我國省級地方政府重大行政決策程序規(guī)范比較研究

顧婧

【摘要】重大行政決策具有抽象行為與具體行為、外部行為與內(nèi)部行為的特征，其行為關(guān)乎社會民眾的重大利益影響，因此程序的規(guī)范顯得更為必要。認(rèn)真梳理地方政府重大行政決策程序規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)存在范圍、程序、制度設(shè)計(jì)等方面的個性差異。但這些地方立法和文件對于合理設(shè)計(jì)專門的立法提供了有益的地方經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)科學(xué)界定重大行政決策的范圍，系統(tǒng)設(shè)定重大行政決策的過程以及規(guī)范責(zé)任制度。

【關(guān)鍵詞】重大行政決策程序；個性差異；完善建議

一、省級地方政府重大行政決策程序背景分析

隨著黨中央和國務(wù)院對行政決策的逐漸關(guān)注，依法行政和建設(shè)法治政府的深入推行，中央和地方重大行政決策行為的規(guī)范變成了具體活動，兼具著外部行為和內(nèi)部行為的特征。正因如此，重大行政決策程序的規(guī)范顯得更為重要。

（一）研究背景

重大行政決策歷年來都受到黨和政府的重視，尤其注重行政決策的科學(xué)、民主和依法決策制度和機(jī)制建設(shè)。在2004年國務(wù)院頒布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中明確要求“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”，還要求“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。從2004年至今年9月份，各級政府在實(shí)踐中出臺了大量相關(guān)的決定、規(guī)定、意見和通知等來構(gòu)建和完善重大行政決策制度，各省級政府出臺的制度文本數(shù)量占到制度文本總數(shù)量的97.7%。之后，國務(wù)院在2008年和2010年分別頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》。同時，政府對于重大行政決策的規(guī)范更為精細(xì)化，原來許多規(guī)定是內(nèi)嵌在“依法行政”或“法治政府建設(shè)”制度文本下的部分條目內(nèi)容，現(xiàn)在單獨(dú)對“專家咨詢”“聽證制度”等都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，隨即各省級地方政府根據(jù)法律條文對重大行政決策程序規(guī)定進(jìn)行了相應(yīng)的修改，也因此出現(xiàn)了重大行政決策程序之間的地方性差異問題。

（二）意義

通過比較我國省級地方政府重大行政決策程序規(guī)范，可以對現(xiàn)有的地方政府重大行政決策程序規(guī)定進(jìn)行認(rèn)真地審讀，更好地了解各地方相關(guān)的決定和規(guī)定，找出地方政府共識程度高和共識程度低的決策事項(xiàng)，找到它們在程序上相同的決定以及存在的地方性差異，了解各地方政府重大決策程序的范圍以及是否響應(yīng)黨中央號召都設(shè)立責(zé)任追究倒查機(jī)制，從而有針對性地提出完善地方政府重大行政決策程序的建議，靈活的行使程序規(guī)則的強(qiáng)制性。此外，還能重新確定重大行政決策的界定范圍，有些地方政府重大行政決策涉及面廣，有些則很窄，一旦作出將會對相關(guān)的利益主體帶來持續(xù)的影響，因此，科學(xué)進(jìn)行重大行政決策程序比較顯得非常重要。

二、重大行政決策程序規(guī)定的制度與成效

（一）中央政府重大行政決策程序

推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是國家治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，也是依法治國的內(nèi)在要求，要完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)，黨中央2004年制定了健全依法決策機(jī)制：把公眾參與等五項(xiàng)內(nèi)容確定為重大行政決策的法定程序；建立起行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論；積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問；建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤的追究法律責(zé)任。

此外，在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中專門明確要完善市縣政府行政決策機(jī)制，提出完善重大行政決策聽取意見制度，增強(qiáng)行政決策透明度和公眾參與，保證突發(fā)事件的行政決策程序適用于相關(guān)的法律法規(guī)；提出推行重大行政決策聽證制度；建立重大行政決策的合法性審查制度、實(shí)施情況后評級制度以及責(zé)任追究制度；并堅(jiān)持集體決定制度。在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中指出要健全規(guī)范性文件制度的程序，把公開征求意見、合法性審查和集體討論決定作為必經(jīng)程序。

（二）各省級地方政府重大行政決策程序

各地方政府根據(jù)中央政府頒布的重大行政決策程序的規(guī)定，相繼制定出了地方性文本。對重大行政決策程序進(jìn)行規(guī)定的省、自治區(qū)、直轄市主要有十個，分別是四川省、重慶市、黑龍江省、甘肅省、廣西壯族自治區(qū)、天津市、湖南省、江西省、青海省和山東??；進(jìn)行規(guī)定的省會城市主要有十一個；進(jìn)行規(guī)定的其它市主要有十九個；進(jìn)行規(guī)定的縣、區(qū)主要有八個。從現(xiàn)有的規(guī)定上看，所采用的名稱不統(tǒng)一，名稱不同也表明規(guī)定的效力是不同的，主要表現(xiàn)為地方政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件兩種，比如《湖南省行政程序規(guī)定》屬于地方政府規(guī)章，而《黑龍江省人民政府重大決策規(guī)則》則屬于行政規(guī)范性文件的范疇。

從省級地方政府重大行政決策程序的內(nèi)容來看，可以概括為范圍、過程、制度、執(zhí)行四個方面，省級地方政府之間有共同的決策事項(xiàng)，相同的決策范圍，也有共識不同的決策和范圍的界定，這也體現(xiàn)了地區(qū)間的差異。

三、省級地方政府重大行政決策程序規(guī)范內(nèi)容與比較

（一）地方政府重大行政決策的范圍

從現(xiàn)有的規(guī)定看，雖然各地方政府列舉的項(xiàng)數(shù)有所不同，如項(xiàng)數(shù)最多的是《昆明市人民政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)定》列舉了17項(xiàng)，《天津市人民政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)則》列舉了16項(xiàng)；而項(xiàng)數(shù)最少的只列舉了5項(xiàng)，但規(guī)定范圍的具體內(nèi)容有著共同之處。全部都包括“編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃”和“編制或調(diào)整各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃”以及“財政預(yù)算編制中重大財政資金安排、政府重大投資和建設(shè)項(xiàng)目、國有資產(chǎn)處置、宏觀調(diào)控”這三個項(xiàng)目，得到了各省級地方政府的一致認(rèn)同，把它們列入了重大行政決策事項(xiàng)范圍中去，這表明了重大行政決策具有全局性、綜合性和長期性的特征。同時，也看到了各級政府的工作重心，抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動權(quán)就是建設(shè)有力政府的良好基礎(chǔ)之一。

（二）地方政府重大行政決策的過程

在各級省級地方政府的過程規(guī)定中，都統(tǒng)一適應(yīng)黨中央的文件，在出臺的規(guī)章和規(guī)范性文件中紛紛加入了“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、審議決定”這些規(guī)定動作。這五個過程成為了各級政府規(guī)范重大行政決策的必要程序，是對地方政府重大行政決策規(guī)范化建設(shè)的強(qiáng)制性要求。對地方政府重大行政決策的過程規(guī)定的較詳細(xì)的有江西和廣西。比如《廣西壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)重大決策程序暫行規(guī)定》第7條規(guī)定：重大決策一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過以下程序，（1）決策調(diào)研；（2）征求意見（3）咨詢論證（4）合法性審查（5）會議決定（6）公布結(jié)果。也存在對地方政府重大行政決策的過程規(guī)定見散在各項(xiàng)條文之中，比如天津政府出臺的《天津市人民政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)則》的規(guī)定是分別重大事項(xiàng)決策建議的提出；重大事項(xiàng)決策方案的擬定；重大事項(xiàng)決策的決定；重大事項(xiàng)決策決定的執(zhí)行和調(diào)整這五個過程，但是具體的內(nèi)容都與上面的規(guī)定基本一致。

（三）地方政府重大行政決策主要制度

2008年《決定》的第三部分指出了完善市縣政府行政決策機(jī)制，其中提出關(guān)于主要制度的六點(diǎn)要求，以此為依據(jù)，省級地方政府在各地的重大行政決策程序規(guī)定中都不同程度地構(gòu)建了與此相關(guān)的制度。雖然對這六個制度的建設(shè)程度不同，但是確實(shí)每個地方政府都在規(guī)章和地方性文件中有所體現(xiàn)。比如貴陽市出臺的《貴陽市人民政府重大行政決策合法性審查規(guī)定》就把具體的制度體現(xiàn)在了規(guī)定的名稱上。對于評價制度來說，規(guī)定的比較具體的是《宿遷市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》，其中對于評價制度做了專章的規(guī)定，內(nèi)容很具體，還規(guī)定了自評與第三方評價相結(jié)合的方式，就評價的內(nèi)容也有規(guī)定。而且各地的規(guī)定中，大多都有專章來規(guī)定責(zé)任追究和倒查制度。

（四）成效不足

1、應(yīng)對態(tài)度不同。各級地方政府對于黨中央在《決定》中提出的明確要求應(yīng)對態(tài)度存在差異，對于行政決策規(guī)范化建設(shè)的硬性要求，始終存在不自覺的地方政府，它們的程序規(guī)則沒有根據(jù)國家對重大行政決策程序建設(shè)的要求作出相應(yīng)的調(diào)整，依舊沿用以前的程序規(guī)則。而且從現(xiàn)在的規(guī)定情況看，并不是各個省都有規(guī)定，市縣就更不用說了。有些地方政府規(guī)章的形式，大多數(shù)是采用的是行政規(guī)范性文件的方式，也有些地方僅僅是關(guān)于聽證的辦法或合法性審查的辦法，還不能算是全面的重大行政決策程序規(guī)定。在規(guī)定中，存在結(jié)構(gòu)不合理的縣規(guī)則條例，只局限于很簡單的幾條規(guī)則，與國家的要求相差甚遠(yuǎn)。

2、主要程序不規(guī)范。為了避免草率決策、盲目決策造成難以挽回的損失，重大行政決策的啟動程序應(yīng)有明確的規(guī)定，在程序的設(shè)計(jì)中，各省級地方政府對于決策建議是否應(yīng)加以規(guī)定，認(rèn)識并不一致，而且存在主要程序不規(guī)范的現(xiàn)狀。

3、責(zé)任追究倒查機(jī)制缺失。關(guān)于責(zé)任制度的制定，存在兩種情況。一種是做了概括性規(guī)定，另一種則是規(guī)定得較為詳細(xì)。

四、完善省級地方政府重大行政決策程序的建議

雖然現(xiàn)有的地方政府重大行政決策程序規(guī)定龐雜且各自為政，但是聚焦到某一點(diǎn)，還是可以找出其存在的問題，并逐一針對提出完善的建議。我國近年來行政體制一直在不斷完善，由地方到中央、由行政到立法都能體現(xiàn)政府改革的決心。完善省級地方政府重大行政決策程序，也是為行政體制完善提供現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，由此看來，很有改善的必要。

（一）設(shè)立專門的立法

對于重大行政決策來說，現(xiàn)有的規(guī)定形式主要有地方政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件，都是來自于省級和地方政府制定的，自由裁量權(quán)很大，就會導(dǎo)致不按照國家要求制定文件的情況發(fā)生。國應(yīng)該有制定整體的行政法規(guī)，從而約束地方政府的文件和具體行為，真正做到統(tǒng)一的規(guī)制。這樣一來，既可以統(tǒng)一地方政府的行為規(guī)范，結(jié)束上述混亂的局面；還可以節(jié)約整體立法的資源，降低行政的成本，保證一切與民眾切身利益相關(guān)的重大行政決策都處于規(guī)范和監(jiān)督的范圍內(nèi)。除此之外，也能避免有些地方政府把條例復(fù)制粘貼，沒有根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整和修改，造成無法實(shí)現(xiàn)高效行政的嚴(yán)重后果。

（二）科學(xué)界定決策范圍

在梳理地方重大行政決策程序規(guī)定的過程中，存在重大行政決策范圍不統(tǒng)一的現(xiàn)象，對重大行政決策的范圍實(shí)現(xiàn)科學(xué)的界定成為了解決問題的關(guān)鍵。想要實(shí)現(xiàn)對重大行政決策范圍的科學(xué)界定，應(yīng)對重大的特性有深刻的把握。要考慮重大決策的客觀性和主觀性，也要了解重大決策具有抽象、模糊、相對或者不確區(qū)域、層級等的特性?？茖W(xué)地界定重大決策的范圍，應(yīng)該綜合應(yīng)用定義、列舉、排除、建議、確認(rèn)五個方法。首先作出準(zhǔn)確的定義性描述，重大行政決策是具有全局性、長遠(yuǎn)性影響或者與群眾利益密切相關(guān)的其他重要事項(xiàng)，再根據(jù)定義性描述提出明確且具體的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合立法實(shí)踐、法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性要求，明確應(yīng)排除的事項(xiàng)，最后通過建議和確認(rèn)程序在重大行政決策范圍界定中的作用，保證重大行政決策事項(xiàng)不被遺漏。

（三）程序設(shè)計(jì)系統(tǒng)化

現(xiàn)有的重大行政決策程序規(guī)定對于決策作出程序規(guī)定得比較詳細(xì)，比如公眾參與、專家咨詢、合法性審查等，但相對忽略決策前和決策后的程序設(shè)計(jì)，對決策、監(jiān)督、執(zhí)行之間的內(nèi)在關(guān)系也沒有進(jìn)行仔細(xì)地梳理，出現(xiàn)了重事中監(jiān)督、輕事前和事后監(jiān)督的局面。重大行政決策關(guān)乎利益主體較多，決策失誤造成的損失難以估量，因此，對于這類行為的程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)更加注重系統(tǒng)性。其實(shí)，決策程序有其自身的特點(diǎn)，它包含了決策信息輸入到政策輸出的全過程。由此決策程序應(yīng)該包括決策動議、決策議程設(shè)定、備選方案設(shè)計(jì)、方案抉擇和決策合法化五個階段，它們和政策執(zhí)行和反饋一起組成一個閉合的政策過程環(huán)。因而，重大行政決策的程序設(shè)計(jì)應(yīng)該參照政策過程來進(jìn)行，不僅需在一些薄弱環(huán)節(jié)上彌補(bǔ)加固，也需要在系統(tǒng)上下功夫。

（四）確保責(zé)任制度落實(shí)

地方政府重大行政決策的科學(xué)性、合法性要求最終都要通過嚴(yán)格的責(zé)任制度來落實(shí)和保障，沒有法律責(zé)任約束的行為必將越軌，因此在地方政府重大行政決策程序立法中，必須明確法律責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制度。一方面要確定責(zé)任的主體，把執(zhí)行的各類主體的責(zé)任分別規(guī)定，實(shí)現(xiàn)主體明確合多方承擔(dān)責(zé)任的行政決策責(zé)任結(jié)構(gòu)。另一方面要明確何時問責(zé)，把決策失誤應(yīng)追責(zé)的情形都列舉出來，如果出現(xiàn)規(guī)定了但不作為的也要實(shí)現(xiàn)問責(zé)，真正做到責(zé)任追究制度的落實(shí)。此外，還要在責(zé)任結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上考慮到機(jī)關(guān)的責(zé)任，而不僅僅是追究個人責(zé)任，要做到不停留在內(nèi)部處分，使得責(zé)任制度具有更強(qiáng)的約束力。

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