理智地看待“治理”

邱瑞昕

【摘要】全球治理理論適應(yīng)了國際政治的發(fā)展趨勢和要求，并給出了一個構(gòu)建未來國際秩序的新思路。然而在實(shí)際應(yīng)用中，它仍然存在著很多難以克服的缺陷和難以逾越的鴻溝，“治理”概念的提出和全球治理的實(shí)踐，并沒有改變國際政治中一些本質(zhì)性的東西。因此一種良好的、趨向善的方向的國際秩序的形成，將會是個漫長和曲折的過程。

【關(guān)鍵詞】沒有政府的治理；理論創(chuàng)新；應(yīng)用缺陷

20世紀(jì)90年代后，方興未艾的治理和善治理論，是目前西方學(xué)術(shù)界最有影響的分析框架之一，“治理”研究目前已經(jīng)成為一門顯學(xué)，“治理”概念被應(yīng)用到多個學(xué)科中，如宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域、私人部門、公共管理領(lǐng)域、國內(nèi)政治學(xué)領(lǐng)域等等。

在各方學(xué)者載欣載喜地用“治理”理論為我們描繪一幅“全新”的政治畫卷的時(shí)候，儼然將其作為建構(gòu)未來國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的一條康莊大道。然而應(yīng)該看到，治理理論基本標(biāo)準(zhǔn)是效益——處理爭端、解決問題和協(xié)調(diào)利益的效益。從這個標(biāo)準(zhǔn)看，全球治理當(dāng)然對各方都是有利的。但可惜的是，全球治理設(shè)計(jì)的國際社會“天下太平”太過理想化；同時(shí)，從治理理論的內(nèi)在邏輯和國際社會的治理實(shí)踐來看，我們?nèi)缃袼幍暮徒窈罂赡軐⑻幍纳鐣⒉皇侵卫砝碚撍串嫷哪欠N“治理社會”。“治理”概念的提出和全球治理的實(shí)踐，并沒有改變國際政治中一些本質(zhì)性的東西，賦予它“革命性變革”的評價(jià)，未免失之天真。

一、難以消弭的主權(quán)國家

恩斯特-奧托·切姆佩在他的結(jié)論中肯定地寫道：“工業(yè)化社會間的沖突理應(yīng)理解為高度復(fù)雜的治理體系。若仍然將它們理解為軍事沖突并歸類于安全領(lǐng)域，這意味著我們還在陳腐過時(shí)的世界模式，將世界視為由國家構(gòu)成的世界，并且還會陷入現(xiàn)實(shí)主義理論設(shè)計(jì)的理論圈套之中?！彼€認(rèn)為以前由國家構(gòu)成的世界應(yīng)該被現(xiàn)在世界性的社會取代，“社會制度可以填補(bǔ)國家間的空隙”，應(yīng)該“讓社會參與到外交政策中去，社會聯(lián)系應(yīng)該提倡，可能還要制度化。”

這反映了治理理論的一個中心假設(shè)“國家無能論”——全球化過程必然消蝕國家和政府的作用。的確，“由于地方性的和國際的談判越來越多，各國為了和外部強(qiáng)加的模式相一致，都面臨著轉(zhuǎn)變國內(nèi)規(guī)則和制度的需求。”但是，從最近30年中國家內(nèi)部所發(fā)生的很多變化來看，很多變化都具有“國內(nèi)的”性質(zhì)和國內(nèi)的根源，它們與相互依存和一體化的狀況并沒有多大的關(guān)系。各國政府尤其是經(jīng)合組織國家的政府政策在向保守主義方向轉(zhuǎn)變，主要不是全球化的結(jié)果，而是國家內(nèi)部政治壓力和政治家競選策略的產(chǎn)物。在國際關(guān)系領(lǐng)域，迄今為止，治理首先是各國之間尤其是大國之間的妥協(xié)的產(chǎn)物，各種國際組織在全球治理中的行為，無一不與大國的利益相關(guān)。因此，“國家萬能”的神話雖然破滅了，但排斥國家參與的治理更會引起更多的嚴(yán)重后果。

而反觀其它的國際行為體：跨國公司的特點(diǎn)、它們的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和政治影響，都取決于大國間力量關(guān)系的配置、以及由此造成的體制結(jié)構(gòu)，它并沒有管理公共事務(wù)的使命，盈利是它們的首要目的，因而不可能是全球治理結(jié)構(gòu)的重要部分；非政府組織的政治活動范圍有限，它只屬于部門的性質(zhì)而不具有國際性，同時(shí)非政府組織協(xié)助下的一系列人道主義事業(yè)，具有分散零碎的特點(diǎn)，它代替不了綱領(lǐng)性的發(fā)展戰(zhàn)略；至于政府間組織，雖然它已經(jīng)成為國際政治結(jié)構(gòu)的一部分，但性質(zhì)上它是從屬于國家的，它的職能、綱領(lǐng)、原則、目標(biāo)、意識形態(tài)取向，都是由各國政府來規(guī)定的。顯然，全球治理并不能改變國際政治具有的大國政治和強(qiáng)權(quán)政治的實(shí)質(zhì)。政治、國際政治本身所固有的矛盾，并不是通過治理能得到解決的。

二、難以掩飾的西方觀念

對于“全球治理”學(xué)說與新自由主義基本理念之間一度存在著的特殊關(guān)聯(lián)， 瑪麗- 克勞德·斯莫茨一針見血地指出：“既然不存在中央組織和全球性的參照系統(tǒng)， 市場便成為當(dāng)今世界上唯一起作用并影響一切相互作用的社會子系統(tǒng)的調(diào)節(jié)者， 而‘全球治理很可能不過是一件理想主義、舉世歸心的外衣， 下面隱藏著最狡詐的經(jīng)濟(jì)自由主義?！?/p>

治理，的確意味著權(quán)力在某種程度上由政府向其他主體轉(zhuǎn)移，的確意味著人民參與的極端重要性。但是，這并不能得出治理理論所堅(jiān)持的那個觀點(diǎn)：擴(kuò)大民主是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的先決條件。一切有效的政府，無論立足于民主還是獨(dú)裁，都必須通過強(qiáng)制執(zhí)行某種社會紀(jì)律措施，因?yàn)槌晒Φ陌l(fā)展必須以民眾高度接受發(fā)展目標(biāo)為前提條件的。如果說不改變現(xiàn)有的政治體制、不實(shí)行西方式的民主政治就意味著缺乏治理的條件，即使不說是對第三世界國家的一種政治上的陰謀，也是一種文化上的偏見。

三、難以言說的痛：治理失敗

全球治理機(jī)制自身本身存在著許多不足，如管理的不足、合理性的不足、協(xié)調(diào)性的不足、服從性的不足和民主的不足等，這就造成了治理失敗。所以，全球治理的現(xiàn)狀還極不理想，正如托尼·麥克格魯所指出那樣：“該體系核心存在著一個致命的缺陷，即缺乏民主的信任。因?yàn)?，從總體上說，這個世界共同體存在著高度的非代表性，以及權(quán)力、影響、機(jī)會與資源的極度不平等，這一體系也許最好稱作扭曲的全球治理?！?/p>

治理，無論是“有效的治理”（世界銀行）還是“全球治理”（全球治理委員會），在很多領(lǐng)域和第三世界國家?guī)缀鯖]有任何基礎(chǔ)，因而并沒有發(fā)揮出其理論構(gòu)建時(shí)預(yù)想的基本功能。一方面，在相當(dāng)多的不發(fā)達(dá)國家里，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、基本設(shè)施、政府管理和行政手段、政治結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定等等都是不合格的，甚至根本不存在，這種狀況在戰(zhàn)后的重建中（如科索沃）尤其嚴(yán)重。另一方面，區(qū)域性的和全球性的治理機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制先天不足、后天無效。全球化侵蝕了國家的邊界，削弱了國家的一些傳統(tǒng)的能力，但是，在國家主權(quán)被弱化的同時(shí)，有效的國際制度規(guī)則并沒有被及時(shí)地創(chuàng)制出來，而那些現(xiàn)有的國際制度如聯(lián)合國、區(qū)域性合作機(jī)構(gòu)等在集體安全、維護(hù)和平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上不能承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。迄今為止，治理似乎對政治問題的處理還沾不上邊，對貧困和邊緣化等緊迫問題的解決還無能為力，像國際貨幣基金組織和世界銀行這樣的國際組織，自70年代初布雷頓森林體系解體以來一直未能阻止一系列的金融財(cái)政危機(jī)。從其自己規(guī)定的目標(biāo)上來衡量，迄今為止的全球治理基本上是失敗的。