建筑業(yè)工傷保險亟需制度改善

2015年下半年，北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心（以下簡稱“義聯(lián)”）在北京地區(qū)開展調(diào)研，對北京某大學(xué)建筑工地宿舍的90名建筑工人進行了問卷調(diào)查，研究分析了義聯(lián)代理的建筑業(yè)工傷的典型案例，以及中國裁判文書網(wǎng)（最高人民法院主辦）在2015年刊登的137個與建筑工傷相關(guān)的案例，并對行業(yè)內(nèi)的企業(yè)從業(yè)人員、行政機關(guān)管理人員等進行訪談。2016年5月，義聯(lián)完成了這項調(diào)研報告。

建筑工人老齡化趨勢明顯

從建筑工人的性別結(jié)構(gòu)上看，從業(yè)人員以男性工人為主，占比95.2%，女性工人占4.8%。從年齡結(jié)構(gòu)看，受訪工人平均年齡為43歲，老齡化的趨勢明顯。另外，從圖1、圖2可見，普遍文化水平不高，收入多在3 000～5 000元之間。

建筑業(yè)工傷存在的問題

工傷預(yù)防工作較為薄弱

從此次調(diào)研結(jié)果可以看出，工傷事故原因主要分為工人安全意識和知識不足、疲勞工作、工期過緊、安全經(jīng)費投入不足和管理松懈等。從表面上看，疲勞工作導(dǎo)致的工傷，是工人自己的過失，但其背后仍是安全生產(chǎn)管理的固有問題。

根據(jù)調(diào)研組的訪談，建設(shè)單位壓縮工期導(dǎo)致的生產(chǎn)進度加快、交叉作業(yè)增多，加大了現(xiàn)場安全管理的難度，增加了工傷發(fā)生的風(fēng)險。由于建筑企業(yè)在市場中的利潤趨于減少，尤其是建設(shè)方拖欠工程款的現(xiàn)象十分普遍，加之建筑項目的層層轉(zhuǎn)包，安全生產(chǎn)費用被擠占，其提取和使用也未獲得有效的監(jiān)管，導(dǎo)致安全生產(chǎn)投入不足，防護設(shè)施和勞防用品缺乏維護和更新。過于重視成本和效益，忽視安全管理，也導(dǎo)致了少數(shù)施工現(xiàn)場的管理松懈。

工傷保險基本知識不足

本次調(diào)研顯示，建筑業(yè)工人對工傷保險基本知識的了解仍然有許多欠缺。就工傷保險費的承擔(dān)問題，80.7%的工人答對了，認為是由企業(yè)承擔(dān)，還有7.2%的工人認為由工人和企業(yè)共同承擔(dān)，2.4%的工人認為由工人自己承擔(dān)，9.6%的工人表示不知道。

維權(quán)難

部分建筑業(yè)工人發(fā)生工傷后，往往難以順利獲得賠償。調(diào)研顯示，有50.0%的職工獲得了一些賠償，但不知道法律的具體賠償標準是多少。這一維權(quán)困境是由以下原因?qū)е碌摹?/p>

首先，工傷工人難以通過行政部門獲得快速的救濟。

實踐中，對于工傷工人缺乏勞動合同而企業(yè)又否認勞動關(guān)系的，人社部門均要求工人去申請勞動仲裁確認勞動關(guān)系，一般不主動進行調(diào)查。這一方面是減輕工作量的考慮，另一方面人社部門認為自己的調(diào)查權(quán)力和調(diào)查能力弱，直接作出的工傷認定又很可能引起行政訴訟，于是工傷工人失去了本應(yīng)最快捷的救濟方法。

一些建筑工傷工人會轉(zhuǎn)向住建委和安全監(jiān)管部門求助，希望在行政部門的調(diào)查和處罰中獲得證據(jù)，幫助確認工傷。然而，住建委和安全監(jiān)管部門對事故的調(diào)查主要基于企業(yè)的自行報告，對于工亡以外的受傷工人舉報，往往難作為和不作為。

其次，建筑工人難以獲得勞動關(guān)系的確認。一方面，建筑工人手中沒有書面勞動合同。許多企業(yè)未與工人簽訂書面勞動合同，或者簽訂了合同后將合同收回。另一方面，司法部門對于建筑工人和建筑企業(yè)之間是勞動關(guān)系還是勞務(wù)關(guān)系存在不統(tǒng)一的規(guī)則。

一些建筑工人是跟隨包工頭工作，而包工頭掛靠在建筑企業(yè)下。對于這種情況，一些司法機構(gòu)認為建筑工人和建筑企業(yè)之間不存在勞動關(guān)系，工傷工人應(yīng)按照勞務(wù)關(guān)系進行索賠?！蛾P(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》（勞社部發(fā)[2005]12號）和最高人民法院《2011年全國民事審判工作會議紀要》中關(guān)于建筑工人和建筑企業(yè)之間關(guān)系的不同規(guī)定，加劇了司法機構(gòu)對這一問題的認識分歧。

再次，法律程序復(fù)雜而冗長。

工傷的法律程序包括勞動關(guān)系確認（勞動仲裁、民事一審、民事二審）、工傷認定（行政復(fù)議、行政訴訟一審、行政訴訟二審）、勞動能力鑒定（鑒定、再鑒定）、工傷待遇賠償（勞動仲裁、民事一審、民事二審）。一些企業(yè)惡意否認勞動關(guān)系，惡意提起訴訟，以極低的成本給工人的維權(quán)造成極高的障礙。大部分工人完全沒有提出工傷申請，也就根本沒有進入法律程序?？梢?，法律程序太復(fù)雜和無法保證最終獲賠等原因，是阻礙工人尋求法律途徑救濟的巨大障礙。

最后，建筑工傷工人的賠償具有許多制度性障礙。

第一，工傷保險覆蓋率仍有待提高。調(diào)研顯示，在工傷保險的繳納方面，41.0%的職工表示企業(yè)以建筑項目為單位為全體工人繳納了工傷保險，4.8%的職工表示企業(yè)為自己開設(shè)賬戶繳納了工傷保險，28.9%的職工表示不知道企業(yè)是否繳納了工傷保險，25.3%的職工明確表示沒有繳納。從訪談中了解到，一些建設(shè)項目可以未躉繳工傷保險費即領(lǐng)取施工許可，甚至不領(lǐng)取施工許可即進行施工，這導(dǎo)致躉繳工傷保險費的規(guī)定對部分企業(yè)形同虛設(shè)。

第二，工傷待遇申領(lǐng)程序難。即使對于一些躉交了工傷保險的建設(shè)項目，工人在獲得待遇方面也存在許多困難。例如，總包企業(yè)和勞務(wù)企業(yè)在對待工傷問題上的分歧阻礙了工傷待遇的申領(lǐng)。根據(jù)某勞務(wù)企業(yè)的反映，工傷保險費是由總包企業(yè)躉交的，而發(fā)生工傷的多為勞務(wù)企業(yè)的工人。即使勞務(wù)企業(yè)希望給工人申領(lǐng)工傷待遇，但手續(xù)必須經(jīng)由總包企業(yè)辦理，而總包企業(yè)出于減少項目工傷率的目標往往拒絕配合。再比如，社保中心在對工傷工人進行支付時，要求其必須在住建部門登記的名單上。然而，由于建筑企業(yè)往往無法或不愿及時到建委處更新其工人名單，這將導(dǎo)致部分不在名單上的工人無法主張工傷保險基金的待遇。

第三，工傷待遇標準低?！蛾P(guān)于做好北京市建筑業(yè)工傷保險工作的通知 》（京人社工發(fā)[2015]218號）自2015年9月開始，將賠償標準提高到以上年度本市職工月平均工資的100%為基數(shù)，但是這一規(guī)定僅適用于2015年9月之后發(fā)生工傷的建筑工人，無法解決之前受傷工人的待遇低問題。此外，不少建筑工人的工資往往高于社會平均工資，但也只能按照統(tǒng)一政策領(lǐng)取工傷保險待遇，無法向用人單位主張傷殘津貼的差額。

另外，建筑工人的一次性賠償標準過低。按照《北京市外地農(nóng)民工參加工傷保險暫行辦法》（京勞社辦發(fā)[2004]101號）規(guī)定，根據(jù)年紀、傷殘等級不同，賠償范圍在6萬～20萬元。雖然規(guī)定了可以自愿選擇一次性待遇，但由于工傷工人擔(dān)心建筑企業(yè)破產(chǎn)，往往只能主張一次性賠償。

第四，工傷先行支付制度未落地。工傷先行支付制度生效4年多來，北京僅于近年才進行了3例工傷先行支付，并且都是通過工傷工人和社保部門的訴訟勝訴后，社保中心才予以支付。

建言完善保障制度

建議一，打破建筑工人和普通職工的社會保險雙軌制現(xiàn)狀。

建筑企業(yè)不為建筑工人繳納五險，是行業(yè)內(nèi)的普遍現(xiàn)象。由于工傷問題的突出性，北京自2006年即開始實行由項目總包方躉交工傷保險費的制度，防止建筑工人受傷后缺乏待遇保障。然而，這一制度在一定程度上也將建筑工人作為一個特殊群體對待，默許了建筑企業(yè)不為工人繳納養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險。勞動監(jiān)察部門對建筑工地進行檢查時，如果項目方已經(jīng)躉繳了工傷保險費，即不再對其他社會保險未繳納的情況予以責(zé)令改正和處罰。

司法實踐中，躉繳了工傷保險費的建筑工傷工人難以根據(jù)《工傷保險條例》以本人工資為基數(shù)核定待遇，只能根據(jù)躉繳制度下的標準予以理賠。這和《社會保險法》《工傷保險條例》等上位法律法規(guī)均是沖突的。

建議二，完善工會集體協(xié)商機制，抗衡導(dǎo)致建筑行業(yè)格局和市場特點。

如前所述，由于市場的激烈競爭，建筑企業(yè)需要迎合發(fā)包方的短工期、低成本的要求，從而以越來越快的速度、越來越低的投入來實現(xiàn)盈利。在此過程中，疲勞作業(yè)、交叉作業(yè)等，引發(fā)了更高的工傷風(fēng)險。同時，建筑企業(yè)普遍實行有關(guān)部門屢禁不止的包工頭掛靠制。在這樣一種制度下，項目層層轉(zhuǎn)包，利潤減少，同時出現(xiàn)安全管理的真空地帶——建筑企業(yè)不直接管理從事一線工作的工人，包工頭缺乏足夠的資源和能力保障生產(chǎn)安全。

這些市場自發(fā)形成的情況難以通過法律手段予以根除，還須同樣以市場的力量加以抗衡，即通過工會大力參與保障勞動條件。目前建筑工會存在入會率低、覆蓋面小，與建筑企業(yè)在工時、職業(yè)安全健康等方面的集體協(xié)商工作和監(jiān)督工作不足，難以真正發(fā)揮作用。

工會應(yīng)積極探索推進勞務(wù)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理方和工會方、施工現(xiàn)場管理方與工會方的勞動保護集體協(xié)商，簽訂勞動保護專項集體合同。通過集體合同，推動企業(yè)制定合理工期，避免交叉施工；匹配充足人力，控制加班時間，避免工人疲勞工作；保障安全經(jīng)費投入，加強現(xiàn)場安全培訓(xùn)和管理；實行勞動合同工會備案制等。

建議三，加強對建筑企業(yè)在工傷賠償過程中違法行為的處罰。

法律規(guī)定了不簽訂書面勞動合同需要支付雙倍工資，但是建筑企業(yè)通過收走工人手中的勞動合同的方式，規(guī)避了這一責(zé)任，而在發(fā)生工傷事故時，工人又無從主張勞動關(guān)系。

雖然法律規(guī)定了用人單位負有一個月內(nèi)申報工傷的義務(wù)，超期的自行承擔(dān)部分工傷保險待遇，但這一規(guī)定在實踐中并未得到落實，即使落實了也只是導(dǎo)致工傷工人無法及時獲償，不足以威懾用人單位。

雖然法律規(guī)定了用人單位在未繳納工傷保險的情況下有承擔(dān)賠償?shù)牧x務(wù)，但是一些用人單位拒不支付，通過惡意訴訟的方式延長訴訟時間，并在訴訟中作虛假陳述否認勞動關(guān)系。法院對作偽證的行為亦少有處罰。不少單位可以通過這種方法，逃脫賠償責(zé)任。即使幾年后最終通過強制執(zhí)行，單位支付了工傷賠償款，用人單位也只是承擔(dān)了法定責(zé)任，并且還額外收獲了這幾年拖延支付的利息收益。

因此，建議立法部門設(shè)立工傷賠償?shù)膽土P條款，從而限制用人單位的違法行為。

建議四，強化勞動監(jiān)督部門的調(diào)查權(quán)力和調(diào)查義務(wù)，聯(lián)網(wǎng)各監(jiān)管部門信息。

面對行政部門難作為和不作為的現(xiàn)狀，首先應(yīng)整合、統(tǒng)一和強化勞動監(jiān)察大隊和人社局工傷科的調(diào)查力量，實現(xiàn)收到工傷事故舉報后，行政部門一步到位調(diào)查勞動關(guān)系和工傷情況。通過立法修改，實現(xiàn)行政部門在收到舉報后必須進行調(diào)查，而非“可以”調(diào)查。對于拒不支付工傷賠償?shù)男袨椋枰孕姓幜P。聯(lián)網(wǎng)人社部門、安監(jiān)部門和住建委的信息平臺，實現(xiàn)調(diào)查資源共享，違法行為一經(jīng)確定，各部門均應(yīng)在各自職權(quán)范圍內(nèi)進行處罰。

建議五，統(tǒng)一司法機構(gòu)內(nèi)部對建筑工人和建筑企業(yè)的關(guān)系的認定。

建議司法部門統(tǒng)一對建筑工人和建筑企業(yè)之間勞動關(guān)系的認識，對于建筑工人主張勞動關(guān)系的予以支持，對于建筑工人為更快獲得賠償而選擇以勞務(wù)關(guān)系為基礎(chǔ)主張人身損害賠償?shù)?，也予以支持?/p>

編輯 包冬冬