基于公共決策視角的教育公平問題研究

王子璇

【摘要】目前我國對于教育公平研究主要集中于教育的結(jié)果平等，忽視了教育決策的起點作用，我國教育決策表現(xiàn)為精英決策，公民參與度低，決策科學(xué)性難以保障。利用公共選擇理論分析教育公平，可以解決在二維議案中多委員、多群體難以制定出最優(yōu)決策的問題，引入教育咨詢委員會，從而形成更為完善的教育決策機(jī)制，有利于提升教育決策的公平性和科學(xué)性。

【關(guān)鍵詞】公共決策；教育決策；公共選擇；教育公平

近日，教育部公布《2016年部分地區(qū)跨省生源計劃調(diào)控方案》，安排湖北省地方高校編制4萬名、江蘇省3.8萬名計劃支持中西部和錄取率較低的人口大省，多省份共計調(diào)出16萬名錄取人數(shù)。這引起了社會廣泛關(guān)注，調(diào)出省份考生家長認(rèn)為此舉會降低本省錄取率，認(rèn)為政策導(dǎo)致了接受高等教育機(jī)會不公，因此極為不滿，再次引發(fā)社會對教育公平的探討。

教育決策公平是實現(xiàn)教育公平的起點，而教育決策屬于公共決策。筆者從教育公平的起點——公共決策角度入手，分析教育決策中的公平，有利于提升教育決策的科學(xué)性、民主性。國內(nèi)外關(guān)于教育決策與教育公平問題的研究歸納起來主要表現(xiàn)在三個方面：教育起點公平；教育決策的難點；教育政策公平性研究不足。

（1）“教育公平問題源于教育利益相關(guān)者對教育利益的不同占有，表現(xiàn)出分配的不公，是教育政策調(diào)節(jié)所致”。目前教育公平的研究基本都著眼于保證城鄉(xiāng)之間、東西部地區(qū)之間和階層之間的教育權(quán)利和教育機(jī)會的公平，即保證教育起點公平。

（2）教育決策的難點是規(guī)模與質(zhì)量的矛盾。學(xué)者王曉輝分析指出了教育決策的難點，“教育的規(guī)模和教育的質(zhì)量是矛盾的，精英與大眾之間難以平衡，教育難以市場化，決策責(zé)任集中于個人”并確定了決策的精神實質(zhì)為力求達(dá)到帕累托最優(yōu)，周洪宇教授指出完善教育政策決策的關(guān)鍵是完善信息公開制度與建立聽證制度，但并沒有給出制定決策的具體理論依據(jù)。

（3）學(xué)者朱永坤已經(jīng)意識到教育政策是教育公平的邏輯起點，并分析教育政策公平性的價值標(biāo)準(zhǔn)，他提出教育政策的核心就在于調(diào)節(jié)各種教育利益分配關(guān)系，教育政策公平性受多元價值標(biāo)準(zhǔn)影響，但是僅從理論層面進(jìn)行論證，屬于描述性的論述，并沒有將其與現(xiàn)實生活相結(jié)合，缺乏可操作性。也有學(xué)者從教育政策的制定階段、執(zhí)行階段、評估階段分析教育公平的價值追求，然而也僅僅止步于理論層面，對與具體的應(yīng)用只字未提。

一、公共決策與教育公平理論分析

公共決策是政府提供公共服務(wù)和實施管理的主導(dǎo)方式。決策過程有沒有公民的參與，是否符合社會公眾的利益需求，決定著政府公共決策的合法性、合理性與實施的可行性。教育決策是一種特殊的公共決策，教育決策影響深遠(yuǎn)，是超前性與滯后性的統(tǒng)一，其考慮的利益也更為復(fù)雜。教育公平是教育決策的一個重要目標(biāo)，教育公平與否將直接影響到教育功能能否實現(xiàn)，從而影響到個人價值的完善、社會階層流動乃至人的全面自由發(fā)展的價值觀。

（一）公共決策與教育決策

“公共決策是政府提供公共服務(wù)和實施管理的主導(dǎo)方式。”現(xiàn)代政府公共決策在本質(zhì)上是政府代表社會公眾意愿對社會發(fā)展做出的判斷和抉擇，因此要按法定程序進(jìn)行。公共決策需要滿足利益最大化，政府部門應(yīng)該是一個“追求公共利益”的機(jī)構(gòu)。因此，政府公共決策的準(zhǔn)則應(yīng)該是“公共利益的最大化”。公共決策需要公民參與，公民參與決定著公共決策的合法性、合理性與實施的可行性。如何能夠保持有效的參與，回應(yīng)社會公眾的意愿和要求，加強(qiáng)與公民之間的互動溝通，成為政府公共決策的本質(zhì)要求。

教育決策是對國家教育體制，國民教育水平，國家人才結(jié)構(gòu)，國家未來發(fā)展方向等有著重大影響的政治行為。如果教育決策出錯，對國家和受教育者而言都是極大的損失。停止職位分配后，教育產(chǎn)品市場發(fā)揮越來越大的作用；同時教育耗時長，在市場中易表現(xiàn)出供給不及時，超量供給等問題。

教育決策是一種公共決策，目前普遍認(rèn)同的中國教育投資合理資金量為占GDP比重的4%；根據(jù)中國高等教育發(fā)展計劃（2010年7月）是2960萬人。并以每年1.3-1.6%速度擴(kuò)招，需要由政府統(tǒng)一提供公共服務(wù)，實施管理。對公共教育資源的決策屬于公共決策范疇，故教育決策有著同公共決策一樣的要求。

（二）教育決策與教育公平

教育決策是教育公平的起點，要求全體成員可以自由平等的享受教育資源，但教育決策的決策者和受眾通過不同的“價值標(biāo)準(zhǔn)”來影響教育公平。教育公平需要在公平的基礎(chǔ)上注重效率。

教育決策的強(qiáng)勢主體是政府，政府不但是國家的代表，而且是社會公共管理組織。因此，政府具有階級性、社會性（公共性）和自利性，相應(yīng)具有政治標(biāo)準(zhǔn)、公平標(biāo)準(zhǔn)和組織利益標(biāo)準(zhǔn)，并且，從管理角度看，政府也應(yīng)具有效率標(biāo)準(zhǔn)；弱勢主體主要是眾多利益集團(tuán)，代表各團(tuán)體利益，影響政策的制定，具有各自私利性標(biāo)準(zhǔn)；每個政策都是由人制定的，單個人也各有自己的利益標(biāo)準(zhǔn)。至此，我們得出：教育政策公共性決定了教育政策公平性是可能的，但各種私利性價值標(biāo)準(zhǔn)使得公平性存在風(fēng)險。

二、我國教育決策的現(xiàn)狀以及原因

現(xiàn)今社會中政府主導(dǎo)是我國教育決策的顯著特征，政府部門在制定決策方案時處于領(lǐng)導(dǎo)者和發(fā)號施令者的地位，排斥普通公民的參與，導(dǎo)致了決策機(jī)制欠缺公共性。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，決策者制定決策時除了保障公共利益之外將自身利益也納入考慮，當(dāng)公共利益與政府自身利益一致時，雙方利益都得到保障，公共性得以體現(xiàn)，而當(dāng)二者發(fā)生沖突時，精英階層有可能優(yōu)先考慮自身利益而忽視公眾利益。教育支出由權(quán)力部門決定，教育費(fèi)用相關(guān)重大事項的決定權(quán)掌握在財政和教育行政部門。部門權(quán)力過大導(dǎo)致官僚主義泛濫，資金使用表現(xiàn)出隨意性和“暗箱操作”。教育決策中的利益都是由權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部人員按照他們認(rèn)定的比例來分配的，這讓我國教育政策的制定呈現(xiàn)出了單方面決策的特點，由于在政策制定缺乏開放性和易進(jìn)入性，掌權(quán)者習(xí)慣于按照個人的意志來制定政策，分配利益，使公民喪失了參與公共政策的制度性渠道。

當(dāng)今我國政府的教育決策存在兩個弊端：一是政策制定不及時，政府決策需要依賴正式的程序，過程緩慢，因此許多社會問題從出現(xiàn)到得到重視再到解決需要較長時間。二是決策過程較為封閉，社會大眾的方案與建議難以受到?jīng)Q策者重視。因此建立快速公開的反應(yīng)機(jī)制，拓寬渠道，重視公民建議，形成決策者與受眾的互動，將有力增強(qiáng)教育決策的科學(xué)性。我國要做到公民參與決策過程還有很長的路要走。

從總體上看，我國教育咨詢研究機(jī)構(gòu)還處于起步階段，教育咨詢機(jī)構(gòu)對問題的反映緩慢，現(xiàn)階段，教育咨詢是先由政府提出問題，再去研究問題，而不是由咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題，研究問題，再向政府提出議案；教育咨詢機(jī)構(gòu)很難擺脫行政部門的干預(yù)，難以保持其相對的獨立性，無法提出有效方案。精英決策難以保證決策公共性，在利益向左時，公共利益難以得到保障；教育咨詢?nèi)藛T單一，專業(yè)知識與技能有限，咨詢方法有待提高；教育咨詢經(jīng)費(fèi)難以充分保障，不能產(chǎn)生有效結(jié)果；教育咨詢法制程度低，透明程度不夠，容易產(chǎn)生自利性傾向；我國當(dāng)前教育決策咨詢存在的不足，正是造成教育改革出現(xiàn)問題的重要原因所在。

三、基于公共決策角度促進(jìn)教育公平的建議

基于上述問題，筆者提出我國教育財政決策機(jī)制應(yīng)如下圖：

教育財政決策機(jī)制路徑圖

該路徑圖分為三個部分，首先在決策制定部分，需要甄選出教育財政中的問題，提交專業(yè)決策隊伍依據(jù)教育財政決策原則和由理性模型、漸進(jìn)模型、精英模型整合的公共決策模型提出解決方案；之后進(jìn)入決策的審查部分，決策方案上交審查監(jiān)督委員會進(jìn)行審查，遞交人民代表大會討論形成政策制度，通過后由教育行政等部門執(zhí)行政策，若方案未通過人民代表大會決議則進(jìn)行問題的歸納總結(jié)后反饋給審查監(jiān)督委員會，交給決策隊伍進(jìn)行方案的修正直到通過；最后進(jìn)入決策執(zhí)行部分，政策的執(zhí)行由教育等部門負(fù)責(zé)，需要審查監(jiān)督委員會的監(jiān)督，以保障實施過程的公正性。同時，對于執(zhí)行的結(jié)果要反饋給審查監(jiān)督委員會和提出方案的決策隊伍，以得到對于決策的評價和修正意見，從而制定下一步規(guī)劃。該方案使得公共選擇在人民代表大會表決和監(jiān)督委員會中得以體現(xiàn)，同時多方反饋形成的互動模式充分刺激了社會參與，保障了公共性?？茖W(xué)性則存在于方案制定的多次反饋與修正和方案執(zhí)行后的評價與反饋中。該決策完成了發(fā)現(xiàn)問題，提出方案，執(zhí)行方案，方案反饋四個任務(wù)，形成了權(quán)利交叉，制約與議案效果評價從而得到進(jìn)的提升方案。

（一）多群體參與決策

教育決策決定教育資源的分配，制定與實施新的教育決策，必然會改變原有教育相關(guān)社會群體對教育資源的占有情況。公共性是解決教育公平問題的必要條件，因此，決策需要考慮各方利益，制定決策時要廣泛聽取各方意見，對于教育公平問題，用人單位，教師，學(xué)生和家長有著最深刻的體會，也最有發(fā)言權(quán)。決策前多做田野研究，真正走進(jìn)這些利益相關(guān)者，切記依據(jù)統(tǒng)計資料做出的主觀臆斷。

（二）教育決策咨詢制度

教育咨詢委員會應(yīng)具有獨立性，保持獨立運(yùn)作，充分調(diào)研，結(jié)論公開，并接受社會的監(jiān)督和評價，以確保其工作的實效。其主要任務(wù)包括：（1）為教育決策的制定提供依據(jù)。重大教育決策的制定對國家影響深遠(yuǎn)，因此需要充分論證其科學(xué)性，教育咨詢委員會需要掌控決策的全過程，并給出相關(guān)改進(jìn)意見。（2）搜集社會關(guān)注的教育問題。我國現(xiàn)行體制導(dǎo)致問題的發(fā)現(xiàn)過程較為緩慢，因此如果會能夠主動起來，使得發(fā)現(xiàn)問題的過程得以常態(tài)化，廣泛討論社會焦點問題，了解各階層利益訴求，形成議案遞交有關(guān)部門，將極大縮短問題解決過程，保障決策時效性。因此，各級委員會應(yīng)當(dāng)精簡體制，提升辦事效率，規(guī)律性的召開搜集教育決策意見的會議，保障教育咨詢委員會搜集信息，提供建議功能的發(fā)揮。

（三）決策機(jī)制的互動循環(huán)模式

教育財政決策是決定教育決策利益相關(guān)者資源占有情況的關(guān)鍵，是教育公平的核心，應(yīng)極力避免教育財政決策的泛政治化。決策的制定應(yīng)當(dāng)充分考慮國家利益，而不是精英決策者或政治集團(tuán)的個人私利，應(yīng)當(dāng)從可持續(xù)發(fā)展的角度，長遠(yuǎn)的看待該問題。但政策不僅僅需要考慮理論，政策的制定是各利益集團(tuán)妥協(xié)的結(jié)果。為了實施權(quán)利交叉和方案反饋過程，使得決策的科學(xué)性和民主性得以保障，在教育決策過程中需要做到如下幾點：

1、提高決策隊伍素質(zhì)。對各級教育決策參與者和執(zhí)行者有針對性的進(jìn)行知識培訓(xùn)，同時穿插部分專家到?jīng)Q策和執(zhí)行隊伍中，提高決策制定的科學(xué)性和決策執(zhí)行的合理性。

2、教育行政部門統(tǒng)一事權(quán)與財權(quán)，以同級人民代表大會作為教育決策機(jī)關(guān)，根據(jù)教育決策模型多元化的要求，建立科學(xué)的教育財政投入、預(yù)算和撥款模式，改變現(xiàn)行的財政與教育部門權(quán)力過大、財政資金分配不透明的現(xiàn)象。

3、信息公開，建立健全社會建議搜集反饋渠道，對于教育財政資金的使用，從決策開始到具體使用，要公開資金流動和使用的細(xì)節(jié)，使之透明化，避免決策者為了個人私利的“暗箱操作”。給予廣大人民群眾充分參與教育決策的機(jī)會，提升人民政治參與意識，重視群眾意見，保障決策公共性。

4、建立教育決策的審查、監(jiān)督和修正制度。建立健全教育決策的相關(guān)法律法規(guī)，教育決策結(jié)果應(yīng)接受審查監(jiān)督委員會的檢查，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)敦促有關(guān)部門及時修正；重視法律的執(zhí)行，對決策過程中的違規(guī)行為，審查委員會有權(quán)追究有關(guān)人員的行政和法律責(zé)任。

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