土地出讓金現(xiàn)狀及建議

曹國銘

近年來，我國土地出讓金出現(xiàn)快速增長的主要原因是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善、財(cái)政體制不健全以及缺乏有效的土地出讓金管理制度。為解決這些問題，需要在以下三個(gè)方面做出努力：首先要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行股份制改造，明確集體土地中農(nóng)民的所有者身份，強(qiáng)化農(nóng)民集體對(duì)所屬土地的所有權(quán)，提高農(nóng)民集體在農(nóng)地征用中的談判地位；其次要盡快開征保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，緩解基層政府財(cái)政壓力；最后要加強(qiáng)土地出讓金管理，提高出讓金使用效率。

上世紀(jì)90年代以來，我國土地使用制度開始從無償劃撥向有償使用轉(zhuǎn)變，這提高了土地的利用效率，優(yōu)化了土地資源的配置，其根本意義在于加強(qiáng)了對(duì)土地資產(chǎn)屬性的認(rèn)識(shí)。由于我國特有的土地產(chǎn)權(quán)制度，土地已成為當(dāng)前我國地方政府掌管的最大規(guī)模的國有資產(chǎn)，土地的出讓收入在地方財(cái)政收入中所占比例不斷增加，并已成為加快地方城市化和提升整體基礎(chǔ)設(shè)施水平的重要資金來源。但是，地方政府對(duì)土地有出讓的過分倚重也帶來了征地補(bǔ)償不足、土地出讓金支出使用結(jié)構(gòu)不合理等問題。而土地作為農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料，其特殊性決定了在我國城市化、工業(yè)化過程中，必須處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。為此，要完善我國集體土地制度，優(yōu)化土地出讓金的支出使用結(jié)構(gòu)，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民應(yīng)該享有的與城市居民同等的財(cái)產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)和保障權(quán)，避免“因征致貧、因征返貧”，幫助和扶持失地農(nóng)民盡快達(dá)到“進(jìn)城”條件，順利進(jìn)城。這對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進(jìn)城市化進(jìn)程都具有重要意義。

中國現(xiàn)有的土地有償出讓制度是從香港借鑒而來的，該制度運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)城市土地供應(yīng)，適應(yīng)了城市發(fā)展對(duì)土地的需求，提高了土地的利用效率。但是，由于我國土地有償出讓管理和分配制度不完善，在制度運(yùn)行中也暴露出一些問題。從以往的研究可以看出，當(dāng)前對(duì)我國土地出讓金制度的規(guī)范只涉及采取何種方式收取，如何管理和使用，而土地出ik金的管理更重要的是要從財(cái)稅制度等更深層面進(jìn)行規(guī)范。地方土地財(cái)政的矯正需要進(jìn)一步完善地方財(cái)稅體制，滿足地方提供基本公共服務(wù)的開支需求。而在征地過程中，農(nóng)民利益的維護(hù)更主要依靠健全的土地產(chǎn)權(quán)制度…總之，只有將問題背后的深層次矛盾解決了，才可以達(dá)到治標(biāo)又治本的目的。

為了解決保障性住房中的資金問題，國家發(fā)改委提出將土地出讓凈收益中不低于10%的部分用于保障廉租住房建設(shè)，但是這個(gè)要求仍遠(yuǎn)不能滿足地方建設(shè)保障性住房的資金需求。2009年，我國保障性住房建設(shè)計(jì)劃共需投入1 676億元，其中，中央投入493億元，占29.4%；地方配套 183億元，占70.6%，按照2008年的全國土地出讓凈收益3 611.95億元計(jì)算，至少要將保障性住房支出提高到土地出讓凈收益的30%以上。

我國城鄉(xiāng)二元制的土地產(chǎn)權(quán)制度是土地征用過程中問題癥結(jié)所在。產(chǎn)權(quán)是由所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)構(gòu)成的權(quán)利束。產(chǎn)權(quán)的基本特征是歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢。我國的土地產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)二元化，即城鎮(zhèn)實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)國有，而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)為集體所有，家庭承包經(jīng)營。農(nóng)村的這種土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在20世紀(jì)80年代初期的農(nóng)村改革中發(fā)揮了積極的作用，但是，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，其制度缺陷日益明顯。我國農(nóng)村土地制度的缺陷直接導(dǎo)致了在土地征用過程中，政府征用土地規(guī)模擴(kuò)大，土地出讓金收入增長過快，而農(nóng)民利益得不到有效保護(hù)。第一，集體土地所有制所有權(quán)主體虛化使得農(nóng)民的利益無法得到反映，農(nóng)民只能以承包者身份出現(xiàn)，征地過程中的補(bǔ)償也以此身份確定，被征地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。第二，由于我國城鄉(xiāng)土地二元制結(jié)構(gòu)的存在，我國農(nóng)村土地只能通過國家征收或征用的方式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。而在土地征用過程中，集體和地方政府處于不平等地位，致使地方政府在將土地征用為國有土地的過程中，獲得巨額利潤，而被征地者的補(bǔ)償不足。

為了進(jìn)一步規(guī)范土地出讓金收支管理，建議成立以各省財(cái)政廳、國土資源廳和住建廳三方組成的專家委員會(huì)，定期對(duì)省內(nèi)各市政府土地出讓金收入與支出情況進(jìn)行檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)指出，并限期整改。每期檢查結(jié)果要計(jì)入當(dāng)年地方政府年終考核成績，提高地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。每年末應(yīng)把本年檢查的結(jié)果、存在問題以及整改情況進(jìn)行公告，以接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。