從政治動(dòng)員到互利共贏：區(qū)域統(tǒng)籌背景下的區(qū)縣合作機(jī)制研究

陳科霖，吳 昊（.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州30058；.中共上海市委組織部，上海0003）

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從政治動(dòng)員到互利共贏：區(qū)域統(tǒng)籌背景下的區(qū)縣合作機(jī)制研究

陳科霖1，吳 昊2
（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310058；2.中共上海市委組織部，上海200031）

摘要：實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展是黨中央在新時(shí)期的一項(xiàng)重要目標(biāo)，為此本文以H市為例探討基于縱向府際關(guān)系的政治動(dòng)員模式和基于橫向府際關(guān)系的互利共贏模式在促進(jìn)府際合作中的不同作用及相互關(guān)系，并總結(jié)出重視地方利益和合作前提、推進(jìn)上級(jí)政府頂層設(shè)計(jì)、設(shè)置制度化的合作協(xié)調(diào)溝通機(jī)構(gòu)、構(gòu)建系統(tǒng)化的互利共贏機(jī)制以及用政治激勵(lì)實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償?shù)却龠M(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌合作的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系；區(qū)域統(tǒng)籌；政治動(dòng)員；互利共贏；區(qū)縣合作機(jī)制

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

黨的十八屆五中全會(huì)提出了構(gòu)建推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局的新要求。地方政府是區(qū)域合作的主要參與者和獲利者。區(qū)域統(tǒng)籌本質(zhì)上是密切區(qū)域內(nèi)政府間關(guān)系，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)政府間合作的政府過(guò)程。當(dāng)前我國(guó)區(qū)域統(tǒng)籌下的府際合作普遍存在缺乏可持續(xù)性以及績(jī)效偏低的問(wèn)題，這就導(dǎo)致城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌的政策目標(biāo)難以達(dá)成。

西方學(xué)界普遍認(rèn)為，財(cái)政、操作和政治是影響地方政府間合作的主要因素［1］。競(jìng)合理論提出，地區(qū)間“既競(jìng)爭(zhēng)又合作”的狀態(tài)源于不同地區(qū)間地方政府的利益和目標(biāo)存在的差異［2］。20世紀(jì)90年代初出現(xiàn)的“新區(qū)域主義”思想認(rèn)為，擁有不同利益訴求的地方政府在區(qū)域內(nèi)橫向的互動(dòng)與合作對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策轉(zhuǎn)變和信息交流有較強(qiáng)的積極作用［3］，這一理念更加強(qiáng)調(diào)地方政府間的橫向且自發(fā)的協(xié)調(diào)與利益整合。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)關(guān)于地方政府合作的研究則分為兩類：一類研究強(qiáng)調(diào)按照“復(fù)合行政”的新理念，通過(guò)區(qū)域間政府合作實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化［4］［5］；另一類則重視對(duì)區(qū)域統(tǒng)籌中問(wèn)題和困境的研究，認(rèn)為地方政府存在的各自為政、地方市場(chǎng)分割、地方保護(hù)主義、政治動(dòng)員等問(wèn)題，使得區(qū)域合作面臨行政區(qū)劃、激勵(lì)機(jī)制、政治晉升等方面的阻礙［6］［7］。關(guān)于地方政府間合作機(jī)制的構(gòu)建，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，其起因源于區(qū)域一體化的興起涉及政治、經(jīng)濟(jì)、政策等多元因素，因而區(qū)域間政府合作在實(shí)踐中亦表現(xiàn)出不同的類型，包括互利模式、大行政單位主導(dǎo)模式和中央誘導(dǎo)模式等［8］。

在歸納相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，本文以H市為例①：基于案例研究的需要，本文對(duì)案例所在市及下屬區(qū)縣做了隱名處理。探討基于縱向府際關(guān)系的“政治動(dòng)員”模式和基于橫向府際關(guān)系的“互利共贏”模式在促進(jìn)府際合作中的不同作用及相互關(guān)系，對(duì)府際合作的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行探討，并試圖尋找府際間成功合作的關(guān)鍵變量與政策要點(diǎn)，以期為我國(guó)的政府間合作提供理論貢獻(xiàn)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、政治動(dòng)員：H市區(qū)縣合作的啟動(dòng)

（一）政治動(dòng)員機(jī)制的內(nèi)容與運(yùn)作邏輯

政治動(dòng)員是黨和政府推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌工作的主要模式，具有較強(qiáng)的行政強(qiáng)制性。所謂“政治動(dòng)員”，就是指上級(jí)黨和政府利用其擁有的政治資源，動(dòng)員下級(jí)政府或社會(huì)力量達(dá)成經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的政治運(yùn)動(dòng)［9］。我國(guó)的政治動(dòng)員機(jī)制有三大特征：一是上級(jí)黨委和政府是政治動(dòng)員的主體，二是以縱向政府間關(guān)系為主要運(yùn)作通道，三是縱向府際關(guān)系間存在著基于晉升機(jī)制的強(qiáng)烈的依存關(guān)系。

政治動(dòng)員在區(qū)域合作中體現(xiàn)為六大機(jī)制：一是目標(biāo)制定機(jī)制，即通過(guò)政治層面的頂層設(shè)計(jì)，確定政策的前景與目標(biāo)；二是會(huì)議落實(shí)機(jī)制，即通過(guò)召開(kāi)會(huì)議的形式，向區(qū)域內(nèi)各地方政府主要負(fù)責(zé)人通報(bào)政策內(nèi)容，通過(guò)會(huì)議講話強(qiáng)調(diào)政策的重要性；三是政策宣傳機(jī)制，即通過(guò)紅頭文件、政策決議、實(shí)施意見(jiàn)、精神學(xué)習(xí)等方法將政策的措施和要求向執(zhí)行層傳達(dá)；四是組織構(gòu)建機(jī)制，即通過(guò)建立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組和日常辦公機(jī)構(gòu)跟蹤政策的執(zhí)行情況，實(shí)時(shí)反饋溝通政策的落實(shí)和改進(jìn)；五是政治結(jié)對(duì)機(jī)制，通過(guò)政治手段讓發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)對(duì)，采取“行政發(fā)包制”［10］的模式，對(duì)區(qū)域間結(jié)對(duì)情況進(jìn)行統(tǒng)一的管理和考核；六是考核監(jiān)督機(jī)制，即根據(jù)結(jié)對(duì)合作的具體情況對(duì)相關(guān)的地方政府、部門(mén)和官員個(gè)人進(jìn)行考核和監(jiān)督，以確保政策落實(shí)的績(jī)效。

（二）政治動(dòng)員：H市區(qū)縣合作機(jī)制的啟動(dòng)過(guò)程

1.H市區(qū)縣合作的目標(biāo)制定

為了解決H市長(zhǎng)期存在的東西區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力等問(wèn)題，H市市委、市政府于2010年商議在H市建立區(qū)縣合作機(jī)制，并在制度文件中明確提出了區(qū)縣合作的發(fā)展目標(biāo)，即通過(guò)區(qū)縣合作的實(shí)現(xiàn)方式，使H市區(qū)域內(nèi)的資源配置更加合理，提升縣（市）經(jīng)濟(jì)增速水平，并使其增幅高于全市平均水平，增大五縣（市）經(jīng)濟(jì)總量占全市比重，進(jìn)而拉近五縣（市）與城區(qū)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)H市全面協(xié)調(diào)的發(fā)展。

2.H市區(qū)縣合作的會(huì)議落實(shí)

為了更好地推進(jìn)區(qū)縣合作機(jī)制的實(shí)施和落實(shí)，H市市委、市政府在政策文件下達(dá)前先后召開(kāi)了四次區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)干部工作會(huì)議，討論區(qū)縣合作機(jī)制的細(xì)節(jié)問(wèn)題和總體要求，解釋實(shí)施H市區(qū)縣合作機(jī)制的意義、任務(wù)和原則。

首先，向各區(qū)縣的主政領(lǐng)導(dǎo)解釋實(shí)施區(qū)縣合作機(jī)制的重大意義，即：有利于優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資源，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)互利；有利于加快五縣（市）發(fā)展，促進(jìn)城區(qū)與五縣（市）協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展方式，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。

其次，在會(huì)議上下達(dá)了區(qū)縣合作的總體任務(wù)和要求，即以新型城市化為標(biāo)準(zhǔn)，以區(qū)縣協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，建立區(qū)縣合作機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)縣互補(bǔ)互利、城鄉(xiāng)融合，特別是提升五縣（市）的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、農(nóng)村文明程度和農(nóng)民富裕程度。

最后，在會(huì)議上制定了落實(shí)區(qū)縣合作工作的基本原則。H市為區(qū)縣合作制定了“黨政主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”、“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)共興”、“突出重點(diǎn)、注重實(shí)效”以及“創(chuàng)新機(jī)制、增強(qiáng)活力”的基本原則。通過(guò)發(fā)揮黨委和政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定等領(lǐng)域以及市場(chǎng)在資源配置中的作用、使城區(qū)與縣（市）間在產(chǎn)業(yè)、資金、市場(chǎng)、科技、人才、信息、土地、資源、勞動(dòng)力等方面優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)互利合作見(jiàn)實(shí)效、出成果，并通過(guò)制度創(chuàng)新和機(jī)制改革，激發(fā)區(qū)縣合作的活力和持續(xù)力。

3.H市區(qū)縣合作的政策宣傳

為了進(jìn)一步在執(zhí)行層面落實(shí)市委市政府關(guān)于區(qū)縣合作的要求，2010年H市先后出臺(tái)《中共H市委、H市人民政府關(guān)于以新型城市化為主導(dǎo)，進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》、《中共H市委辦公廳、H市人民政府辦公廳關(guān)于建立區(qū)縣（市）合作機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等政策性文件，對(duì)區(qū)縣合作的具體內(nèi)容進(jìn)行了安排和規(guī)劃，確定了區(qū)縣合作的五大領(lǐng)域。

一是產(chǎn)業(yè)共興。即圍繞H市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)，引導(dǎo)城區(qū)制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等向縣（市）轉(zhuǎn)移。城區(qū)方面承擔(dān)支持縣（市）發(fā)展的重任，城區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)移到縣（市）的投資項(xiàng)目，享受轉(zhuǎn)出地的優(yōu)惠政策；五縣（市）方面則加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境，提供土地資源等政策優(yōu)惠，努力把握好城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇。

二是資源共享。即圍繞H市資源要素優(yōu)化配置的要求，引導(dǎo)城區(qū)資金、技術(shù)、人才等要素向五縣（市）和農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行合理流動(dòng)，促進(jìn)城區(qū)的企業(yè)參與縣（市）的資源開(kāi)發(fā)和市場(chǎng)拓展，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力；與此同時(shí)通過(guò)合作，使區(qū)、縣（市）注重交流平臺(tái)的構(gòu)建，開(kāi)展各類招商活動(dòng)，推介投資項(xiàng)目，使縣（市）成為城區(qū)發(fā)展的核心基地。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)對(duì)。即H市區(qū)縣雙方建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的結(jié)對(duì)制度，城區(qū)的街道與縣（市）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)～～結(jié)對(duì)，開(kāi)展結(jié)對(duì)的城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年需安排一定數(shù)額的資金用于所結(jié)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)，并積極組織轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位參與結(jié)對(duì)共建工作。

四是干部掛職。即開(kāi)展合作區(qū)縣之間、結(jié)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的干部互派掛職工作，努力發(fā)揮掛職干部協(xié)調(diào)溝通、傳遞信息的紐帶作用，也為后續(xù)進(jìn)一步加強(qiáng)H市優(yōu)秀青年干部的培養(yǎng)鍛煉工作提供保障。

五是環(huán)境共保。即通過(guò)區(qū)縣合作，解決區(qū)域和流域的環(huán)境問(wèn)題，共同保護(hù)Q湖、F江、X江、Q江水域和S湖、Y河水域生態(tài)環(huán)境，為H市打造生態(tài)型城市和山水園林城市做出貢獻(xiàn)，提高H市的可持續(xù)發(fā)展能力。

4.H市區(qū)縣合作的組織構(gòu)建

H市區(qū)縣合作的組織構(gòu)建有兩個(gè)層面的制度安排：

首先，領(lǐng)導(dǎo)組織系統(tǒng)的構(gòu)建，大致可以分為四個(gè)層級(jí)：第一個(gè)層級(jí)是市委和市政府，它們是H市區(qū)縣合作領(lǐng)導(dǎo)組織架構(gòu)的最高層，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)組成指導(dǎo)組，指導(dǎo)區(qū)縣合作工作的開(kāi)展；第二個(gè)層級(jí)是H市農(nóng)辦，市委和市政府在市農(nóng)辦建立由市委分管副書(shū)記為組長(zhǎng)的區(qū)縣合作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)日常工作和進(jìn)程的交流，根據(jù)各合作區(qū)的實(shí)際情況制定切實(shí)可行的政策措施，并且將其落實(shí)到具體活動(dòng)中；第三個(gè)層級(jí)是指導(dǎo)小組，由市委和市政府的領(lǐng)導(dǎo)組成，主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)區(qū)縣的合作工作，為每一個(gè)合作組日常工作的開(kāi)展提供相關(guān)指導(dǎo)；第四個(gè)層級(jí)是五大合作組，根據(jù)各區(qū)縣的發(fā)展實(shí)際和特色組合而成，在指導(dǎo)組的帶領(lǐng)下，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，合作共贏。

其次，溝通協(xié)調(diào)系統(tǒng)的構(gòu)建，包括工作推進(jìn)制度和聯(lián)席會(huì)議制度：第一，建立區(qū)縣合作推進(jìn)機(jī)制。在市級(jí)層面則建立由市委分管副書(shū)記為組長(zhǎng)的區(qū)縣合作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市農(nóng)辦。領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開(kāi)會(huì)議，交流工作，通報(bào)情況，制定政策。第二，建立區(qū)縣合作聯(lián)席會(huì)議制度，即建立由區(qū)縣合作雙方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的聯(lián)席會(huì)議制度，明確召集人、副召集人，建立定期協(xié)商、互訪、溝通機(jī)制，研究、部署、落實(shí)合作工作。

5.H市區(qū)縣合作的政治結(jié)對(duì)

H市市委、市政府按照“產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、地域相連”的原則，建立了八城區(qū)、H市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、U風(fēng)景名勝區(qū)、Q新城管委會(huì)與五縣（市）間的五個(gè)對(duì)口聯(lián)系、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的區(qū)縣合作組（如表1所示）：

表1 H市區(qū)縣合作的政治結(jié)對(duì)情況

第一合作組由X區(qū)、S區(qū)與F市組成。這三個(gè)區(qū)縣（市）地理位置鄰近，X區(qū)和S區(qū)有充分的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)，F(xiàn)市有充分的山水資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)。三個(gè)區(qū)縣（市）相互合作，F(xiàn)市可以在一定程度上彌補(bǔ)X區(qū)和S區(qū)旅游資源的不足，同時(shí)X區(qū)和S區(qū)也可以憑借信息和產(chǎn)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)幫助F市山居新農(nóng)村精品工程建設(shè)的完成，加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源共享。

第二合作組由Y區(qū)、C區(qū)與L市組成。這三個(gè)區(qū)縣（市）地緣相近，在諸多方面都有著緊密的聯(lián)系。通過(guò)推進(jìn)區(qū)縣合作，可以加快城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)城區(qū)要素進(jìn)L市、L市資源補(bǔ)城區(qū)，增強(qiáng)互動(dòng)互利效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)兩區(qū)一縣（市）協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三合作組由J區(qū)、H市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)與D市組成。D市與J區(qū)和H市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)并不相鄰，但D市的地域空間相對(duì)較大，有豐富的旅游和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)資源，在一定程度上彌補(bǔ)了J區(qū)和H市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的不足。該合作組的構(gòu)建可以發(fā)揮城區(qū)對(duì)市區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，提升D市的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化水平，打造新的增長(zhǎng)極，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，發(fā)揮資金流、人才流的集聚作用，加快D市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第四合作組由U區(qū)、U風(fēng)景名勝區(qū)、Q新城管委會(huì)與N縣組成。它們的相似之處是都有豐富的旅游資源，包含了X濕地、U湖以及N縣著名的Q湖。這幾大區(qū)縣（管委會(huì)）聯(lián)合形成合作組可以充分整合自身的旅游資源，進(jìn)一步促進(jìn)H市旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)共興。

第五合作組由G區(qū)、H市高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（B區(qū)）與T縣組成。B區(qū)作為國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將為數(shù)不多的剩余地塊預(yù)留給了物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和文化創(chuàng)意等三大新興產(chǎn)業(yè)，因此B區(qū)存在著企業(yè)用地緊張的發(fā)展困境。T縣與B區(qū)只相距四十分鐘的車程距離，以加工制造業(yè)為主，土地相對(duì)充裕，但是相對(duì)缺乏產(chǎn)業(yè)層次更高的項(xiàng)目。區(qū)縣合作機(jī)制可將這兩個(gè)區(qū)縣捆綁在一起，通過(guò)T區(qū)劃撥土地并加掛B區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園T分園的牌子的方式，解決B區(qū)土地資源貧乏的問(wèn)題，同時(shí)也帶動(dòng)T縣高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)兩地的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

6.H市區(qū)縣合作的考核監(jiān)督

H市的區(qū)縣合作的考核監(jiān)督是區(qū)縣合作績(jī)效和項(xiàng)目落實(shí)的有效保障。根據(jù)兩個(gè)《實(shí)施意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定，H市區(qū)縣合作工作的成效納入了H市政府綜合考核內(nèi)容，并在這個(gè)基礎(chǔ)上建立了區(qū)縣合作情況通報(bào)和定期督查機(jī)制，在每年年末開(kāi)展H市的區(qū)縣合作績(jī)效評(píng)估工作，以保證科學(xué)地評(píng)價(jià)區(qū)縣合作績(jī)效和成果。除此之外，H市每年都會(huì)專門(mén)開(kāi)展H市區(qū)縣合作先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人評(píng)比大會(huì)，對(duì)合作成績(jī)突出的單位和個(gè)人進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)項(xiàng)目延期或斷尾、合作任務(wù)執(zhí)行不力的情況進(jìn)行公開(kāi)批評(píng)。

三、互利共贏：H市區(qū)縣合作的維持

（一）地方政府的行為動(dòng)機(jī)與利益構(gòu)成

地方政府推動(dòng)區(qū)域統(tǒng)籌的行為動(dòng)機(jī)主要有兩大取向：第一，公共價(jià)值的滿足，即滿足公眾對(duì)于政府的價(jià)值期待，并實(shí)踐政府官員的公共職業(yè)道德。這個(gè)層面的行為是公益性的。這類政府行為是政府公共服務(wù)職能的集中體現(xiàn)，體現(xiàn)了服務(wù)型政府的基本要求。第二是政府自身利益的最大化，即獲取利益作為政府一切行為的根本出發(fā)點(diǎn)。基于“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，政府部門(mén)及其工作人員在施政過(guò)程中存在著自利性的利益驅(qū)動(dòng)行動(dòng)［11］。利益的獲取和預(yù)期收益的提升是地方政府行為的根本原因和合作維持的根本動(dòng)力?；诖?，地方政府獲取利益的驅(qū)動(dòng)力主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：其一，獲取經(jīng)濟(jì)利益，即通過(guò)區(qū)域發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展體現(xiàn)地方政府的工作績(jī)效，這亦能為政府帶來(lái)充分的財(cái)政保障；其二是政治利益，即通過(guò)政府行為獲得的政治收益，主要表現(xiàn)在官員的激勵(lì)、考核和晉升等領(lǐng)域。

（二）地方政府合作中的“互利共贏”要素之解構(gòu)

地方政府合作的行為動(dòng)機(jī)源于合作雙方對(duì)合作互利成果的良性預(yù)期。這種“互利共贏”主要包括四個(gè)基本要素：

第一，內(nèi)生經(jīng)濟(jì)利益的滿足。政府間合作涉及雙方政府主體，其開(kāi)展合作的前提是雙方存在著利益互補(bǔ)和相互促進(jìn)的空間，這種經(jīng)濟(jì)利益往往是潛在的內(nèi)生性需求。例如發(fā)達(dá)地區(qū)具有豐富的市場(chǎng)和資金技術(shù)，但缺乏土地和資源；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則與之相反，它具有充分的土地儲(chǔ)備、廉價(jià)的自然資源和勞動(dòng)力，但缺乏資金和技術(shù)。發(fā)展水平不同的兩地區(qū)之間就可以通過(guò)基于資源交換產(chǎn)生的潛在經(jīng)濟(jì)利益達(dá)成合作關(guān)系。

第二，加成經(jīng)濟(jì)利益的達(dá)成。政府間的合作涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目合作、市場(chǎng)開(kāi)拓等多個(gè)領(lǐng)域。通過(guò)項(xiàng)目合作中的收益分成，雙方均可以獲取財(cái)政收入和GDP增長(zhǎng)；通過(guò)市場(chǎng)共拓則可以提高地方企業(yè)的整體收入。這些利益都是合作后的“加成經(jīng)濟(jì)利益”，即地方政府通過(guò)合作增進(jìn)原本沒(méi)有的利益。

第三，經(jīng)濟(jì)利益的政治反饋。地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，會(huì)給予地方政府和主政官員間接的政治反饋。相關(guān)地方政府會(huì)在年度政績(jī)考核中表現(xiàn)得更加優(yōu)秀，因而增加其政治資本，這是我國(guó)改革開(kāi)放后“地方GDP錦標(biāo)賽”現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因。

第四，政治激勵(lì)的推動(dòng)。在政治動(dòng)員模式下，為了增加地方政府間合作的積極性，市級(jí)政府普遍會(huì)通過(guò)政治激勵(lì)的方式給予地方政府和官員更多的政治回報(bào)，比如會(huì)專門(mén)設(shè)立針對(duì)合作成功的考核體系，對(duì)考核優(yōu)秀的地區(qū)和主政官員進(jìn)行薪酬獎(jiǎng)勵(lì)或是提供晉升機(jī)會(huì)。

（三）互利共贏：H市區(qū)縣合作的深化過(guò)程

1.H市區(qū)縣合作對(duì)內(nèi)生經(jīng)濟(jì)利益的滿足

在H市區(qū)縣合作中，潛在經(jīng)濟(jì)利益的滿足是區(qū)縣合作達(dá)成的基本前提。從合作資源輸出的主力軍——城區(qū)政府的角度來(lái)看，這種潛在經(jīng)濟(jì)利益集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，滿足H市城區(qū)的“退二進(jìn)三”的需求。即將H市城區(qū)中的第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至縣（市）級(jí)政府，為第三產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入留下足夠的空間，實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥(niǎo)”，這一方面提升了H市主城區(qū)的產(chǎn)業(yè)層次，另一方面通過(guò)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移的形式發(fā)展了縣（市）的地方經(jīng)濟(jì)，最終實(shí)現(xiàn)了H市區(qū)縣的互利共贏的目標(biāo)。這一需求的代表性案例是對(duì)外拓展的工業(yè)型企業(yè)代表——R電冰箱公司，通過(guò)退出S區(qū)并轉(zhuǎn)向F市建設(shè)產(chǎn)業(yè)園，H市的經(jīng)濟(jì)從而得到進(jìn)一步的快速發(fā)展。這個(gè)舉措一方面給S區(qū)騰退出了土地資源以吸引更高附加值的產(chǎn)業(yè)，另一方面則為F市帶來(lái)了較高且為穩(wěn)定的財(cái)政收入與崗位就業(yè)。

其次，滿足H城區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)企業(yè)擴(kuò)張的需求。H市主城區(qū)有諸多對(duì)土地有較大需求的制造業(yè)企業(yè)。目前它們?cè)诔菂^(qū)內(nèi)已難繼續(xù)獲得廉價(jià)的土地進(jìn)行擴(kuò)張發(fā)展，因此H市只能將工業(yè)廠房轉(zhuǎn)移至地價(jià)相對(duì)便宜的遠(yuǎn)郊縣（市）。在此情況下，H市城區(qū)與縣（市）的合作就可以有效地實(shí)現(xiàn)這些企業(yè)擴(kuò)張發(fā)展的要求，并最終惠及區(qū)縣雙方。H市汽車駕駛教育中心建設(shè)從主城區(qū)轉(zhuǎn)移至F市，實(shí)現(xiàn)了用地量大的現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)的有效轉(zhuǎn)移，既為主城區(qū)騰出了可觀的建設(shè)用地，又有效地帶動(dòng)了縣（市）相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

最后，滿足區(qū)縣雙方消費(fèi)市場(chǎng)的相互需求。因?yàn)镠市主城區(qū)需要健康且大量的農(nóng)副產(chǎn)品來(lái)滿足城市居民的食品消費(fèi)需求，也需要更大的市場(chǎng)銷售日用家電等產(chǎn)品，而H市所屬縣（市）的農(nóng)村地區(qū)則需要更好的農(nóng)副產(chǎn)品銷路和豐富先進(jìn)的城市家電，所以雙方在消費(fèi)市場(chǎng)的相互需求中是互利共贏的。代表性的合作案例就是H市的農(nóng)業(yè)合作項(xiàng)目。它通過(guò)市區(qū)主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷一體化，使市區(qū)獲得了價(jià)格穩(wěn)定、質(zhì)量有保障的農(nóng)產(chǎn)品來(lái)源，同時(shí)也促進(jìn)了縣（市）農(nóng)民的增收。

2.H市區(qū)縣合作對(duì)合作經(jīng)濟(jì)利益的達(dá)成

對(duì)于H市的縣（市）而言，區(qū)縣合作中的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目落地、企業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)拓展都是合作經(jīng)濟(jì)利益的重要組成部分，它們從中所獲得的推進(jìn)合作的積極性是巨大的。而對(duì)H市主城區(qū)而言，合作經(jīng)濟(jì)利益是間接獲取的，其包括間接稅收益和稅收分成政策兩個(gè)部分。

首先，“間接稅”。城區(qū)的企業(yè)在H市下屬縣（市）價(jià)格較為低廉的土地上進(jìn)行擴(kuò)張和發(fā)展，其總部依然位于主城區(qū)，因而盡管主城區(qū)在“退二進(jìn)三”，但是“退二”政策卻并沒(méi)有降低第二產(chǎn)業(yè)對(duì)于主城區(qū)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率，這是因?yàn)椤翱偛拷?jīng)濟(jì)”隨著企業(yè)發(fā)展中的收益提升，能夠給予主城區(qū)更多的“間接稅”。

其次，“稅收分成政策”。即由區(qū)縣雙方共同出資，在縣（市）建立的合作項(xiàng)目最終所產(chǎn)生的收益，將通過(guò)稅收分成的方式分別給予合作雙方。對(duì)于主城區(qū)而言，由于城區(qū)的土地資源可以通過(guò)“騰籠換鳥(niǎo)”的過(guò)程實(shí)現(xiàn)更有效的利用，這一收益的增加足以彌補(bǔ)稅收分成的付出；而對(duì)于下屬縣（市）而言，它通過(guò)主城區(qū)項(xiàng)目外擴(kuò)的方式可以獲取稅收分成，從而增加了縣（市）的財(cái)政收入。

3.H市區(qū)縣合作機(jī)制中的政治激勵(lì)

H市區(qū)縣合作機(jī)制在政治激勵(lì)層面主要包括指標(biāo)分成政策和年度考核激勵(lì)政策兩大部分。

首先，“指標(biāo)分成政策”。該政策通過(guò)將H市主城區(qū)與縣（市）政府的合作項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和招商引資考核指標(biāo)進(jìn)行分成，有效地激勵(lì)了兩主體間的合作。H市區(qū)縣合作的兩個(gè)《實(shí)施意見(jiàn)》明確規(guī)定了區(qū)縣合作績(jī)效指標(biāo)的分成政策，即：在區(qū)、縣（市）合作共建的產(chǎn)業(yè)基地中，依據(jù)產(chǎn)業(yè)基地對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)以及項(xiàng)目的資產(chǎn)、利潤(rùn)等因素在合作區(qū)、縣（市）之間進(jìn)行合理分配；當(dāng)產(chǎn)業(yè)合作基地發(fā)展到一定階段時(shí)，結(jié)合市統(tǒng)計(jì)局和結(jié)對(duì)區(qū)、縣（市）共同協(xié)商產(chǎn)業(yè)合作基地產(chǎn)生的綜合效益，對(duì)主城區(qū)政府與縣（市）政府進(jìn)行績(jī)效考核。這就保障了雙方在績(jī)效考核層面的利益。

其次，“年度考核激勵(lì)政策”。該政策解決了H市區(qū)縣合作的執(zhí)行政府部門(mén)和官員個(gè)人激勵(lì)問(wèn)題。通過(guò)年度的業(yè)績(jī)考核，H市對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的政府部門(mén)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)推進(jìn)區(qū)縣合作表現(xiàn)突出的政府官員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或者晉升，對(duì)表現(xiàn)不佳或是沒(méi)有有效落實(shí)項(xiàng)目任務(wù)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行批評(píng)，可以有效地解決在不平等資源輸出情況下通過(guò)政治激勵(lì)進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。

四、促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌合作的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）重視地方利益和合作前提：從“單向幫扶”轉(zhuǎn)向“雙向互利”

區(qū)域統(tǒng)籌背景下的地方政府合作的成敗基于兩大因素：一是地方政府利益的滿足程度，二是是否具有互利共贏的空間，即合作前提是否充足。因?yàn)閰^(qū)域統(tǒng)籌背景下府際合作的資源輸出不等量，所以利益天平的傾斜會(huì)導(dǎo)致雙方的合作動(dòng)機(jī)出現(xiàn)不契合。

上級(jí)政府在進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)籌的政策制定時(shí)要充分重視地方的利益訴求，摒棄傳統(tǒng)的“單向幫扶”模式，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)而非短期見(jiàn)效的“雙向互利”目標(biāo)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)各地方政府不同的利益需求來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)，制定一定的利益補(bǔ)償機(jī)制，來(lái)保證合作雙方公平的利益輸送。除了地方政府利益的考量之外，制定合作政策還需優(yōu)先考慮合作雙方的合作結(jié)合點(diǎn)。例如H市區(qū)縣合作的合作組就充分考慮了城區(qū)“退二進(jìn)三”的需求和縣（市）承接產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源的需求，使得城區(qū)的資金、投資與縣（市）的土地資源和市場(chǎng)之間形成了合作結(jié)合點(diǎn)，從而形成府際合作中長(zhǎng)期雙向互利的重要保障。

（二）推進(jìn)上級(jí)政府頂層設(shè)計(jì)：合作規(guī)則的制定與保障

合作規(guī)則的制定是區(qū)域統(tǒng)籌背景下地方政府合作持續(xù)性的重要保障，是開(kāi)展高效府際合作的前提條件。上級(jí)政府可以在合作規(guī)則中設(shè)置政策目標(biāo)與方向，確立合作的目標(biāo)和整體規(guī)劃，例如H市將全市區(qū)域分為五大合作組，保障了H市整體區(qū)域發(fā)展政策的落實(shí)；可以通過(guò)確立激勵(lì)規(guī)則，來(lái)確保合作雙方利益輸送的公平性和績(jī)效考核；可以通過(guò)制定組織規(guī)則，解決府際合作中的組織管理問(wèn)題和協(xié)調(diào)溝通問(wèn)題。上級(jí)政府進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的整體合作規(guī)則設(shè)計(jì)，一方面要充分考慮地區(qū)整體利益和區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，另一方面也要充分協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方政府的利益矛盾。

在制定區(qū)域間合作的適用規(guī)則時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)注意如下方面的問(wèn)題：第一，在規(guī)則制定前要做好整體協(xié)商工作，與區(qū)域內(nèi)受此規(guī)則影響的主政官員進(jìn)行提前溝通，保障各方的利益訴求渠道暢通；第二，規(guī)則制定需要規(guī)范化、科學(xué)化和制度化，特別是涉及利益分配的規(guī)則，其指標(biāo)和項(xiàng)目都要明晰準(zhǔn)確，并應(yīng)堅(jiān)持區(qū)域利益互補(bǔ)的基本前提；第三，規(guī)則的貫徹執(zhí)行比制定更加重要，因此規(guī)則的執(zhí)行需要強(qiáng)力的保障手段。在區(qū)縣合作機(jī)制上，H市主要采納了包括上級(jí)委派的合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的督促和年終合作的考核機(jī)制等措施以實(shí)現(xiàn)規(guī)則的有效執(zhí)行。

（三）設(shè)置制度化的合作協(xié)調(diào)溝通機(jī)構(gòu)

設(shè)置制度化的合作協(xié)調(diào)溝通機(jī)構(gòu)可以快速解決區(qū)域內(nèi)部的利益糾紛和矛盾，降低合作中的溝通成本，與此同時(shí)亦有利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和考核。這也是H市區(qū)縣合作機(jī)制成功運(yùn)作的關(guān)鍵所在。

首先，應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)保障弱勢(shì)利益主體的權(quán)益。H市的區(qū)縣聯(lián)席會(huì)議為城區(qū)和縣（市）提供了一個(gè)公平協(xié)商的平臺(tái)，從而使城區(qū)與縣（市）之間的矛盾能夠通過(guò)制度化的方式加以解決。

其次，由上級(jí)政府設(shè)立定期召集的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以有效降低區(qū)域內(nèi)府際合作的溝通協(xié)調(diào)成本。在地級(jí)市層面，由于區(qū)、縣（市）的數(shù)量繁多，依托下級(jí)政府間自發(fā)的溝通協(xié)調(diào)將帶來(lái)巨大的行政成本，因此由上級(jí)政府設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是十分有必要的。

最后，設(shè)置跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)府際合作的日常管理工作。H市成立了市級(jí)層面的城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展工作委員會(huì)、合作推進(jìn)組與縣（市）辦公室三個(gè)相互銜接的組織機(jī)構(gòu)，通過(guò)“一委七組一辦”的工作組織機(jī)制有力地督促了合作項(xiàng)目的開(kāi)工落實(shí)，并精準(zhǔn)把控和反饋整個(gè)合作進(jìn)程，從而保障了合作成果的質(zhì)量。

（四）構(gòu)建系統(tǒng)化的互利共贏機(jī)制

單純的政治動(dòng)員由于缺乏互利共贏機(jī)制，無(wú)法有效地激發(fā)地方政府的合作動(dòng)機(jī)，從而難以保障區(qū)域統(tǒng)籌下地方政府合作的持續(xù)性和績(jī)效。因此，構(gòu)建完善系統(tǒng)的互利共贏機(jī)制是區(qū)域統(tǒng)籌政策目標(biāo)達(dá)成的關(guān)鍵。例如在區(qū)縣合作機(jī)制中H市構(gòu)建了以稅收分成政策為核心的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)互利體系以及以指標(biāo)分享政策為核心的政治指標(biāo)分配的政治互利體系，從而保障了H市區(qū)縣合作機(jī)制的成功運(yùn)轉(zhuǎn)。稅收分成政策使得合作雙方可以公平地收獲資源投入的回報(bào)，而指標(biāo)分享政策則使合作雙方能夠完成上級(jí)要求的地方政府招商引資和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的考核指標(biāo)，從而真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的互利共贏。

（五）用政治激勵(lì)實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償

區(qū)域統(tǒng)籌存在著極端情況，即雙方始終難以發(fā)掘到有效的合作互利點(diǎn)，也就是說(shuō)合作雙方的利益輸送極度不平衡，一方在合作中利益損失明顯較大。在這種情況下，政府即使存在互利機(jī)制的設(shè)計(jì)，也難以滿足統(tǒng)籌工作的推進(jìn)需求，在這種情況下就需要通過(guò)政治激勵(lì)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)利益損失方的利益補(bǔ)償。

H市區(qū)縣合作機(jī)制中對(duì)利益補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行了明確的制度規(guī)定：對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，補(bǔ)償主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面，包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政撥款等。而對(duì)于資源輸出量較大的、承擔(dān)幫扶任務(wù)的發(fā)達(dá)地區(qū)而言，針對(duì)合作成果的年度考核和晉升激勵(lì)機(jī)制以及地方政府發(fā)展建設(shè)指標(biāo)的分享制度等政治激勵(lì)模式可以有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的利益補(bǔ)償。此外，以職務(wù)晉升為目標(biāo)的政治激勵(lì)形式在實(shí)踐中亦被證明是具有實(shí)踐實(shí)效的方式。因此“互利共贏”機(jī)制的實(shí)現(xiàn)不僅體現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展的客觀績(jī)效層面，亦應(yīng)體現(xiàn)在干部的政治利益方面的考量層面，從而全面地激勵(lì)地方官員對(duì)區(qū)域統(tǒng)籌政策加以落實(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)干部執(zhí)政業(yè)績(jī)與個(gè)人激勵(lì)的有機(jī)統(tǒng)一。

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責(zé)任編輯劉釗

中圖分類號(hào)：D035.5

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-7017（2016）03-0054-08

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（14ZDA016）

作者簡(jiǎn)介：陳科霖（1991—），男，河北石家莊人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：中國(guó)政府與政治，地方政府治理與創(chuàng)新；吳昊（1992—），男，浙江寧波人，上海市委組織部選調(diào)生。