生態(tài)文明法制體系建設(shè)與探索

■謝元博/文

生態(tài)文明法制體系建設(shè)與探索

■謝元博/文

十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，在對全面推進(jìn)依法治國作出總體部署的同時，明確提出要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本；建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。這充分表明，黨中央、國務(wù)院對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和加強環(huán)境保護(hù)態(tài)度上更加堅決，內(nèi)容上更加豐富，要求上更加明確。新形勢下，如何運用法治思維和法治方式切實有效地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，更加積極主動地引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是擺在我們面前的一個嶄新課題。

一、生態(tài)文明法制體系建設(shè)的必要性

（一）國家戰(zhàn)略要求

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，提出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，并指出保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。法治是最成熟最定型的制度形式，建立健全良好的法律制度并確保其實施，是生態(tài)文明建設(shè)的基本途徑。

十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了生態(tài)文明的建設(shè)任務(wù)、改革任務(wù)、法律任務(wù)，為環(huán)保領(lǐng)域落實依法行政要求，推動環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)，以及運用法治思維和法治方式推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長模式綠色轉(zhuǎn)型和環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型等事關(guān)環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重大問題的解決指明了方向。

（二）環(huán)境保護(hù)形勢要求

當(dāng)前環(huán)境保護(hù)既處于任務(wù)繁重、壓力空前的艱難時期，又處于有所作為、解決新老問題的關(guān)鍵時期。面對生態(tài)資源的毀壞和盜獵、生態(tài)系統(tǒng)的破壞和退化，人們必須拋棄過去那種對資源環(huán)境可以自由任意攫取的思想，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，自覺地把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程。

隨著全民環(huán)境法律意識的提高和國家對環(huán)境立法的重視，環(huán)境法制在我國環(huán)境保護(hù)中的作用將越來越大。法治是創(chuàng)建和維持秩序的保障，要正確發(fā)揮法治的作用，就必須采取共同行動，制定保護(hù)、改善生態(tài)環(huán)境的法律體系。依法治國戰(zhàn)略的強化，為全面開創(chuàng)新時期生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作新局面注入源源不斷的生機(jī)和活力。

表 我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域立法實踐

二、生態(tài)文明法制體系建設(shè)現(xiàn)狀

（一）取得成就

從1979年9月13日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》算起，我國環(huán)保立法已有30多年歷史。在這30多年的進(jìn)程中，我國的現(xiàn)代環(huán)境法已經(jīng)從無到有，發(fā)展成為一個獨立的、在國家的法律體系中占有重要地位的法律門類。我國環(huán)境法之所以能夠迅速發(fā)展，并在30多年的時間內(nèi)基本形成完整的體系，除了改革開放需要建立法制保障的大背景外，還有許多重要的因素促使我國環(huán)境法的迅速發(fā)展。環(huán)境問題的嚴(yán)重化是促使環(huán)境法迅速發(fā)展的直接動因；環(huán)境科學(xué)的興起對我國環(huán)境法的迅速發(fā)展起著催化作用；廣大公眾環(huán)境意識的增強對環(huán)境法的迅速發(fā)展起著推動作用；國家發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變對環(huán)境法的發(fā)展起著決定作用。

（二）存在問題

盡管環(huán)境法在我國發(fā)展迅速，為我國的環(huán)境保護(hù)管理提供了比較全面的法律保障。然而，我們也不得不看到，我國的環(huán)境狀況并沒有隨著環(huán)境法的健全和完善而得到根本改善。

經(jīng)過多年努力，我國生態(tài)文明建設(shè)已基本實現(xiàn)“有法可依”，但在一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍然存在立法空白點，已有的相關(guān)立法的質(zhì)量還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和人民群眾對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求。主要表現(xiàn)為：一是有的法規(guī)制度設(shè)計過于“疲軟”，被人戲稱為“豆腐條款”；二是立法修改完善工作過于遲緩，跟不上形勢發(fā)展的需要；三是立法創(chuàng)新不足，可操作性不強。

導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境立法質(zhì)量不高的主要原因：一是在發(fā)展是硬道理的大背景下，立法機(jī)關(guān)擔(dān)心法規(guī)規(guī)定得太嚴(yán)格，會束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是立法機(jī)關(guān)即使試圖規(guī)定一些“硬措施”，但在立法過程中受到各種利益博奕和平衡“往往難以如愿”；三是法規(guī)之間經(jīng)常出現(xiàn)“以法制法”的現(xiàn)象，環(huán)境法律中的一些硬措施往往被另外一些法律中的“反制措施”所抵消，這主要源于立法協(xié)調(diào)工作不夠有力；四是人民群眾和專家學(xué)者在立法進(jìn)程中的作用未能充分發(fā)揮，公眾參與立法在很大程度上流于形式；五是立法技術(shù)跟不上時代的發(fā)展和進(jìn)步，法規(guī)規(guī)定過于原則籠統(tǒng)的問題長期得不到解決，制約了生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域立法的健康開展和成效顯現(xiàn)。

三、建設(shè)生態(tài)文明法制體系

展望未來，我國的環(huán)境立法原則將由協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先轉(zhuǎn)變，立法內(nèi)容將由“重行政輕民事”向“行政與民事并重”轉(zhuǎn)變，法律責(zé)任的追究將由“兩高一低”向“罪罰相當(dāng)”轉(zhuǎn)變，實施部門將由環(huán)保部門“單打獨斗”向全社會公眾參與監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

（一）完善生態(tài)文明法制頂層設(shè)計的新格局

我國目前已有污染防治法、資源保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)法等諸多法律，但執(zhí)法部門多，缺乏頂層設(shè)計與全盤考慮。為此，按照生態(tài)文明理念與統(tǒng)籌考慮，結(jié)合目前頒布的環(huán)境保護(hù)法、生態(tài)資源保護(hù)法等，綜合建立生態(tài)文明法系統(tǒng)指導(dǎo)整體法律體系，使其作為母法和龍頭法，對整個環(huán)境法律體系進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)。

（二）樹立生態(tài)文明法制體系建設(shè)的新理念

生態(tài)文明作為一種新型的文明形態(tài)，在建設(shè)過程中將面臨諸多新挑戰(zhàn)和新問題?！案鎰e傳統(tǒng)就意味著舊的生活圖景與世界秩序發(fā)生改觀，而新的圖景和秩序?qū)⑹冀K處在建構(gòu)狀態(tài)之中?！边@就要求我們在立法時進(jìn)行相應(yīng)的觀念更新，以新型的生態(tài)文明觀指導(dǎo)立法，在思想意識上從過去的“征服自然”理念向“人與自然和諧相處”的理念轉(zhuǎn)變；從過去的以過度消耗資源、破壞環(huán)境為代價的增長模式，向增強可持續(xù)發(fā)展能力、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變；從過去的把增長簡單地等同于發(fā)展的理念向以人的全面發(fā)展為核心的發(fā)展理念轉(zhuǎn)變。生態(tài)文明的提出，使環(huán)境立法更加重視源頭治理與預(yù)防性立法理念的應(yīng)用。

法制建設(shè)首先要在理念上實現(xiàn)“綠色轉(zhuǎn)型”，打破傳統(tǒng)的單線條的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，強調(diào)在環(huán)境的承載力以內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在努力協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三者可持續(xù)發(fā)展的同時，優(yōu)先考慮對生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的促進(jìn)，改變以往重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法、輕生態(tài)保護(hù)立法的傾向，加大力度、更加重視制定和完善合理開發(fā)自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防治環(huán)境污染和破壞等方面的法規(guī)，為建設(shè)一個能永續(xù)提供自然資源、生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的優(yōu)美自然環(huán)境提供制度依據(jù)；強調(diào)人的環(huán)境權(quán)利和環(huán)境義務(wù)的統(tǒng)一，通過立法既確認(rèn)人們的環(huán)境權(quán)利又規(guī)定人們的環(huán)境義務(wù)，并設(shè)定法律責(zé)任，從而為防止人們追求最大利益而濫用資源、破壞環(huán)境的行為提供制度屏障；強調(diào)進(jìn)一步強化立法的生態(tài)化，在加強生態(tài)和環(huán)境保護(hù)有關(guān)立法的同時，將生態(tài)文明理念貫徹到區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場體系、政府創(chuàng)新和社會民生等方面的立法中，為建立生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路提供制度保障。

（三）豐富生態(tài)文明法制體系建設(shè)的新內(nèi)容

生態(tài)文明建設(shè)立法應(yīng)著重圍繞優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、構(gòu)建主體功能明確的區(qū)域發(fā)展體系，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、構(gòu)建綠色發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，全面促進(jìn)資源節(jié)約、構(gòu)建可持續(xù)的資源支撐體系，強化生態(tài)建設(shè)與保護(hù)、構(gòu)建生態(tài)安全的保障體系，加強環(huán)境綜合整治、構(gòu)建宜居宜業(yè)的生態(tài)人居體系，大力培育生態(tài)文化、構(gòu)建全民參與的社會行動體系等“六大體系”建設(shè)，加強相關(guān)立法，為全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供法制保障。

生態(tài)文明建設(shè)是一個綜合性問題，是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要政府各部門和社會各領(lǐng)域共同參與，協(xié)調(diào)完成，在多個領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。公民權(quán)利的強化將增強對法律實施的監(jiān)督。公民擁有了生態(tài)環(huán)境權(quán)后，一旦遭受實質(zhì)損害，就有權(quán)提起訴訟，這將為公眾參與提供堅實的權(quán)利基礎(chǔ)和廣闊的維權(quán)通道，擴(kuò)大公眾參與的積極性，促進(jìn)生態(tài)文明的發(fā)展。此外，生態(tài)文明建設(shè)立法還應(yīng)增加保障實體權(quán)利實現(xiàn)的程序立法。當(dāng)前，環(huán)保民間組織是環(huán)境保護(hù)的一支重要力量，但在相關(guān)訴訟中卻很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。應(yīng)該在相關(guān)立法中增加公益訴訟的規(guī)定，適當(dāng)開放生態(tài)環(huán)境公益訴訟門檻，當(dāng)具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)時，任何單位和個人均可以自己的名義向法院提起行政訴訟，從而增強政府的環(huán)保責(zé)任意識，更好地發(fā)揮民間組織與個人在維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益及推動環(huán)境公益訴訟制度方面的重要作用。

從立法上進(jìn)一步完善和確認(rèn)生態(tài)環(huán)境補償和法律援助制度。從立法上健全政績考核制度，把生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系，不以GDP增長論英雄，將領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)實績作為評價干部政績、考核、獎懲和晉升的重要依據(jù)之一。建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，嚴(yán)懲環(huán)境違法行為。對破壞生態(tài)文明行為實行“零容忍”，大幅提高違法成本，讓法規(guī)制度硬起來。

（四）建立生態(tài)文明法制體系建設(shè)的新模式

生態(tài)文明法制體系建設(shè)不是依靠某個單一的行政部門立法，或者由單一的人大立法工作機(jī)構(gòu)就可以完成的。以部門立法為主導(dǎo)的立法模式不可避免地會涉及到部門利益的訴求，各部門之間的利益博弈將會使立法最終的目標(biāo)實現(xiàn)不是以解決問題為導(dǎo)向，而是部門利益的擴(kuò)張。建設(shè)生態(tài)文明法制體系，一要建立“人大主導(dǎo)型”立法體制。在立法選項、起草、審議、修改和立法評估等各個環(huán)節(jié)建立相關(guān)制度，保證人大在生態(tài)文明法制體系建設(shè)中的決策主導(dǎo)作用。二要加強地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境立法的協(xié)調(diào)和配合。從生態(tài)環(huán)境的整體性出發(fā)，尊重生態(tài)保護(hù)的客觀規(guī)律，超越地區(qū)部門或行業(yè)局限，根據(jù)各生態(tài)區(qū)的情況制定整體規(guī)劃，對涉及到不同行政區(qū)劃的特殊環(huán)境區(qū)域，各省區(qū)市可以聯(lián)合起來共同制定專門的區(qū)域性法規(guī)，給予綜合保護(hù)，有效解決跨界環(huán)境污染問題。

（五）完善生態(tài)文明法制體系建設(shè)的新方式

在現(xiàn)代民主法治國家中，合法之法產(chǎn)生于以商談原則為基礎(chǔ)的民主立法程序。由于生態(tài)環(huán)境具有公共物品的性質(zhì)，因此與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法律帶有超越私法領(lǐng)域的公共性立法的性質(zhì)，公眾參與是保證其公共性最重要的方式，特別是生態(tài)文明領(lǐng)域立法多是規(guī)范公眾普遍關(guān)注、反映強烈的問題，是在矛盾的焦點上“砍一刀”，這就要求在立法工作中加強協(xié)商環(huán)節(jié)，更加細(xì)化和明確公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)，為公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)以及重大決策提供具體的實質(zhì)規(guī)定和可操作的程序性規(guī)定，引導(dǎo)和促進(jìn)公眾積極介入和參與環(huán)境保護(hù)。在法規(guī)草案起草環(huán)節(jié)，就要充分利用大眾傳媒，廣泛征求公民的意見和建議。通過問卷調(diào)查，召開座談會、專題討論會、立法聽證會等，廣泛征求意見，盡力使各階層的利益和要求在立法中都能得到體現(xiàn)和協(xié)調(diào)。要把提高協(xié)商主體的廣泛性和平等性、擴(kuò)大公眾有效參與的深度與廣度，作為科學(xué)立法、民主立法的著力點。公民深度參與立法協(xié)商，使老百姓不再只是法律的接受者，而且還是法律制定的參與者，使老百姓所接受的法律不再是國家強加的，而是自己所同意的法律，使法規(guī)取得公民發(fā)自內(nèi)心的真切認(rèn)同，促進(jìn)法規(guī)的有效實施。

創(chuàng)新審議形式，通過聯(lián)組會議促進(jìn)委員審議法規(guī)的良性溝通。讓委員在信息充分、機(jī)會平等的條件下，就法規(guī)內(nèi)容展開討論、辯駁，加強互動、溝通、交流，把問題議深議透，直至找出符合實際的制度設(shè)計。只有這樣，才能使生態(tài)立法對各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)更為理性、科學(xué)，才會有真正的“大多數(shù)人的意志”的法律法規(guī)產(chǎn)生。

總之，探索建設(shè)生態(tài)文明法制體系，要用新的理念進(jìn)一步深化對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識，用新的內(nèi)容推動環(huán)境保護(hù)取得更大的實際成效，用新的模式保障環(huán)境保護(hù)的持續(xù)推進(jìn)，用新的方式謀劃環(huán)境保護(hù)的未來，建立完善與我國基本國情相適應(yīng)的、高效完備、全民參與的生態(tài)文明法制體系。

（作者單位：中國國際工程咨詢公司）