農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題研究

楊興

【摘 要】隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了自發(fā)突破，從所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”制度逐步調(diào)整為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的格局。但當(dāng)前中國相關(guān)法律尚未明晰、配套機(jī)制還不完善，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革仍面臨許多不確定因素。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)；“三權(quán)分置”；法律問題

[Abstract] With the rapid of industrialization and urbanization， China， the rural land property rights system has realized the spontaneous breakthrough in practice. Current Chinese laws have not clear yet， and the supporting mechanism has not perfect， so the rural land property rights system change still face many uncertain factors.

[Key words] rural land property rights； separation of division； legal issues

產(chǎn)權(quán)是以所有權(quán)為核心的經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，除財(cái)產(chǎn)所有權(quán)之外，還包括土地支配權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等具體權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)則是指包括土地所有權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、使用權(quán)等在內(nèi)的一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總稱，是土地制度與政策的一個(gè)核心問題，土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提是明晰產(chǎn)權(quán)。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)快速流轉(zhuǎn)的過程中，集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)也悄然變化，形成集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的格局。

隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及對外開放，小規(guī)模分散化的經(jīng)營體制逐漸無法適應(yīng)新的發(fā)展需求，為此迫切需要改變當(dāng)前的經(jīng)營格局，探索適合新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的經(jīng)營體制，而逐漸形成農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”格局是一個(gè)有益嘗試。本文擬從法律角度探討農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基本演變特征，并討論土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的基本法律內(nèi)涵，以此為中國加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程提供可供實(shí)踐的理論基礎(chǔ)。

以《物權(quán)法》、《土地管理法》等公法性法律，《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等行政法規(guī)及部門、地方政府規(guī)章為補(bǔ)充的法律制度是中國土地制度的基本法律體系。中國土地產(chǎn)權(quán)的基本定義指一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，其中，以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，包括土地他項(xiàng)權(quán)和土地用益物權(quán)。具體有國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，土地用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)利。

為了穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營制的經(jīng)營體制，2002 年8 月，中國出臺了《農(nóng)村土地承包法》，從而保障了土地承包人的合法權(quán)利，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行明確，但其相關(guān)制度和配套措施并不健全。2015 年中國將修訂《農(nóng)村土地承包法》，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，防止和糾正土地流轉(zhuǎn)的非農(nóng)化和非糧化。

面對傳統(tǒng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)二元結(jié)構(gòu)遭遇的困境，農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中自發(fā)形成了承包權(quán)保留不變，而由承包經(jīng)營權(quán)分離出來的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的格局，形成了新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分置”。其中，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，是在原承包關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離獨(dú)立為新的權(quán)利類型，經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分別為新的經(jīng)營者和原承包人所有，分離后，承包權(quán)性質(zhì)不變，為用益物權(quán)，而任何有意愿和能力從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的人都可獲得經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)因土地承包經(jīng)營權(quán)部分權(quán)能的分離而成，屬于次生性的用益物權(quán)，具有穩(wěn)定性和對抗性。同時(shí)，在2014 年中央1 號文件中提出“允許利用承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，因此，賦予經(jīng)營權(quán)抵押的權(quán)能應(yīng)肯定其物權(quán)性質(zhì)。

必須強(qiáng)調(diào)的是，土地承包經(jīng)營權(quán)分離并非直接將土地承包經(jīng)營權(quán)劃分為具有對等權(quán)利的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而是土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出經(jīng)營權(quán)。首先，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)包含了占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等，每項(xiàng)權(quán)利的分權(quán)利，既可以由一個(gè)主體享有，也可由多個(gè)主體共同享有。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離正是將土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能在承包人與經(jīng)

營者之間進(jìn)行合理分配的結(jié)果。其次，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是原承包經(jīng)營權(quán)加新賦予權(quán)能（抵押、擔(dān)保）的再次分配。分離后的承包權(quán)，嚴(yán)格意義上仍是土地承包經(jīng)營權(quán)，只是因部分權(quán)能讓渡于經(jīng)營權(quán)而具有新的權(quán)利內(nèi)容。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的客觀現(xiàn)實(shí)，同時(shí)，作為承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的邏輯延伸，承包人可以自由處分自己的權(quán)利，法律應(yīng)當(dāng)提供多種模式以供選擇。最后，確定經(jīng)營權(quán)為物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，與承包權(quán)分離后，兩者具有不同的權(quán)利內(nèi)容。當(dāng)經(jīng)營權(quán)人使用土地時(shí)，承包人被排除在這些權(quán)能之外，但其具有相應(yīng)利益的獲取權(quán)。當(dāng)然承包人可選擇如出租、轉(zhuǎn)包等實(shí)現(xiàn)自己的用益物權(quán)，而非選擇承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的形式。endprint