環(huán)境污染第三方治理的“浙江案例”

■董嘉明 范 玲 吳潔珍 何 恒 丁哲瀾/文

環(huán)境污染第三方治理的“浙江案例”

■董嘉明 范 玲 吳潔珍 何 恒 丁哲瀾/文

長期以來，我國一直遵循“污染者負擔”的原則，制定環(huán)境污染治理的體制機制，由此形成了環(huán)境污染治理僅僅是企業(yè)自身和地方政府的內(nèi)化責任和固有負擔的普遍認識，結(jié)果造成：一方面，企業(yè)出于降低自身經(jīng)營成本的經(jīng)濟利益考慮，治污的積極性不高和自覺性不強，委托第三方治理的動力更是不足；另一方面，政府負責的市政環(huán)保設施投融資建設和運營體制單一，社會資本難以介入，環(huán)境污染治理難以成為一種普遍意義上的市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的投資經(jīng)營活動。

黨的十八屆三中全會《決定》，以及黨中央、國務院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（中發(fā)〔2015〕12號）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)〔2015〕25號）均提出，要推進和支持環(huán)境污染第三方治理。2014年12月，國務院辦公廳出臺《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（國辦發(fā)〔2014〕69號，以下簡稱：國辦69號文），明確了第三方治理的總體要求、改革路徑和支持政策。第三方治理改變了環(huán)境污染“誰污染、誰治理”的傳統(tǒng)模式，是我國環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新。

近年來，各地積極探索環(huán)境污染第三方治理，成效明顯：一是更多的社會資本進入環(huán)境治理市場，有助于促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；二是引入第三方先進的技術(shù)和經(jīng)驗，有助于提高環(huán)境治理的效果；三是采用第三方運營服務，治污責任由排污方向第三方轉(zhuǎn)移和集中，有利于政府環(huán)保監(jiān)管。浙江省的環(huán)境污染第三方治理起步早、發(fā)展快，治理水平和成效走在全國前列。據(jù)有關(guān)方面不完全統(tǒng)計（2014年5月），浙江省企業(yè)污染治理設施專業(yè)化運營后的達標排放率可達70-80%以上，有的甚至可達90%以上，與污染企業(yè)自行運營相比，達標率提高了30-50%，運營成本節(jié)約了10-20%。其中一些好的做法和案例值得參考和借鑒。

一、工業(yè)園區(qū)是第三方治理的主戰(zhàn)場

國辦69號文將工業(yè)園區(qū)的環(huán)境污染治理作為第三方治理的重點領(lǐng)域。浙江擁有眾多塊狀經(jīng)濟特色的工業(yè)園區(qū)，比如臨海醫(yī)化園區(qū)、富陽造紙園區(qū)、臺州廢舊金屬拆解園區(qū)、紹興濱海印染產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等，園區(qū)內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)的污水水質(zhì)相近，合計規(guī)模較大，采用第三方集中處理模式后，經(jīng)濟效益和環(huán)境效益有了明顯的提升。

【案例】：松陽縣引進第三方治理工業(yè)園區(qū)不銹鋼生產(chǎn)廢水

松陽縣工業(yè)園區(qū)的第三方治污始于2007年4月，在政府協(xié)調(diào)下，園區(qū)于當年6月與杭州中奇環(huán)境有限公司（以下簡稱：中奇公司）簽訂協(xié)議，將不銹鋼酸洗廢水集中處理中心正式委托其運營。委托其治污以來，廢水處理中心日處理污水量從200噸擴容到目前的1600噸，處理后的水質(zhì)達到了國家規(guī)定的一級排放標準。現(xiàn)已建成不銹鋼廢水處理中心三座，總投資3200余萬元，綜合設計處理能力2800噸/天，目前主要服務于松陽縣工業(yè)園區(qū)約50余家不銹鋼企業(yè)。各廢水處理中心均由中奇公司托管運行，廢水經(jīng)穩(wěn)妥的“二曝三沉”工藝處理達到《污水綜合排放標準》GB8978一級標準，納入城市污水處理管網(wǎng)。

除了污水處理以外，在縣政府的大力支持下，中奇公司自主設計、投資建設了三條濕法冶煉生產(chǎn)線，總投資約2100余萬元，設計能力4萬噸/年，主要用于不銹鋼廢水處理污泥的綜合利用，實現(xiàn)了污泥鉻鎳綜合回收，資源化利用。另外，該公司投資4500多萬元建設“綜合利用工業(yè)固廢年產(chǎn)6000萬塊新型環(huán)保墻體材料項目”，協(xié)同無害化處置不銹鋼污泥。項目計劃于2016年9月投入使用，設計污泥處置能力4萬噸/年。

松陽縣不銹鋼行業(yè)污染治理以“政府牽頭、企業(yè)投資、托管運營”第三方治理的模式進行，集不銹鋼行業(yè)廢水達標處理、資源（鉻鎳）綜合回收、污泥無害化處置等于一體，為園區(qū)企業(yè)搭建了科學的、可靠的公共服務平臺，提高了企業(yè)競爭力，同時也為行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設奠定了基礎，實現(xiàn)了“綠色治污、資源循環(huán)利用”的目的。采用第三方治污，一方面集中治污使不銹鋼企業(yè)廢水排放口由50個壓縮為2個，更容易監(jiān)管。另一方面，降低了治污成本。按每家企業(yè)建設廢水處理設施需80萬元計算，集中的第三方治理與分散治理相比，節(jié)約近2000萬元；按每家企業(yè)建廢水處理設施需占地300平方米計算，集中處理與分散治理相比，節(jié)約了1萬余平方米用地。

二、PPP模式是環(huán)境公共設施第三方治理的有效形式

浙江省提出，要持續(xù)推進環(huán)境治理和生態(tài)保護，深化“五水共治”，實現(xiàn)縣城和城市建成區(qū)污水全收集、全處理、全達標。要實現(xiàn)這一目標，光靠財政資金無能為力。在當前財政收入增長減緩、環(huán)境保護壓力日益加大的情況下，采用PPP模式，放開環(huán)境治理市場，引進社會資本，讓專業(yè)人做專業(yè)的事，不僅可以減輕政府的財政負擔，而且還可以取得最佳的環(huán)境治理效果。

【案例】：諸暨市簽下PPP模式首單破解治污水資金難題

諸暨市域目前有8座接近滿負荷運行的污水處理廠，上馬建設新的污水處理廠迫在眉睫。為有效破解資金難題，該市積極創(chuàng)新投融資機制，率先采用PPP模式，用4200萬元財政資金撬動投資5.7億元的浣東再生水廠項目，并成功簽約落實。諸暨市的主要做法如下：一是拓寬融資渠道，吸引社會資本參與。推進民間資本進入社會領(lǐng)域試點，探索財政性資金通過資本金注入、貸款貼息、財政補貼等多種方式，引導社會資本參與公共服務和基礎設施領(lǐng)域建設。將浣東再生水廠項目列入市政府首批融資項目，通過與北京碧水源科技股份有限公司多次洽談，最終雙方以PPP方式正式簽約。二是集約高標建設，提升項目綜合效能。浣東再生水廠項目建設堅持土地要素集約和水處理技術(shù)高標兩個標準，注重向下要空間，采用全地下雙層加蓋方式建設項目，建設用地從設計初定的230畝減至60余畝。同時，在再生水處理技術(shù)標準上，嚴格采用“細格柵及沉砂池+厭氧水解池+A2/O生化池+膜+消毒”先進工藝，出廠水指標達到四類地表水標準，且水質(zhì)穩(wěn)定、受季節(jié)和氣候影響小，可用于灌溉、養(yǎng)魚、景觀等用水，有效提高了水資源綜合利用效益。三是堅持規(guī)范運作，確保實現(xiàn)合作共贏。再生水廠項目建設“周期長、投資省、回報慢”，實施中需要體現(xiàn)“共擔風險、共享利潤”。浣東再生水廠項目商定由碧水源和諸暨市政府按照7：3比例出資成立項目公司，采用現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)保證項目順利建設投運。項目公司負責投資、建設、運營與維護，在特許經(jīng)營期內(nèi)自行承擔費用、責任和風險。政府方對項目工程進度、質(zhì)量、出廠水水質(zhì)、設施運營狀況、服務質(zhì)量進行監(jiān)管，確保項目順利投運和長效運營。

三、農(nóng)村污水第三方治理需要投資運營模式創(chuàng)新

“五水共治”，治污先行。浙江省從2003年“千村示范萬村整治”開始到現(xiàn)在，一直將農(nóng)村污水治理作為環(huán)境保護的一項重要工作。然而，農(nóng)村生活污水治理設施具有“量大、點散、面廣、規(guī)模小、工藝多”的特點，暴露出建設標準滯后、處理水平低效、運營維護不暢等難題。如何讓浙江廣大農(nóng)村保持山水依依、河塘清清？需要進行第三方治理的投資運營模式創(chuàng)新，即打破以項目為單位的分散運營模式，采取打捆方式引入第三方進行整體式設計、模塊化建設、一體化運營。

【案例】：德清縣域農(nóng)村生活污水采用第三方治理

為更好完成對農(nóng)村生活污水全面治理的目標，德清縣在組織實施、建設管理、長效運維等方面進行積極嘗試，通過在政府公共資源采購平臺公開招標的方式，由浙江商達環(huán)保有限公司（以下簡稱“商達環(huán)?！保┲袠肆丝h域農(nóng)村生活污水治理設備采購及治理設施長效運維項目。作為智慧治水運營商，商達環(huán)保提供從規(guī)劃設計，到投資建設、運營管理的第三方智慧治水綜合服務，公司在小型化村鎮(zhèn)污水領(lǐng)域富有特色，已累計為國內(nèi)3000多個行政村及100余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供污水治理服務。

德清縣對縣域農(nóng)村污水治理進行統(tǒng)籌，實行“三統(tǒng)一”：一是統(tǒng)一規(guī)劃設計及招標采購。即統(tǒng)一組織對全縣農(nóng)村污水處理工藝選擇以及主要管材和設備的招標采購等進行規(guī)劃。二是統(tǒng)一終端建設標準與施工。由第三方商達環(huán)保引進凈化槽工藝技術(shù)，在確定污染指標和排放標準后，發(fā)揮第三方資金、技術(shù)、生產(chǎn)和管理優(yōu)勢，其污水終端設備統(tǒng)一由第三方采用工廠標準化生產(chǎn)的“一體化處理設備”，質(zhì)量有保障，治理效果好，又節(jié)約資金。在分散的地區(qū)采用小型化的微動力處理設備，就地處理，就地排放，最大限度的節(jié)省管網(wǎng)的投資。三是統(tǒng)一運行管理。由政府購買服務的方式，統(tǒng)一委托專業(yè)第三方進行市場化的管理，把專業(yè)的事情交給專業(yè)的人去做，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

商達環(huán)保充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，引入移動物聯(lián)技術(shù)，建立農(nóng)村污水遠程移動監(jiān)管平臺進行遠程集中管理，由現(xiàn)場管理轉(zhuǎn)變?yōu)檫h程移動管理。并應用大數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，使得一人可以管理上百個站點，大大降低管理人員和管理費用。據(jù)統(tǒng)計，采用物聯(lián)技術(shù)智能管理的模式可以減少人員90%，節(jié)省電耗30%，設備延長壽命3-5年。

四、資金支持是第三方治理的助推器

環(huán)境治理設施建設投資一般較大，專業(yè)化環(huán)境服務公司單獨投資規(guī)模較大的污染治理設施往往力不從心，動輒上億的投資對于一般的第三方治理企業(yè)壓力不小。根據(jù)已建、在建污水廠的實際情況，噸水造價一般在1500-2000元之間，即建成一座日處理5萬噸處理規(guī)模的城市污水廠，一次性投資費用約在0.75-1億元；對于一個500噸/日處理規(guī)模的垃圾發(fā)電廠來說，投資約為2億元。另外，中小型第三方治理企業(yè)的融資手段一般較為欠缺，沒有發(fā)行股票、公司債券的資格，也缺少相應融資擔保能力，較難從銀行借款、租賃公司等渠道獲取資金。尤其是需要提標改造和項目收購時，就碰到融資渠道不暢，遭遇較大的資金瓶頸。如何破解資金難題，為第三方治理插上騰飛的翅膀？浙江省銀行業(yè)的做法值得借鑒。

【案例】：浙江銀行業(yè)探索支持環(huán)境污染第三方治理

浙江銀行業(yè)積極支持環(huán)境污染第三方治理，在金融創(chuàng)新和金融服務等方面進行有益探索：一是探索新型擔保方式。針對第三方治污企業(yè)擁有未來收益權(quán)的情況較為普遍的特點，探索以收益權(quán)質(zhì)押發(fā)放貸款。如建設銀行紹興分行發(fā)放第三方治污企業(yè)應收賬款質(zhì)押貸款2000萬元，浦發(fā)銀行義烏支行以政府污泥處置補貼為質(zhì)押向義烏市利保固廢處置有限公司發(fā)放貸款2000萬元。二是推出專屬信貸產(chǎn)品。針對從事環(huán)保技術(shù)轉(zhuǎn)讓、咨詢、“三廢”原料供應、洗滌等業(yè)務的環(huán)保服務公司推出專門貸款產(chǎn)品。如東陽農(nóng)商行推出“陽光·環(huán)保貸”向浙江省東陽市環(huán)?？萍加邢薰景l(fā)放貸款840萬元，用于支持該企業(yè)為當?shù)赜』?、制絲小微企業(yè)集中處理污水。三是推廣循環(huán)貸款方便企業(yè)資金安排。如寧波銀行金華分行對浙江海河環(huán)境科技有限公司授信800萬元、期限3年的貸款產(chǎn)品，讓企業(yè)根據(jù)需要隨借隨還。四是優(yōu)惠貸款利率。對治污企業(yè)實行低于一般貸款利率政策。如諸暨農(nóng)商行向浙江榮懷環(huán)?？萍加邢薰景l(fā)放的3000萬元貸款執(zhí)行基準利率上浮5%的利率。

截至2015年4月末，省內(nèi)工業(yè)較發(fā)達的溫州、紹興、金華、臺州四地的銀行業(yè)第三方治污融資余額已達4.43億元，比年初增加9425萬元。

五、政府監(jiān)管為第三方治理保駕護航

國辦69號文對因污染物超過排放標準或總量控制要求，被環(huán)保主管部門責令限值生產(chǎn)的排污企業(yè)，提出了實施限期第三方治理的要求。事實證明，政府嚴格環(huán)保執(zhí)法，既有利于增強排污企業(yè)委托第三方治理的內(nèi)生動力，也有利于第三方企業(yè)按照合同約定規(guī)范實施污染治理。

【案例】：浙江省化學原料藥基地臨海園區(qū)因污染整治不力被掛牌督辦

浙江省化學原料藥基地臨海園區(qū)現(xiàn)落戶醫(yī)化企業(yè)37家，合成革企業(yè)18家，電鍍企業(yè)8家，其它行業(yè)企業(yè)36家。近年來，盡管臨海園區(qū)投資建設了污水處理、危廢處理設施，但環(huán)保問題一直是當?shù)厝罕姺从硰娏业臒狳c之一：環(huán)?；A設施建設嚴重滯后，配套的污水處理廠不能正常運行，雨水和污水管網(wǎng)改造未完成，園區(qū)內(nèi)企業(yè)部分廢水直排，部分企業(yè)存在違法排污行為，對當?shù)卦斐蓢乐匚廴?。鑒此，在2013年底，臨海園區(qū)被浙江省環(huán)保廳“掛牌督辦”?？吹搅藛栴}的嚴重性，臨海市委市政府痛定思痛，不惜一切代價抓整改。

一是企業(yè)全面停產(chǎn)，停止污水外排。因受企業(yè)偷排沖擊，園區(qū)內(nèi)的污水第三方治理單位臺州迪凱污水處理廠基本無法運行。原因在于園區(qū)內(nèi)的企業(yè)偷排強酸廢水，造成生化處理系統(tǒng)崩潰，出水超標排放。于是，當?shù)丨h(huán)保局對園區(qū)內(nèi)67家企業(yè)進行了地毯式檢查，決定全面停止向園區(qū)內(nèi)企業(yè)供氣、供水，在園區(qū)污水處理廠未整改好前，不再接納園區(qū)企業(yè)污水。當?shù)毓膊块T還對其中一家違法偷排污水的醫(yī)藥中間體生產(chǎn)企業(yè)的4名涉案人員，依法進行了刑拘。凱迪污水處理廠出現(xiàn)運行異常情況后，臨海園區(qū)進行全力搶修，工程改造全部完成，工藝也得到了優(yōu)化，各單元功能得到恢復。此外，凱迪污水處理中心排放口的在線監(jiān)控設施著手改造，投資1.6億元、設計處理能力1.25萬噸/天的污水處理廠二期改擴建項目和一期提標改造項目同步實施。

二是管道改造，棄“暗”為“明”。對企業(yè)排放實施有效監(jiān)管，統(tǒng)一安裝視頻監(jiān)控，實現(xiàn)排污全線可見。先是將雨水管全部由地下改為明溝，實施雨污分流。即使是收集到的雨水，也要進行預處理，達標之后才能排入園區(qū)的雨水管網(wǎng)。再是實施對污水管的在線監(jiān)控，將園區(qū)內(nèi)的3條公共污水管網(wǎng)全部廢棄，改為3條放在綠化帶上的PE管，每個企業(yè)只有一根管道通過閥門接進PE管，企業(yè)的排污管通過在線監(jiān)測系統(tǒng)之后再接入園區(qū)PE管。

一年后，臨海園區(qū)環(huán)境治理整改到位，浙江省環(huán)保廳發(fā)函，解除掛牌督辦。

政府強有力的環(huán)保監(jiān)管是順利實施第三方治理的關(guān)鍵。本案中，園區(qū)盡管已經(jīng)有了工業(yè)污水第三方治理的凱迪污水處理廠，但還是沒有能夠做到出水達標排放，其中一個很重要的原因就是排污企業(yè)的偷排，以及雨污合流，排污管沒有納管園區(qū)的污水處理廠，使第三方治理形同虛設。排污企業(yè)之所以這樣做，目的是為了降低污染物排放治理成本。解決這一問題的辦法，主要是靠政府加強環(huán)保執(zhí)法，對違規(guī)排放企業(yè)實行最嚴厲的監(jiān)管。

六、示范試點探索第三方治理的實現(xiàn)途徑

國辦69號文提出，選擇有條件的地區(qū)和行業(yè)，就第三方治理制度和模式進行改革示范。2015年6月，國家發(fā)改委等四部委發(fā)出開展環(huán)境污染第三方治理試點示范工作的通知，決定在城鎮(zhèn)污水垃圾處理等環(huán)境公共基礎設施，以及工業(yè)園區(qū)和重點企業(yè)污染治理領(lǐng)域，開展第三方治理試點，形成可復制、可推廣的管理制度和典型模式。

【案例】：杭州市環(huán)境集團列入國家第三方治理改革試點

根據(jù)國家關(guān)于環(huán)境污染第三方治理試點示范工作的安排，杭州市將開展既有城鎮(zhèn)污水垃圾處理設施運營體制改革和升級改造示范，試點示范的任務：一是對專門從事環(huán)境服務、杭州市城市建設投資集團出資設立的國有獨資企業(yè)——杭州市環(huán)境集團的運營體制進行股份制改革。采取“股份制改革+特許經(jīng)營+機制創(chuàng)新”等主要舉措，激發(fā)社會資本進入污染治理市場的活力，將杭州市環(huán)境集團真正轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌街卫砥髽I(yè)，形成權(quán)責明確、制約有效、管理專業(yè)的市場化運行機制。二是加大社會資本投入，加快對杭州市的污水、垃圾處置設施進行升級改造，即垃圾處理、污水處理、污泥處置設施通過試點實現(xiàn)升級改造，進一步擴大第三方治理市場，提高第三方治理的水平、能力與效益。通過試點，完善杭州市的垃圾、污水處理設施建設投融資、收費付費定價、特許經(jīng)營等與第三方治理相關(guān)的機制，探索由國有企業(yè)改制后開展特許經(jīng)營等模式，推進全市共計總投資65.5億元的14個第三方治理項目建設，從而有效解決杭州市環(huán)境公用設施的建設運營問題。

杭州市環(huán)境污染第三方治理試點方案已經(jīng)國家評審通過，下一步重點是對杭州市環(huán)境集團進行股份制改革，優(yōu)化國有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、引進戰(zhàn)略投資者，提高企業(yè)的核心競爭力和國有資本效率，增強國有經(jīng)濟活力和抗風險能力。其次是改變集團正在運營的既有垃圾處理設施的運營模式，結(jié)合杭州實際，既有的垃圾處理設施擬采用特許經(jīng)營的方式進行改革，垃圾收運設施擬推行政府購買服務的方式，實現(xiàn)環(huán)境污染第三方治理，穩(wěn)步推進存量環(huán)境公用事業(yè)運營市場的開放，建立起以存量盤活促進增量設施建設的良性機制。

（作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）