新型城市化：健全環(huán)保公眾參與機(jī)制

■宋言奇/文

新型城市化：健全環(huán)保公眾參與機(jī)制

■宋言奇/文

當(dāng)前，推進(jìn)新型城市化成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。新型城市化的涵義比較復(fù)雜，但是毫無疑問，塑造良好的生態(tài)環(huán)境是新型城市化的應(yīng)有之義。塑造良好的生態(tài)環(huán)境不能僅僅依賴政府管理，還必須調(diào)動公眾參與。為此在新型城市化的推進(jìn)中，要健全環(huán)保公眾參與機(jī)制。

一、環(huán)保公眾參與機(jī)制的意義

環(huán)保公眾參與機(jī)制是良好生態(tài)環(huán)境的保障。對于我國目前推行的新型城市化而言，環(huán)保公眾參與機(jī)制尤其意義重大，主要體現(xiàn)在：

一是落實(shí)新型城市化各項(xiàng)環(huán)保制度的需要。就環(huán)保維度而言，新型城市化是對以往我國傳統(tǒng)城市化的一種反思與修正。傳統(tǒng)城市化是一種“粗放型”城市化，過于追求“量”，土地與資源粗放使用，導(dǎo)致諸多環(huán)境問題。新型城市化追求“質(zhì)”，強(qiáng)調(diào)節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境，核心是“集約、智能、綠色、低碳”。

為了實(shí)現(xiàn)“集約、智能、綠色、低碳”，保護(hù)資源與環(huán)境，黨和政府建立了一系列的環(huán)境制度，為新型城市化“保駕護(hù)航”：其一，制定了嚴(yán)格的環(huán)境空間管控制度——以環(huán)境空間管控為基礎(chǔ)平臺，整合環(huán)境準(zhǔn)入、環(huán)境影響評價(jià)、污染物總量控制、環(huán)境資源承載力監(jiān)測預(yù)警、生態(tài)補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)環(huán)境管理政策，從源頭上控制城市無序開發(fā)、環(huán)境超載等問題，引導(dǎo)城市空間布局、產(chǎn)業(yè)類型、人口分布、資源開發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)等內(nèi)容合理發(fā)展，不超過城市資源環(huán)境閾值。其二，制定了最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度——嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放，環(huán)保部門獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。其三，制定了環(huán)境問責(zé)制度——對環(huán)境決策失誤造成重大損失的環(huán)境行為，予以追究責(zé)任，而且是終身追究。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

這些制度的實(shí)施，無疑為新型城市化的踐行提供強(qiáng)有力的保障。但是把這些制度落在實(shí)處，不能僅靠行政機(jī)制，而脫離公眾參與。環(huán)境空間管控制度涉及人們生產(chǎn)與生活的方方面面，離不開公眾的參與；環(huán)境監(jiān)管制度與環(huán)境問責(zé)機(jī)制能否落在實(shí)處，居民的監(jiān)督是關(guān)鍵，公眾參與也是不可或缺的。因此只有推進(jìn)公眾參與，才能真正落實(shí)新型城市化的各項(xiàng)環(huán)保制度。

二是新型城市化中維護(hù)居民環(huán)境權(quán)益的需要。新型城市化旨在改善居民的生活環(huán)境，提高居民的生活質(zhì)量。但城市化伴隨著人口與產(chǎn)業(yè)的集中，也會帶來一定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，操作不當(dāng)，會損害居民的環(huán)境權(quán)益。尤其是將過去較為分散的農(nóng)民集中起來，改變了農(nóng)民的生活環(huán)境，帶來了一定的環(huán)境不確定性，更威脅了農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。在新型城市化的推進(jìn)中，為了減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)居民的環(huán)境權(quán)益，必須加強(qiáng)公眾參與。居民如果連參與的機(jī)會都沒有，維護(hù)自身權(quán)益只能是一句空話。

既往在環(huán)境保護(hù)中，我國的公眾參與極為薄弱。首先，國家對公民的參與權(quán)都是一種宏觀界定，缺乏詳細(xì)化的操作方案。其次，參與路徑也基本上是“自上至下”的，缺乏“自下至上”的路徑。相關(guān)的建設(shè)展開時，有關(guān)部門會召開一些會議，或者通過問卷、訪談的形式，聽取居民意見，而居民在其中完全是被動的，缺乏主動參與的途徑。再次，參與的范圍狹窄。環(huán)境管理涉及一系列的程序，包括調(diào)研、評估、方案、論證、決策、實(shí)施以及監(jiān)督等眾多環(huán)節(jié)，而居民只能參與到調(diào)研等有限的環(huán)節(jié)之中，即使是這些環(huán)節(jié)，參與也往往還是“象征性”的，這使得公眾參與“名不符實(shí)”，也使得居民的環(huán)境維權(quán)舉步維艱，多次發(fā)生的環(huán)境群體事件就證明了這一點(diǎn)。新型城市化的推進(jìn)，必須給予居民名副其實(shí)的參與，這樣才能切實(shí)維護(hù)居民的環(huán)境權(quán)益，以防重蹈以往城市化道路的“覆轍”。

三是彰顯新型城市化內(nèi)涵的需要。新型城市化是“人”的城市化。新型城市化的內(nèi)涵之一是以人為本，強(qiáng)調(diào)關(guān)心人、尊重人、賦予人均等的機(jī)會，發(fā)揮人的潛能等。而要實(shí)現(xiàn)這種內(nèi)涵，最好的途徑就是推動公眾參與。只有公眾全面參與各種社會事務(wù)（環(huán)境保護(hù)是其中一個方面），才能感受到被關(guān)心、被尊重，被賦予均等的機(jī)會，潛能才能得以發(fā)揮。

新型城市化的內(nèi)涵之二在于社會轉(zhuǎn)型，即“政府管理”與“社會自組織”二者之間合理分工、相互補(bǔ)充、相得益彰。環(huán)保公眾參與就是社會轉(zhuǎn)型的必要途徑，通過公眾參與，公民“自組織”能力得以培養(yǎng)，社會建設(shè)得以加強(qiáng)，最終促發(fā)社會轉(zhuǎn)型。綜上而言，環(huán)保公眾參與也是彰顯新型城市化內(nèi)涵的需要。

二、新型城市化環(huán)保公眾參與機(jī)制的內(nèi)容

（一）環(huán)境信息公開機(jī)制

環(huán)境信息公開是政府把一些環(huán)境公共信息（空氣質(zhì)量、水質(zhì)量等）以及企業(yè)環(huán)境信息等向社會公布。環(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)保的基礎(chǔ)條件，缺乏及時準(zhǔn)確的環(huán)境信息，公眾參與就無從著手。日本學(xué)者宮本憲一認(rèn)為，為了保護(hù)環(huán)境和人類的健康，必須公開軍事上的、產(chǎn)業(yè)上的以及行政上的所有機(jī)密，否則環(huán)境政策就不會取得進(jìn)步。當(dāng)今世界，不少國家都在積極推進(jìn)環(huán)境信息公開，美國1986年頒布的《應(yīng)急規(guī)劃和公眾知情權(quán)法案》，要求企業(yè)必須向當(dāng)?shù)貞?yīng)急規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)報(bào)告自己使用、儲存、排放有毒有害化學(xué)品的情況。美國還要求企業(yè)必須真實(shí)公布排污情況，政府將收集的信息進(jìn)行公開，并建立了有毒物質(zhì)名錄制度。公民可以通過網(wǎng)絡(luò)，只要輸入郵政編碼，就可以查詢到自己附近企業(yè)的污染狀況，這樣對企業(yè)污染排放的監(jiān)督就不僅僅是政府的事情，而成為一個全社會的事情，整個社會形成了一個強(qiáng)大的“監(jiān)督網(wǎng)”。

在我國新型城市化的推進(jìn)中，政府部門要做好信息公開工作，及時公布各種環(huán)境公共信息以及相關(guān)企業(yè)的環(huán)境信息，以使公眾更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。而且在有條件的情況下，應(yīng)有所“激勵性”地公開企業(yè)的環(huán)境信息，例如政府可以將企業(yè)環(huán)境行為信息公開化評級，把企業(yè)評為五檔——綠、藍(lán)、黃、紅、黑，分別代表很好、好、一般、較差、很差，把企業(yè)評級并通過媒體發(fā)布，把企業(yè)形象與環(huán)境行為緊密掛鉤。這樣就可以讓公眾更好地了解企業(yè)相關(guān)環(huán)境信息，更好地讓公民參與進(jìn)去，從而有針對性地監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為。

（二）環(huán)保民主協(xié)商機(jī)制

環(huán)保民主協(xié)商是通過多主體（包括公眾）協(xié)商的途徑，共同解決環(huán)境問題。環(huán)保民主協(xié)商是協(xié)商民主的體現(xiàn)，是對傳統(tǒng)民主的修正。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，傳統(tǒng)民主注重多數(shù)人利益（往往采取投票形式），忽略了一部分弱勢群體的環(huán)境利益，而這部分弱勢群體才是社會應(yīng)當(dāng)主要關(guān)注的對象。民主協(xié)商則可以克服傳統(tǒng)民主的弊端，通過“面對面”互動，讓參與者暢所欲言表達(dá)，可以照顧弱勢群體的環(huán)境利益。

在實(shí)踐中，環(huán)保民主協(xié)商的具體形式是環(huán)保圓桌會議與環(huán)境聽證會。環(huán)保圓桌會議的機(jī)理是政府官員、企業(yè)負(fù)責(zé)人以及有關(guān)居民三方定期就環(huán)境問題進(jìn)行商談，通過平等化對話，相互理解，達(dá)成共識，提出環(huán)保解決對策。環(huán)保圓桌會議制度有一舉多得的效果：首先，可以發(fā)揮居民智慧，大大節(jié)省管理成本。其次，可以讓各方加強(qiáng)協(xié)商溝通，推動環(huán)境問題更好地解決。再次，讓居民參與進(jìn)去，不斷學(xué)習(xí)，不斷提高，對推進(jìn)居民的參與水平來講是大有好處的。最后，可以由“事后處理”演進(jìn)到“事先預(yù)防”，防患于未然。因此這種形式可以在我國廣泛推廣。

環(huán)境聽證會模擬司法審判，由意見相反的雙方互相辯論，其結(jié)果通常對最后的環(huán)境問題的處理有約束力。環(huán)境聽證會制度的優(yōu)勢在于：首先，環(huán)境保護(hù)是一個利益博弈的過程。在環(huán)境保護(hù)中，存在著各種利益主體。如何在環(huán)境保護(hù)中實(shí)現(xiàn)社會成本最低？這不能僅僅依據(jù)少數(shù)人的判斷，是要靠群策群力才能決定的，環(huán)境聽證會制度有助于實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。其次，環(huán)境保護(hù)不僅存在社會成本最低的問題，而且存在社會成本由誰承擔(dān)的問題，這些都要靠協(xié)商解決。特別在環(huán)境保護(hù)中，弱勢群體的利益往往被忽視，環(huán)境聽證會制度給弱勢群體提供了一個表達(dá)利益的機(jī)會。目前，我國不少地方已經(jīng)實(shí)施環(huán)境聽證會，但目前還處于初級階段，很多地方尚需完善：例如雖然建立了制度，但往往注重形式，而不注重內(nèi)涵；參與人一般是指定的，而不是真正需要博弈的利益代表，自然也不會真正代表相關(guān)主體的利益；雖然命名為環(huán)境聽證會制度，但還沒有實(shí)現(xiàn)制度化，缺乏相關(guān)長效機(jī)制的保障等。

（三）居民參與環(huán)境管理機(jī)制

居民參與環(huán)境管理指政府部門創(chuàng)造條件讓一些利益相關(guān)的居民直接參與到各種環(huán)境管理的事務(wù)中。首先，可以讓居民參與監(jiān)督企業(yè)污染排放。城市化導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集中，使毗鄰工業(yè)區(qū)的居民受到污染的威脅，監(jiān)督企業(yè)的污染排放十分關(guān)鍵。以往工業(yè)區(qū)的排污由相關(guān)部門組織進(jìn)行檢查，居民鮮有機(jī)會參與其中。這就造成一種悖論：利益最相關(guān)的主體沒有發(fā)言權(quán)，顯然不合邏輯。有鑒于此，在新型城市化的推進(jìn)中，可以考慮建立居民檢查制度，讓居民代表或者利益受損者參與檢查企業(yè)排污，真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

其次，在一些環(huán)保領(lǐng)域，如河道管理等，可以聘請一些利益相關(guān)的居民擔(dān)任環(huán)境管理協(xié)管員，協(xié)助管理。讓利益相關(guān)的居民擔(dān)任協(xié)管員，更能調(diào)動居民的積極性，從而取得較好的管理效果。

（四）環(huán)境社會組織培育機(jī)制

環(huán)境社會組織培育指通過培育社會組織，推動居民更好地參與環(huán)境保護(hù)。相比個體“散兵游勇”的參與，以“組織化”的形式參與效率更高、效果更好。在新型城市化的推進(jìn)中，為更好地推動環(huán)保公眾參與，還需要積極培育環(huán)境社會組織：其一，在有條件的社區(qū)，政府可以引導(dǎo)與組織一些關(guān)心環(huán)境、熱心公益事業(yè)、有志愿服務(wù)意識、有威望的居民組成生態(tài)協(xié)會，開展環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境教育、環(huán)境維權(quán)工作，從而維護(hù)居民的環(huán)境權(quán)益，提高居民的環(huán)境意識。政府可以給予政策、資金以及場地等方面的適當(dāng)支持。其二，對已有的環(huán)境社會組織，要在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)降低“門檻”，在資金方面予以扶持，同時合理劃分政府與社會組織在環(huán)境管理中的空間，把一些環(huán)境管理事務(wù)委托給社會組織，并予以制度化，使他們發(fā)揮更大的作用。

（五）環(huán)保利益激勵機(jī)制

環(huán)保利益激勵機(jī)制指通過利益激勵，推動公眾參與環(huán)境保護(hù)，這是我國目前國情所決定的。臺灣學(xué)者蕭新煌教授曾經(jīng)將環(huán)境公眾參與分為兩種模式——“污染驅(qū)動模式”與“世界觀模式”，前者是與環(huán)境惡化及被害者生存有著密切的關(guān)系，為特定的事件所激發(fā)而產(chǎn)生的，后者是由對地球的健康和平衡的考慮而觸發(fā)的。西方國家公民環(huán)境意識較高，公眾參與基本上屬于“世界觀模式”，人們基于偏好美好的生態(tài)環(huán)境而組織起來。我國公民環(huán)境意識較低，公眾參與大多屬于“污染驅(qū)動模式”，為了維護(hù)自身利益而參與進(jìn)去。

鑒于我國公眾環(huán)境意識相對低下的國情，目前要注重利益引導(dǎo)，以調(diào)動居民參與環(huán)保的積極性。例如可以設(shè)置有獎舉報(bào)制度，對于檢舉企業(yè)污染的居民，在保護(hù)當(dāng)事人隱私的情況下，給予適當(dāng)獎勵；再例如可以給從事環(huán)保的志愿者一定的物質(zhì)獎勵與精神獎勵等。

（六）環(huán)保項(xiàng)目推動機(jī)制

環(huán)保項(xiàng)目推動指相關(guān)政府部門通過設(shè)立環(huán)保領(lǐng)域的項(xiàng)目（如垃圾分類、河道管理等），讓社區(qū)依據(jù)自身特點(diǎn)申報(bào)，并由社區(qū)居民“自主”完成。在新型城市化推進(jìn)中，項(xiàng)目推動的好處很多：其一，項(xiàng)目推進(jìn)能夠增強(qiáng)居民的環(huán)境意識。在實(shí)施環(huán)境項(xiàng)目的過程中，居民可以“直截了當(dāng)”或者“潛移默化”地認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要性，可以逐漸提高環(huán)境意識。其二，項(xiàng)目推動能夠?qū)崿F(xiàn)“增權(quán)”。在完成環(huán)保項(xiàng)目的過程中，居民的能力不斷提高，可以不斷“增權(quán)”，從而提高參與能力。其三，項(xiàng)目推動有利于社區(qū)建設(shè)與社會建設(shè)。項(xiàng)目推動不僅有利于居民參與環(huán)境保護(hù)，而且在共同地參與中，社區(qū)居民之間容易發(fā)展友誼，形成良好的人際關(guān)系，生成社會資本，有利于社區(qū)建設(shè)與社會建設(shè)，這是在保護(hù)環(huán)境之外，又一“沉甸甸”的收獲。

（作者單位：蘇州大學(xué)）