晚清地方自治述論

李玉曼++劉華帆++張偉

【摘要】伴隨著西方地方自治思潮的傳入，地方自治作為晚清政府預(yù)備立憲中的一項(xiàng)重要內(nèi)容得以在中國(guó)推行。晚清地方自治從廣泛意義上來說自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后至維新運(yùn)動(dòng)就已經(jīng)開始萌發(fā)，但是作為清政府統(tǒng)籌規(guī)劃下的地方自治則是在1909年預(yù)備立憲方案中，對(duì)地方行政體制改革所做的具體規(guī)定。

【關(guān)鍵詞】晚清；地方自治

地方自治這一概念是伴隨著民族國(guó)家的形成而形成的。筆者認(rèn)為，地方自治簡(jiǎn)單說來就是指由本地方居民通過民主選舉，組織自治機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家龐雜的地方事務(wù)進(jìn)行管理，而不是由中央權(quán)力體系下的國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

一、晚清地方自治的興起

晚清地方自治興起于19世紀(jì)40年代，一方面是晚清政府保住其統(tǒng)治地位，不得不接受地方自治。另一方面，是新興資產(chǎn)階級(jí)這一社會(huì)力量為了救時(shí)改制而提出進(jìn)行政治變革。維新變法后，一些具有地方自治意義的自治團(tuán)體諸如湖南南學(xué)會(huì)、上海城廂內(nèi)外總工程局等就開始興起，開啟了地方自治的實(shí)踐。

（一）湖南南學(xué)會(huì)。在維新人士梁?jiǎn)⒊⒆T嗣同等人的努力下，南學(xué)會(huì)在1898年2月成立。南學(xué)會(huì)在成立之初就明確了成立的目的，“先為此會(huì)以講習(xí)之，以為他日之基；且將因此而推諸于南部各省，則他日雖遇分割，而南中國(guó)猶可以不亡，此會(huì)之所以名為南學(xué)會(huì)也”。從南學(xué)會(huì)的設(shè)置來看，它已經(jīng)不是一般意義上的學(xué)術(shù)團(tuán)體，而是一個(gè)不僅可以培養(yǎng)地方紳民參政議政能力，而且又兼具地方議事會(huì)功能的機(jī)構(gòu)。

（二）上海城廂內(nèi)外總工程局。日俄戰(zhàn)爭(zhēng)期間，上海的地方士紳為了能更好的服務(wù)地方商業(yè)發(fā)展，積極呼吁成立地方自治機(jī)構(gòu)。1905年11月11日，上海城廂內(nèi)外總工程局（以下簡(jiǎn)稱總工程局）正式成立，①總工程局內(nèi)設(shè)議事會(huì)和參事會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)。除此之外，總工程局還下設(shè)戶政、工政、警政三科，負(fù)責(zé)各類社會(huì)事務(wù)和社會(huì)治安的管理。所以總工程局事實(shí)上已經(jīng)部分擁有了地方行政機(jī)構(gòu)的職能。

二、清政府預(yù)備立憲下的地方自治

清政府于1906年9月1日宣布實(shí)行憲政，地方自治是作為清政府預(yù)備立憲的重要內(nèi)容。

（一）開辦地方自治研究所。1909年5月5日，清政府頒布了《自治研究所章程》，諭令各省于省城及府廳州縣分別設(shè)立自治研究所。自治研究所的設(shè)置主要是為了“講習(xí)自治章程，造就自治職員”。章程規(guī)定，各省省城及各府州廳分別設(shè)立自治研究所，各府州廳自治研究所應(yīng)等到省城第一屆學(xué)員畢業(yè)后，組織成立相應(yīng)的地方自治研究所。清政府籌辦的地方自治研究所主要對(duì)學(xué)員進(jìn)行了諸如憲法綱要、各自治地方的選舉章程等的培訓(xùn)，主要是為了使學(xué)員理解清政府的地方自治章程，從而為清朝推行地方自治提供一批通曉政策，可以指導(dǎo)地方自治的官員。

（二）籌建各級(jí)地方自治機(jī)構(gòu)。1909年1月清政府頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，飭令各地城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選舉議事會(huì)、董事會(huì)，建立自治公所。各省在清政府地方自治章程的規(guī)定下，開始籌建本省的各級(jí)地方自治機(jī)構(gòu)。各省都在積極地籌建各級(jí)地方自治機(jī)構(gòu)，選舉議事會(huì)、董事會(huì)。伴隨著各省地方自治機(jī)構(gòu)籌建工作的完成，逐漸建立起了一套從省級(jí)到地方的自治機(jī)構(gòu)，為地方自治的開展提供了機(jī)構(gòu)上的保障。

三、晚清地方自治的歷史作用

晚清地方自治宣傳了民主、愛國(guó)觀念，解放了人民的思想，提高了人民參與政治生活的熱情；客觀上促進(jìn)了新興資產(chǎn)階級(jí)力量的壯大，推動(dòng)了我國(guó)政治制度變革；并且地方自治作為預(yù)備立憲之基，開啟了我國(guó)憲政建設(shè)探索的實(shí)踐。

（一）為我國(guó)憲政建設(shè)提供了理論和經(jīng)驗(yàn)上的支持。地方自治運(yùn)動(dòng)開啟了我國(guó)憲政政體的實(shí)踐，當(dāng)時(shí)的清廷認(rèn)為沒有地方自治，憲政就無從談起。受地方自治分權(quán)思想的影響，清政府于1908年頒布了《欽定憲法大綱》，規(guī)定了“君主立憲政體，凡立法、行政、司法皆歸總攬，而已議院協(xié)贊立法，以政府輔弼行政，以法院遵司法”②首先在中央權(quán)力分配層面上對(duì)皇權(quán)進(jìn)行限制和分權(quán)的原則，撼動(dòng)了我國(guó)封建社會(huì)以來皇權(quán)獨(dú)大的局面，體現(xiàn)著我國(guó)的社會(huì)治理逐步由傳統(tǒng)的人治走向法治，為我國(guó)憲政建設(shè)提供了理論和經(jīng)驗(yàn)上的支持。

（二）解放了人民的思想，提高了人民的參政意識(shí)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，中國(guó)被迫告別閉關(guān)鎖國(guó)，開始睜眼看世界。也是從這一時(shí)期開始，一部分開明之士引入西方地方自治的思想，宣傳了地方自治的思想，解放了人民的思想，使越來越多的人開始關(guān)心政治。特別是在清政府預(yù)備立憲下的地方自治實(shí)踐開展以后，通過法律的形式確定地方自治的章程，效仿西方的分權(quán)制度，并過投票選舉產(chǎn)生地方自治機(jī)構(gòu)成員，這些都蘊(yùn)含著諸如民主、分權(quán)的先進(jìn)思想，對(duì)于開啟民智，提高人民的政治參與意識(shí)具有重要的作用。

（三）有助于資產(chǎn)階級(jí)力量的壯大，推動(dòng)我國(guó)的政治發(fā)展進(jìn)程。地方自治的開展與資產(chǎn)階級(jí)的成長(zhǎng)壯大是相輔相成的，一方面晚清地方自治的開展離不開新興資產(chǎn)階級(jí)的宣傳與參與，另一方面地方自治的實(shí)踐也為資產(chǎn)階級(jí)的成長(zhǎng)壯大提供了可能性。首先，地方自治為近代資本主義的發(fā)展贏得了相對(duì)寬松穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。其次，清政府相繼成立了一些地方自治機(jī)構(gòu)，這些地方自治機(jī)構(gòu)的成員大都是在地方上具有財(cái)產(chǎn)上的優(yōu)勢(shì)的地方資產(chǎn)階級(jí)充任，形成了一股有組織的強(qiáng)大的資產(chǎn)階級(jí)政治力量，推動(dòng)我國(guó)政治的發(fā)展。

注釋

①該章程載《東方雜志》第3年第1期。

②姜棟：《清末憲政改的形而上與形而下——從清末地方自治運(yùn)動(dòng)談起》，《法學(xué)家》，2006年第1版。

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