新形勢(shì)下完善農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法制度思考

周帥 嚴(yán)傲朔 張瑾昕

摘 要：2015年中央1號(hào)文件指出，法治工作在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)方面尤顯薄弱，運(yùn)用法治思維和方法解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問(wèn)題，健全農(nóng)業(yè)法律制度，是今后做好“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)。隨著農(nóng)業(yè)法制的不斷完善和依法行政工作的不斷推進(jìn)，將農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章賦予農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一集中行使執(zhí)法權(quán)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、有效遏制坑農(nóng)害農(nóng)現(xiàn)象、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、助農(nóng)增收起到了十分重要的作用。本文以農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法為出發(fā)點(diǎn)，探討完善農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法制度的若干問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；綜合執(zhí)法；制度

我國(guó)長(zhǎng)期采用分散的農(nóng)業(yè)執(zhí)法方式，表現(xiàn)為多頭執(zhí)法。這種執(zhí)法方式有著明顯的缺陷。首先是執(zhí)法主體過(guò)多導(dǎo)致權(quán)力分散，進(jìn)而出現(xiàn)“有利爭(zhēng)著上，無(wú)利互相讓?zhuān)鍪抡喫健钡默F(xiàn)象，同時(shí)也增加了行政協(xié)調(diào)的機(jī)率和負(fù)擔(dān)，提高了行政執(zhí)法成本；其次是政事、政企劃分不明確，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，缺乏執(zhí)法的公正。這種狀況，不僅影響執(zhí)法的效率權(quán)威，而且增加了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀

1.建立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。圍繞“機(jī)構(gòu)法定化、隊(duì)伍專(zhuān)職化、管理正規(guī)化、手段現(xiàn)代化”和“有機(jī)構(gòu)、有職能、有專(zhuān)人、有經(jīng)費(fèi)、有裝備”的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總體目標(biāo)，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作順利開(kāi)展，得到了良好的發(fā)展，基本解決了過(guò)去系統(tǒng)內(nèi)各單位交叉執(zhí)法，多頭執(zhí)法，不作為、亂作為，執(zhí)法罰款養(yǎng)人的亂象，形成了握指成拳的執(zhí)法力量。全國(guó)各地大多省市都成立了農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)。但由于體制內(nèi)的原因，一些省市綜合執(zhí)法建設(shè)水平參差不齊，普遍沒(méi)有達(dá)到綜合執(zhí)法的要求。

2.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法制度建設(shè)。成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)的目的是為了加強(qiáng)了責(zé)任制建設(shè)，落實(shí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法責(zé)任制。以湖北省黃岡市為例，農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)為第一執(zhí)法責(zé)任人，分管農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的副局長(zhǎng)為第二執(zhí)法責(zé)任人，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)為具體責(zé)任人，此外，制定了20多項(xiàng)規(guī)章制度，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員的管理，確保農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的正常開(kāi)展。

3.開(kāi)展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作。履行農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)違法案件查處、農(nóng)資質(zhì)量事故糾紛調(diào)查處理和農(nóng)業(yè)行政處罰、許可、強(qiáng)制等是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要職能。在嚴(yán)把農(nóng)資渠道、封堵假冒偽劣農(nóng)資、打擊坑農(nóng)害農(nóng)者的行動(dòng)中，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)揮著主力軍的作用，為廣大農(nóng)民使用種子、化肥、農(nóng)藥，確保農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收購(gòu)買(mǎi)了保險(xiǎn)。

二、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法存在的問(wèn)題

1.執(zhí)法隊(duì)伍性質(zhì)定位不明確。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位問(wèn)題是執(zhí)法的根本問(wèn)題。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)對(duì)外代表農(nóng)業(yè)局行使農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法職能，從行政執(zhí)法本身的工作性質(zhì)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)是行政性質(zhì)，是農(nóng)業(yè)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)是公務(wù)員。編制部門(mén)批準(zhǔn)的是全額撥款的事業(yè)單位，人員內(nèi)部調(diào)劑。由于認(rèn)識(shí)不到位，很多新組建的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)就難免存在“四不象”，即機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、性質(zhì)定位不準(zhǔn)確。

2.執(zhí)法隊(duì)伍裝備缺乏。目前，許多農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍雖然裝備了部分取證設(shè)備和基本的辦公設(shè)備，但農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備等器械得不到有效解決，缺乏專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法車(chē)輛。這明顯不適應(yīng)現(xiàn)在涉農(nóng)違法犯罪作案隱蔽、手段高明的形勢(shì)，“只配槍不配彈”，難以適應(yīng)執(zhí)法需要，無(wú)法作出快速及時(shí)的反應(yīng)，使違法行為得不到及時(shí)查處。

3.執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足。在很多省市，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法經(jīng)費(fèi)未納入地方政府財(cái)政預(yù)算，難以滿足日常工作的需要。一方面，它不利于有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法效率，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力度小、效率低，重大案件拿不起；另一方面，它在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員積極性降低，甚至有可能滋生濫施以罰款為目的的惡意執(zhí)法行為，從而形成執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

4.執(zhí)法人員綜合素質(zhì)較低。目前，農(nóng)資市場(chǎng)上的農(nóng)資品種繁多，但適應(yīng)各項(xiàng)工作的專(zhuān)業(yè)人才匱乏，難以準(zhǔn)確把握假冒偽劣農(nóng)資產(chǎn)品的定性，從而使個(gè)別不法商販逃脫了法律的制裁。部分執(zhí)法人員雖然取得執(zhí)法資格，但法律知識(shí)面窄，精通專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)的人員甚少，在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法檢查和案件處理時(shí)，對(duì)法律條文理解不透，行使處罰權(quán)時(shí)不規(guī)范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法制度的對(duì)策

1.增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法意識(shí)。首先，實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是落實(shí)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》的重要舉措。其次，實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)轉(zhuǎn)變職能的重要內(nèi)容。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)產(chǎn)品安全和農(nóng)業(yè)投入品的管理，尤其是農(nóng)資和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和安全管理與轉(zhuǎn)基因生物安全等各個(gè)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法任務(wù)十分繁重。最后，實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是服務(wù)“三農(nóng)”的迫切要求。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正處于新的發(fā)展階段，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入將面臨許多新的問(wèn)題，糧食安全、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等都涉及到格局和利益的調(diào)整，特別是規(guī)范農(nóng)資市場(chǎng)秩序，查處違禁農(nóng)資，發(fā)展無(wú)公害、綠色農(nóng)產(chǎn)品和有機(jī)食品等，都必須充分運(yùn)用法治手段，切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民的利益，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面繁榮。

2.完善農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系建設(shè)。形成大農(nóng)業(yè)執(zhí)法的理念，以各省市農(nóng)業(yè)部門(mén)為依托，整合各省市農(nóng)業(yè)行政系統(tǒng)執(zhí)法力量，跨部門(mén)整合農(nóng)機(jī)、水產(chǎn)、水利、林業(yè)等農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量，真正形成精干、高效、專(zhuān)業(yè)的綜合執(zhí)法隊(duì)伍。明確各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍是農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)下屬，財(cái)政預(yù)算參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，受農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)委托行使農(nóng)業(yè)行政管理方面的監(jiān)督檢查、行政執(zhí)法和行政處罰權(quán)。

3.突出農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的工作重點(diǎn)。按照當(dāng)前實(shí)際，除農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章明確授權(quán)由農(nóng)業(yè)專(zhuān)門(mén)執(zhí)法（如植物檢疫）的外，都應(yīng)納入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的范圍。其中重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)投入品，主要包括種子、化肥、農(nóng)藥等的市場(chǎng)監(jiān)督檢查和行政處罰。

4.樹(shù)立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的良好形象。實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，要堅(jiān)持做到內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹(shù)形象。一要加強(qiáng)制度建設(shè)。建立健全的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法責(zé)任制度、錯(cuò)案追究制度等。二要抓好學(xué)習(xí)培訓(xùn)。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員年度培訓(xùn)制度。通過(guò)培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法基本技能。三要公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。堅(jiān)持持證上崗，亮證執(zhí)法；嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)法，執(zhí)法要做到公開(kāi)、公平、公正；不斷提高農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的透明度。

5.確保農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法落到實(shí)處。實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅涉到農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)，更重要的是需要黨委、政府的重視和人事、編制、財(cái)政等部門(mén)的大力支持。要確立“農(nóng)業(yè)局長(zhǎng)不抓執(zhí)法就不稱(chēng)職，農(nóng)業(yè)部門(mén)不履行法定職責(zé)就為失職”的理念，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的開(kāi)展；編制部門(mén)要做好農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員編制工作；財(cái)政部門(mén)要支持農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系建設(shè)，保障工作經(jīng)費(fèi)和裝備配置。

參考文獻(xiàn)：

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[2]趙利明.農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的實(shí)踐與思考（J）浙江現(xiàn)代農(nóng)業(yè).2007.

作者簡(jiǎn)介：周帥（1994-7），男，武漢東湖學(xué)院文法學(xué)院2014級(jí)知識(shí)產(chǎn)權(quán)專(zhuān)業(yè)在校本科生，湖北隨州人，

嚴(yán)傲朔（1995-5），女，武漢東湖學(xué)院文法學(xué)院2014級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)在校本科生。

張瑾昕（1996-9），女，武漢東湖學(xué)院文法學(xué)院2015級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)在校本科生。