中出現(xiàn)的問題，同時(shí)各級(jí)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人也應(yīng)該到崗到位，這些問題的有效解決都需要明確機(jī)構(gòu)的責(zé)任人及其職責(zé)，從而保證應(yīng)急響應(yīng)的有效性，因此人力資源保障在霧霾污染應(yīng)對(duì)過程中發(fā)揮著不可替代的作用。③信息通信保障。霧霾污染應(yīng)對(duì)過程中，信息通信是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。由于霧霾污染應(yīng)對(duì)的時(shí)效性特點(diǎn)，必須及時(shí)地發(fā)布相關(guān)信息，協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)與教育部門、中小學(xué)校等建立時(shí)時(shí)暢通的信息通信溝通渠道，因此在霧霾污染應(yīng)對(duì)過程中的信息通信保障顯得尤為必要。

2.1.2監(jiān)測與預(yù)警

監(jiān)測與預(yù)警作為應(yīng)急管理流程的第二個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮著不可替代的重要作用。尤其對(duì)于自然災(zāi)害類的應(yīng)急工作更是重中之重。霧霾污染的發(fā)生具有一定的時(shí)效性，與地震、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害有類似的地方，必須加強(qiáng)監(jiān)測與預(yù)警。在霧霾污染應(yīng)急預(yù)案中，必須明確預(yù)警的信息類型及等級(jí)，明確預(yù)警信息發(fā)布的途徑和方式，是根據(jù)預(yù)測的霧霾信息，還是根據(jù)歷史信息推演的，或是兩者兼有。同時(shí)要有霧霾污染的持續(xù)時(shí)間，以及霧霾污染程度等要素。

2.1.3響應(yīng)與處置

應(yīng)急預(yù)案中響應(yīng)與處置是整個(gè)預(yù)案成敗的核心要素，完善的響應(yīng)處置措施對(duì)污染的有效處理有著重要的作用。在中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染的應(yīng)急預(yù)案中，主要關(guān)注以下兩個(gè)方面：①應(yīng)對(duì)霧霾污染的響應(yīng)措施有哪些，這些措施的可操作性如何，效果如何。如在幾級(jí)霧霾預(yù)警的情況下需要停課，是建議停課還是強(qiáng)制停課，這些措施是否經(jīng)過科學(xué)的評(píng)估。②應(yīng)對(duì)霧霾污染的應(yīng)急響應(yīng)速度如何，因?yàn)殪F霾污染具有典型自然災(zāi)害的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)時(shí)效性。因此響應(yīng)速度尤為重要。以中小學(xué)為單位的信息發(fā)布，響應(yīng)的速度是否及時(shí)，后續(xù)跟進(jìn)是否落實(shí)到位等都是需要認(rèn)真考慮的因素。

2.2應(yīng)急預(yù)案評(píng)估指標(biāo)體系

2.2.1應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估指標(biāo)的選擇

首先，通過對(duì)應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論及應(yīng)急預(yù)案通用要素的分析，結(jié)合霧霾污染應(yīng)對(duì)的實(shí)際情況，以預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、響應(yīng)與處置3個(gè)維度為一級(jí)指標(biāo)來進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案有效性的描述與評(píng)估。其次，通過對(duì)預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、響應(yīng)與處置各自工作內(nèi)容和要求的進(jìn)一步分析，選擇政策體系、響應(yīng)能力、信息渠道、處置機(jī)構(gòu)和保障體系等5個(gè)方面的能力作為二級(jí)指標(biāo)。最后，將5個(gè)二級(jí)指標(biāo)繼續(xù)細(xì)化，形成10個(gè)三級(jí)指標(biāo)。①“政策體系的完整性”表現(xiàn)為：是否建立了“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急政策體系；②“保障體系的完善性”表現(xiàn)為：是否有明確的經(jīng)費(fèi)保障、人力資源保障、通信與信息保障措施；③“預(yù)警啟動(dòng)的難易程度”表現(xiàn)為3個(gè)方面：預(yù)警信息種類；對(duì)霧霾污染持續(xù)時(shí)間的規(guī)定；對(duì)霧霾污染程度的規(guī)定；④“啟動(dòng)條件與響應(yīng)措施的匹配度”表現(xiàn)為：“中小學(xué)一律停止室外體育課及戶外活動(dòng)”的條件與措施的匹配性；⑤“校級(jí)機(jī)構(gòu)的響應(yīng)速度”表現(xiàn)為兩個(gè)方面：信息發(fā)布途徑是否方便、快捷、權(quán)威；獲取信息是否具有靈活性。

2.2.2應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估指標(biāo)體系框架

綜上，建立中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染的應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估指標(biāo)體系框架如圖1所示。

圖1　應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估指標(biāo)體系框架

2.2.3應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估指標(biāo)的量化

筆者采用投射式量表法對(duì)中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染的應(yīng)急預(yù)案有效性指標(biāo)進(jìn)行量化分析。具體方法如下：①每個(gè)二級(jí)指標(biāo)的最高分為3分，最低分為0分。②根據(jù)每個(gè)二級(jí)指標(biāo)給定的參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分。對(duì)二級(jí)指標(biāo)“政策體系的完整性”的量化參照標(biāo)準(zhǔn)分別設(shè)定為3、2、1、0這4個(gè)等級(jí)。3分表示“該城市制定了有關(guān)重污染天氣的應(yīng)急預(yù)案，并對(duì)中小學(xué)教育主管部門相關(guān)工作職責(zé)有明確規(guī)定，且中小學(xué)教育主管部門有針對(duì)學(xué)校級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案或工作方案”；2分表示“該城市制定了有關(guān)重污染天氣的應(yīng)急預(yù)案，并對(duì)中小學(xué)教育主管部門相關(guān)工作職責(zé)有明確規(guī)定，但中小學(xué)教育主管部門無針對(duì)學(xué)校級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案或工作方案”；1分表示“該城市制定了有關(guān)重污染天氣的應(yīng)急預(yù)案，但對(duì)中小學(xué)教育主管部門相關(guān)工作職責(zé)無明確規(guī)定”；0分表示“該城市未制定有關(guān)重污染天氣的應(yīng)急預(yù)案”。

3應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估結(jié)論

3.1應(yīng)急預(yù)案有效性總體情況

按照筆者提出的指標(biāo)體系及打分原則，對(duì)18個(gè)樣本城市中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案及相關(guān)政策性文件的有效性進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果如圖2所示。

圖2　18個(gè)城市中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估總分

評(píng)估結(jié)果顯示，得分最高的是上海，為15分(滿分)，說明上海在中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案的編制中考慮的內(nèi)容最全面、責(zé)任落實(shí)最具體、應(yīng)急預(yù)案的有效性最強(qiáng)。其他17個(gè)城市得分分別在6～12分之間，說明這些城市在中小學(xué)霧霾污染應(yīng)對(duì)的政策編制與執(zhí)行方面存在一些不足。

3.2應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)的得分情況

18個(gè)城市中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)的總體表現(xiàn)情況如圖3所示。從總體上看，18個(gè)樣本城市在應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)都比較完善，而應(yīng)急啟動(dòng)環(huán)節(jié)有不同程度的欠缺，只有上海相對(duì)較好。

圖3　18個(gè)城市中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)的總體表現(xiàn)

3.2.1應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備環(huán)節(jié)

在應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，18個(gè)城市的差異性不大，得分整體均較高，除了西安和鄭州以外，其余城市在應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備環(huán)節(jié)都比較完備，說明各城市應(yīng)急管理工作的發(fā)展趨勢都是要加強(qiáng)事前管理控制，關(guān)口前移。霧霾不是突變污染，是由于長期積累所產(chǎn)生的。因此，應(yīng)對(duì)霧霾污染尤其要做好準(zhǔn)備工作。由此可見，各城市在這方面的意識(shí)都有所提高。

3.2.2應(yīng)急監(jiān)測與預(yù)警啟動(dòng)環(huán)節(jié)

在應(yīng)急監(jiān)測與預(yù)警啟動(dòng)環(huán)節(jié)，除上海、北京、杭州這3個(gè)城市表現(xiàn)較好外，其他大多數(shù)城市表現(xiàn)得較差。上海在監(jiān)測預(yù)警啟動(dòng)環(huán)節(jié)相比其他城市在預(yù)案的設(shè)計(jì)上較完備，具體體現(xiàn)在上海應(yīng)急預(yù)案規(guī)定經(jīng)監(jiān)測預(yù)測，未來一天環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)大于等于201，中小學(xué)及托幼機(jī)構(gòu)強(qiáng)制停課。監(jiān)測空氣污染持續(xù)時(shí)間短、AQI指數(shù)低，且屬于強(qiáng)制性措施，啟動(dòng)預(yù)警較易實(shí)現(xiàn)。這也反映出，現(xiàn)階段我國霧霾污染應(yīng)急預(yù)案存在較為尷尬的情況，即有預(yù)案但預(yù)案何時(shí)啟動(dòng)的難題。其涉及到風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判、預(yù)測與啟動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接，需要相關(guān)部門在制定預(yù)案時(shí)進(jìn)行充分研究設(shè)計(jì)，考慮各環(huán)節(jié)、各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，提高應(yīng)急預(yù)案的有效性。

3.2.3應(yīng)急響應(yīng)與處置環(huán)節(jié)

18個(gè)城市中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染的應(yīng)急響應(yīng)與處置水平都比較高，體現(xiàn)了我國在集中力量辦大事上面的優(yōu)勢。一旦確定啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，就有很強(qiáng)的響應(yīng)能力。我國在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的優(yōu)勢主要反映在應(yīng)急響應(yīng)與處置環(huán)節(jié)。

3.3應(yīng)急預(yù)案的分項(xiàng)得分情況

3.3.1政策體系的完整性方面

應(yīng)急政策體系的完整性，取決于市級(jí)應(yīng)急管理主管部門到教育主管部門以及應(yīng)急響應(yīng)的教育主體是否制定了響應(yīng)的工作方案。應(yīng)急政策體系比較完善的有北京、成都、合肥、濟(jì)南、南京、上海、石家莊、天津、鄭州、杭州、沈陽這11個(gè)城市。這些城市制定并發(fā)布了有關(guān)霧霾污染天氣的應(yīng)急預(yù)案，并對(duì)中小學(xué)及托幼機(jī)構(gòu)教育主管部門霧霾污染應(yīng)對(duì)的工作職責(zé)有明確的規(guī)定，且中小學(xué)及托幼機(jī)構(gòu)教育主管部門有針對(duì)學(xué)校級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案或工作方案。

3.3.2保障體系的完善性方面

從應(yīng)急保障體系的完善性來看，七成以上的城市都能夠?yàn)殪F霾污染的應(yīng)對(duì)提供明確的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障規(guī)定，對(duì)每個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)的責(zé)任人或指定專人負(fù)責(zé)有明確規(guī)定，并有明確的通信與信息保障規(guī)定。但也有些城市的表現(xiàn)不夠理想，如北京、濟(jì)南、武漢這3個(gè)城市對(duì)于經(jīng)費(fèi)保障沒有做出明確規(guī)定；鄭州沒有闡明信息通信技術(shù)保障；而西安在保障體系方面沒有做任何說明。

3.3.3預(yù)警啟動(dòng)的難易程度方面

從預(yù)警啟動(dòng)的難易程度來看，可以從3個(gè)角度具體分析。一是預(yù)警信息的種類、霧霾污染持續(xù)時(shí)間。18個(gè)樣本城市的預(yù)警信息種類現(xiàn)有情況歸納為3個(gè)小類：①僅根據(jù)預(yù)測信息就可啟動(dòng)預(yù)警，如“經(jīng)監(jiān)測預(yù)測，未來一天環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)在201～300之間為藍(lán)色預(yù)警”；②僅根據(jù)預(yù)警信息就可以啟動(dòng)預(yù)警，如“當(dāng)環(huán)境空氣質(zhì)量連續(xù)兩天達(dá)到中度污染級(jí)別，且氣象條件持續(xù)惡化時(shí)，由市治污減霾辦發(fā)布空氣中度污染預(yù)警”；③啟動(dòng)預(yù)警需要同時(shí)考慮歷史信息和監(jiān)測信息，如“全市空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)達(dá)到200以上，且氣象預(yù)測未來一天仍將維持不利氣象條件。”二是預(yù)警時(shí)間。通常以12 h為單位，常見以24 h、36 h、72 h作為標(biāo)準(zhǔn)。三是霧霾污染程度。中小學(xué)一律停止室外體育課及戶外活動(dòng)的最低環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)為標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)果表明，在預(yù)警啟動(dòng)方面表現(xiàn)較好的是上海、北京、杭州。上海應(yīng)急預(yù)案規(guī)定經(jīng)監(jiān)測預(yù)測，未來一天AQI在201～300之間，中小學(xué)和幼托機(jī)構(gòu)一律停止室外體育課及戶外活動(dòng)。北京規(guī)定預(yù)測未來3天交替出現(xiàn)重污染時(shí)中小學(xué)和幼托機(jī)構(gòu)停課。而杭州規(guī)定經(jīng)監(jiān)測預(yù)測，未來兩天空氣質(zhì)量為重度污染，AQI在201～300之間，中小學(xué)和幼托機(jī)構(gòu)停課。由此可見，上海應(yīng)急預(yù)案的預(yù)警啟動(dòng)條件最具可操作性。相比之下，西安、南京、合肥、鄭州4個(gè)城市規(guī)定AQI在300甚至400的較高值，且空氣污染持續(xù)時(shí)間較長則啟動(dòng)預(yù)警。

3.3.4啟動(dòng)條件與響應(yīng)措施的匹配度方面

從應(yīng)急響應(yīng)措施來看，上級(jí)主管部門對(duì)于應(yīng)急響應(yīng)措施執(zhí)行主體(學(xué)校及托幼機(jī)構(gòu))停課的強(qiáng)制性可分為強(qiáng)制、建議、提醒等3類。在18個(gè)城市中，上海、太原、長沙、蘭州、西寧和哈爾濱在預(yù)案中都有強(qiáng)制性規(guī)定，其他大部分城市在該情況下持慎重態(tài)度，對(duì)響應(yīng)執(zhí)行主體(學(xué)校及托幼機(jī)構(gòu))執(zhí)行措施造成困擾，會(huì)出現(xiàn)落實(shí)不到位、執(zhí)行力度不夠的情況。

3.3.5校級(jí)機(jī)構(gòu)的響應(yīng)速度方面

從校級(jí)機(jī)構(gòu)的響應(yīng)速度來看，從作為停課措施執(zhí)行主體的中小學(xué)，獲得上級(jí)主管部門關(guān)于霧霾預(yù)警信息來源的難易程度和獲取信息的速度這兩個(gè)角度評(píng)估應(yīng)急響應(yīng)速度的快慢。如預(yù)警信息采用上級(jí)下發(fā)正式紅頭文件形式，使得信息發(fā)布滯后，且手續(xù)復(fù)雜，而通過官方網(wǎng)絡(luò)途徑發(fā)布，則更加迅速，且方式靈活。

評(píng)估結(jié)果表明，非官方的信息來源渠道會(huì)導(dǎo)致對(duì)信息準(zhǔn)確程度產(chǎn)生懷疑，從而對(duì)預(yù)案的響應(yīng)速度造成影響。除了長沙和鄭州沒有對(duì)信息來源渠道采取明確的官方規(guī)定，其他城市均能運(yùn)用傳統(tǒng)文件上傳下達(dá)與網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)相結(jié)合方式，多方位、多渠道地快速獲取和發(fā)布預(yù)警信息，保證應(yīng)急預(yù)案實(shí)施的有效性與及時(shí)性。

4相關(guān)政策建議

結(jié)合樣本城市的研究數(shù)據(jù)分析，筆者提出以下幾個(gè)方面建議：

(1)應(yīng)急政策體系構(gòu)建方面，部分城市雖然發(fā)布了霧霾污染相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，但對(duì)中小學(xué)教育主管部門相關(guān)工作職責(zé)無明確規(guī)定，需要進(jìn)一步地明確；應(yīng)急保障體系方面，部分城市的應(yīng)急預(yù)案無明確的經(jīng)費(fèi)保障規(guī)定，或無明確的通信與信息保障規(guī)定。在預(yù)警啟動(dòng)條件方面，上海最具可操作性，其他城市應(yīng)該重新考慮啟動(dòng)條件的設(shè)定；在應(yīng)急響應(yīng)措施方面，建議和提醒措施雖然靈活性大，但在應(yīng)急響應(yīng)措施實(shí)施過程中會(huì)造成落實(shí)不到位的情況，應(yīng)進(jìn)一步地明確與強(qiáng)化。

(2)各城市應(yīng)該分階段有序開展應(yīng)急預(yù)案及相關(guān)政策性文件的有效性評(píng)估工作，同時(shí)根據(jù)發(fā)展的需要，及時(shí)修訂霧霾污染應(yīng)急預(yù)案，對(duì)一些落實(shí)措施模糊的內(nèi)容，通過政策性文件予以強(qiáng)化。對(duì)應(yīng)急預(yù)案的修訂工作要形成周期性滾動(dòng)的態(tài)勢，通過實(shí)際應(yīng)急預(yù)案的使用與效果評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行不斷改進(jìn)，更好地提高霧霾污染應(yīng)對(duì)的時(shí)效性。

(3)應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)增加有關(guān)部門事后評(píng)估與恢復(fù)重建環(huán)節(jié)，建立健全重污染天氣降低兒童室外活動(dòng)時(shí)間能力的事后評(píng)估機(jī)制，及時(shí)編制突發(fā)事件調(diào)查評(píng)估報(bào)告，并根據(jù)工作中出現(xiàn)的各種問題制定相應(yīng)的整改措施。要對(duì)學(xué)生提供必要的心理疏導(dǎo)，體現(xiàn)人文關(guān)懷，消除霧霾污染對(duì)學(xué)生和家長在心理上的負(fù)面影響，重塑積極、樂觀向上的精神面貌。

(4)進(jìn)一步細(xì)化并完善在經(jīng)費(fèi)、人力、通信與信息保障體系方面的政策和規(guī)定，考慮增加專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支持。

(5)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)應(yīng)急工作人員的宣教培訓(xùn)，每年定期舉辦城市應(yīng)急管理干部培訓(xùn)班，同時(shí)舉辦應(yīng)急管理學(xué)習(xí)交流活動(dòng)。

(6)加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員，充分調(diào)動(dòng)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、志愿者隊(duì)伍和公眾參與應(yīng)急處置，同時(shí)提高媒體溝通能力，加強(qiáng)與新聞媒體溝通合作，建立良好合作機(jī)制，以促進(jìn)相關(guān)信息的準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地傳達(dá)給公眾。

5結(jié)論

筆者通過對(duì)我國18個(gè)城市中小學(xué)應(yīng)對(duì)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案及相關(guān)政策性文件的梳理與研究，提出了應(yīng)急預(yù)案有效性評(píng)估指標(biāo)體系，并給出了相應(yīng)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)18個(gè)樣本城市的中小學(xué)霧霾污染應(yīng)急預(yù)案及相關(guān)政策性文件進(jìn)行了深入分析與評(píng)估，并對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行了對(duì)比，根據(jù)評(píng)估結(jié)果提出了有針對(duì)性的對(duì)策建議，可為我國中小學(xué)有效應(yīng)對(duì)霧霾污染提供幫助。

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SU Jie:Assoc.Prof.; School of Management Science and Engineering,Central University of Finance and Economics,100081,China.

[編輯：王志全]

文章編號(hào)：2095-3852(2016)01-0022-06

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

收稿日期：2015-10-26.

作者簡介：宿潔(1975-),女,山東泰安人,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院副教授；博士.

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目(91324203)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目；中國工程院重大咨詢項(xiàng)目資金資助項(xiàng)目.

中圖分類號(hào)：X51;X915.5

DOI：10.3963/j.issn.2095-3852.2016.01.005

Effectiveness Evaluation on the Primary and Secondary School′s Contingency Plans for Haze Pollution

SU Jie,ZHOU Ling,YIN Mengmeng

Abstract：In recent years,heavy air pollution events happened a lot.However,due to the technical difficulty of the haze,and the characteristics of the continuous effectiveness of pollution,it is a severe test for the timely and effective implementation of the contingency plan.In this paper,we select 18 cities of the municipality directly under the central government and provincial capital cities according to the severity PM2.5 ranked 129 cities of published by Ministry of Environmental Protection in 2014 to assess the effectiveness of heavy air pollution contingency plans measures in kindergarten,primary and secondary education system.Based on the data analysis,content analysis and in-depth comparative analysis,will find out the reasons and the key to weaken contingency plans′ execution.It puts forward targeted measures to improve our country middle and primary school and kindergarten education system for haze crisis response results.

Key words：haze; contingency plan; primary and secondary school; effectiveness evaluation