我國國資預(yù)算支出的“體內(nèi)循環(huán)”及其治理

盧馨 丁艷平 唐玲

【摘 要】 透過2007年我國國資預(yù)算制度建立以來國資預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的大量最新數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)：我國國資預(yù)算支出呈現(xiàn)較嚴重的“體內(nèi)循環(huán)”現(xiàn)象，即國企上繳的經(jīng)營利潤再分配時又過多地回籠用于了支持國企自身的發(fā)展，而跳出利潤循環(huán)用于全民受益的民生領(lǐng)域的支出占比極低且?guī)谉o增長性，令國資預(yù)算制度的再分配作用流于形式。進而，文章從國企的“政策性負擔(dān)”、國企內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)缺陷、國資預(yù)算職能定位不清晰、預(yù)算支出績效評價和投資管控等配套制度缺失的角度分析了我國國資預(yù)算支出“體內(nèi)循環(huán)”現(xiàn)象的成因，并提出了相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 國資預(yù)算； 預(yù)算支出； 體內(nèi)循環(huán)

【中圖分類號】 F812 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）13-0026-05

國資委將納入預(yù)算范圍的國企上繳的利潤收入收上來后，接下來面臨的一個較大難題便是預(yù)算支出分配，即國資收益應(yīng)該如何科學(xué)地調(diào)配使用，這也是國有資本經(jīng)營預(yù)算制度對國企經(jīng)營利潤進行價值管理、財政分配的重要一環(huán)。盧馨和方睿孜[1]提出，隨著我國社會主義民主政治建設(shè)的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟體制的更加完善，納稅人意識逐漸提高，社會公眾對國家預(yù)算資金的征繳管理、分配使用等也愈加關(guān)注。我國國資預(yù)算支出所呈現(xiàn)的較突出的“體內(nèi)循環(huán)”現(xiàn)象，弱化了國企“全民所有制”的本質(zhì)屬性及其經(jīng)營效益的“公共性”，并不能充分支持公共財政職能的履行。鑒于此，本文提出強化國資預(yù)算的社會性功能作用及職能定位、加快組建專業(yè)化和市場化的國有資本投資運營公司、健全完善預(yù)算支出績效評價和投資管控等配套制度的政策建議，以期為建立健全科學(xué)的國資預(yù)算分配制度，保障社會公平和改善民生，以及國有企業(yè)和國資預(yù)算深化改革等提供參考。

一、我國國資預(yù)算支出“體內(nèi)循環(huán)”現(xiàn)象嚴重

李燕和唐卓[2]認為，國企具有全民所有的本質(zhì)屬性，國有資本作為公共資源的重要組成部分，其經(jīng)營成果全民共享有其合法性與必然性。然而，目前國企上繳的利潤收入主要的使用方向仍然只集中于國有經(jīng)濟中的關(guān)鍵領(lǐng)域以及一些相關(guān)重點項目，以保持其持續(xù)競爭力。而僅有一少部分預(yù)算支出用在了民生領(lǐng)域，涉及農(nóng)村建設(shè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保障、教育（如農(nóng)村義務(wù)教育）等方面的預(yù)算支出幾無增長。

（一）從預(yù)算支出發(fā)生的總額來看

2010—2014年我國社保民生類支出增幅緩慢，年均增長率不到13%，遠遠低于總支出40%的增長率，可以合理推測，這5年來國資預(yù)算支出增長的大部分都用于了央企發(fā)展。實際上，根據(jù)表1計算，5年投入社會保障支出等的總額僅540.11億元，而國資經(jīng)營預(yù)算支出5年累計達4 638.62億元，平均民生支出占比僅11.6%，若以央企上繳利潤收入為基數(shù)，支出金額不到收入的9%，國資預(yù)算支出呈現(xiàn)“體內(nèi)循環(huán)”。

（二）從預(yù)算支出發(fā)生的項目結(jié)構(gòu)來看

以2014年為例（表2），中央國有資本經(jīng)營支出數(shù)為1 419.12億元，當(dāng)年央企上繳利潤分配收入共1 378.57億元，國資收益總額為1 410.91億元，其所使用的五大領(lǐng)域（國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整支出、重點項目支出、產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展支出、境外投資及對外經(jīng)濟技術(shù)合作支出、困難企業(yè)職工補助支出）卻有多達1 213.34億元又回到了央企內(nèi)部。而調(diào)入公共財政預(yù)算用于社保等民生支出僅184億元，國有股減持收入補充社?；鹬С?1.58億元，合并用于民生支出的預(yù)算數(shù)額僅205.58億元，占比15%都不到?？梢姶箢~的利潤去向仍然是央企，跳出利潤循環(huán)用于全民受益的社保支出很少。

（三）從預(yù)算支出發(fā)生的行業(yè)領(lǐng)域來看

中央國有資本經(jīng)營支出決算大致分為六大行業(yè)領(lǐng)域支出，分別為：教育、文化體育與傳媒、農(nóng)林水、交通運輸、資源勘探電力信息、商業(yè)服務(wù)業(yè)。而教育、文化體育與傳媒、農(nóng)林水三個領(lǐng)域的事務(wù)支出是民生支出的重點內(nèi)容。由表3、圖1（根據(jù)表3整理）可以直觀看出，偏民生方向的教育、文化體育傳媒、農(nóng)林水三個領(lǐng)域事務(wù)支出這3年合計僅95億左右，每年在預(yù)算總支出中的占比不到3%，并且在2015年的預(yù)算支出公告中，教育和農(nóng)林水領(lǐng)域支出預(yù)算數(shù)為0，表明年初預(yù)算計劃甚至并沒有從國有資本經(jīng)營收入中分配利潤去從事這兩個領(lǐng)域事務(wù)的計劃。若繼續(xù)將三領(lǐng)域進行內(nèi)部對比分析，可以發(fā)現(xiàn)教育領(lǐng)域的支出是三者中最低的，年均僅2億元，而且?guī)缀鯖]有增長。

（四）結(jié)合國有資本經(jīng)營收入來源的數(shù)據(jù)分析

根據(jù)國有資本經(jīng)營收入、支出決算表中的企業(yè)分項情況，將石油石化企業(yè)、電力企業(yè)、電信企業(yè)、煤炭企業(yè)、有色冶金采掘企業(yè)、電子企業(yè)、地質(zhì)勘查企業(yè)分項下的所有央企合并歸為資源勘探電力信息領(lǐng)域，對國有資本經(jīng)營收支數(shù)據(jù)進行對比分析。由統(tǒng)計數(shù)據(jù)（圖2）發(fā)現(xiàn)，2012—2014年該領(lǐng)域的支出分配都幾乎與上繳的利潤收入持平甚至超過，國資預(yù)算支出的“體內(nèi)循環(huán)”特征顯而易見。

將上文所述及的2014年國有資本經(jīng)營支出結(jié)構(gòu)中的具體支出與其各自所涉及的央企領(lǐng)域?qū)Ρ龋▓D3）可以發(fā)現(xiàn)：資源勘探電力信息等所涉及的國家戰(zhàn)略性項目支出超50%，而涉及這些領(lǐng)域的央企多半為資源壟斷型國企，也就是說幾乎一半的國有企業(yè)分紅收入被再次分配進入了壟斷行業(yè)；而在總支出結(jié)構(gòu)中，另一個很明顯的特征便是教育支出比例幾乎可以忽略不計，這也正論證了前述“體內(nèi)循環(huán)”觀點。

（五）小結(jié)

綜上，從預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和預(yù)算收入來源來看，國企上繳的利潤收入過多地用于了支持企業(yè)自身的發(fā)展，回到了國企“體內(nèi)”，表現(xiàn)出嚴重的“取之國企、用之國企”；不僅跳出了國企利潤循環(huán)被調(diào)轉(zhuǎn)用于社會保障等民生支出的金額和比例都很低，就連回歸到央企內(nèi)部使用的部分，涉及如教育、文化傳媒和農(nóng)林水等偏向民生方向的行業(yè)事務(wù)支出占比也極低且?guī)缀鯚o增長性，教育支出甚至可以忽略。雖說國企利潤收繳分紅對整個國有資本經(jīng)營收入貢獻很大，可是在收繳了利潤分紅之后卻存在明顯的“體內(nèi)循環(huán)”，預(yù)算支出完全按照上繳的國資收益等額分配，甚至還有可能支出高出收入，損害了國有資本經(jīng)營預(yù)算的統(tǒng)一性。作為全民所有的國企，其經(jīng)營利潤的“公共性”被弱化得過于嚴重了，一定程度上制約了國資預(yù)算支出對公共財政職能履行的支持。

二、成因分析

（一）國有企業(yè)“政策性負擔(dān)”的承擔(dān)

林毅夫和李志[3]提出，社會主義國家、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟和部分發(fā)展中國家所屬企業(yè)顯著地承擔(dān)著“戰(zhàn)略性”層面上的推動國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步和“社會性”層面上的保就業(yè)、促民生兩類“政策性負擔(dān)”，這類企業(yè)承擔(dān)著過多的額外成本和不確定性風(fēng)險，大都依靠政府的保護和補貼支持才得以延續(xù)生存。

在我國宏觀經(jīng)濟中，國有企業(yè)占據(jù)著非常大的比重，其經(jīng)濟地位實為中流砥柱，作為國家重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國家核心技術(shù)創(chuàng)新和政府公共職能履行的先驅(qū)者，具有特殊的經(jīng)濟意義和政治色彩，自然也是承擔(dān)兩類“政策性負擔(dān)”的主體。一旦這些國企承擔(dān)“政策性負擔(dān)”，與沒有這些負擔(dān)的企業(yè)相比，其經(jīng)營成本、投資風(fēng)險在市場競爭中將處于十分不利的地位，極容易導(dǎo)致政策性虧損。如此，政府和財政對國有企業(yè)，尤其是壟斷型的大型央企，不得不表現(xiàn)其“父愛主義”予以最大限度的補貼、補助各種稅收返還以及資金注入和貸款優(yōu)惠，以致回流給國企的預(yù)算支出合計數(shù)額幾乎超過其上繳給國家的經(jīng)營利潤，甚至能直接主導(dǎo)企業(yè)當(dāng)年盈虧，其大額預(yù)算支出、財政補貼已經(jīng)成為了國資預(yù)算、財政支出的負荷，導(dǎo)致國資預(yù)算支出真正能用于民生方向的比例空間自然也就大大減少，國資預(yù)算支出的“體內(nèi)循環(huán)”成因初顯。

（二）國有企業(yè)所有者缺位、內(nèi)部人控制等現(xiàn)象存在

國有企業(yè)所有者缺位、內(nèi)部人控制等問題的存在加劇了國資預(yù)算支出分配的“體內(nèi)循環(huán)”。雖然國有企業(yè)中有清晰的國有股產(chǎn)權(quán)，但即使將國有資產(chǎn)管理公司包含在內(nèi)，也找不到任何一個主體來真正地負責(zé)這部分股權(quán)，各級政府只是作為所有者的代理人身份代行管理國有資產(chǎn)，“所有者缺位“明顯；另外，國企負責(zé)人主要由國家行政任命產(chǎn)生，既是“企業(yè)家”，也是高級“黨政干部”，呈現(xiàn)政府內(nèi)部的一種委托代理關(guān)系形式，各級政府管理機構(gòu)對其投資經(jīng)營決策監(jiān)管效果有限，內(nèi)部制衡機制弱化和外部約束、監(jiān)管缺失，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象因此誘生，國企內(nèi)部經(jīng)營者權(quán)力過大，甚至可以主導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部各項投資與經(jīng)營決策，又由于激勵不相容，極容易促進過度投資、低效率投資、不合理在職消費行為、經(jīng)營虧損等發(fā)生，而政府因為國企“政策性負擔(dān)”的承擔(dān)有動力為之一切支出買單，加劇了大額不合理的國資預(yù)算支出發(fā)生的可能，加重和擴大政府財政赤字，導(dǎo)致公共財政出現(xiàn)嚴重危機。

（三）國資經(jīng)營預(yù)算的社會經(jīng)濟作用及職能定位不清晰

作為政府公共管理機構(gòu)要擔(dān)負公共財政職能的履行，與作為國有資本出資人只需以實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值為目標的雙重原則讓國資委陷于兩難境地，國資經(jīng)營預(yù)算的社會經(jīng)濟作用及職能定位因而較模糊。國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府的公共財政預(yù)算是否應(yīng)當(dāng)作為兩種相互獨立的系統(tǒng)，實現(xiàn)與公共財政預(yù)算、社會保障預(yù)算之間的互通和相互劃轉(zhuǎn)，已成為當(dāng)前深化財政預(yù)算體制改革實踐中面臨的一個突出難題。并且，在國有資本經(jīng)營預(yù)算體系下的預(yù)算支出方面，目前還沒有專門的規(guī)章制度，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，預(yù)算支出下的經(jīng)營投資性支出與公共福利性支出的安排領(lǐng)域、分配比例等依然是理論界和實務(wù)界研究的重要分歧點。

（四）國資經(jīng)營預(yù)算支出績效評價、投資管控等配套制度缺失

我國國資預(yù)算支出中每年涉及國企的項目支出金額非常大，但是卻一直缺乏一個科學(xué)合理的績效評價系統(tǒng)。國資預(yù)算制度雖然2007年就已正式建立，但直至其實施5年后，財政部從2012年開始才規(guī)定試行國資預(yù)算績效評價制度，而實際上，國資預(yù)算制度在執(zhí)行的過程中，在預(yù)算支出中表現(xiàn)出項目分散、分配失據(jù)、資金使用效率和總體盈利能力低下等現(xiàn)實問題，績效評價制度的創(chuàng)建迫在眉睫。

投資制度的完善對國資預(yù)算支出分配制度的改進具有很大的作用，兩者同屬一個體系內(nèi)部，而同時投資管控制度的完善對于我國國有企業(yè)一度存在的過度投資傾向問題的治理也具有一定現(xiàn)實意義。以國企在投資方面的支出為例（圖4），2012—2014年全社會固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）分別增長20.6%、19.6%和15.7%（扣除價格因素實際增長15.1%），其中國有及國有控股企業(yè)固定資產(chǎn)投資分別增長14.7%、16.3%和13%，而三年對應(yīng)的國有企業(yè)收入分別增長僅為15.2%、9.67%和3.42%。

從投資數(shù)據(jù)來看，國有企業(yè)投資所需資金量空前龐大，超經(jīng)營收入增長和投資過熱較明顯，所以國資預(yù)算支出項目中出現(xiàn)很大一部分為國企的重大項目投資支出、而用于全民受益的民生領(lǐng)域的支出占比極低且?guī)谉o增長性現(xiàn)象也就不難理解了。但是如此強勁的投資增長勢頭，如此大筆的投資金額支出發(fā)生是否合理，是否用于了真正需要的領(lǐng)域？我國至今形成沒有一個清晰、系統(tǒng)的效益評價制度。

三、政策建議

（一）強化國資經(jīng)營預(yù)算宏觀層面上的社會性功能作用及職能定位

文宗瑜等[4]認為，國有資本經(jīng)營預(yù)算如何與公共收支預(yù)算對接除了要實現(xiàn)微觀層面上的科學(xué)管控國有企業(yè)、提高企業(yè)競爭力、確保國有資產(chǎn)增值保值，國有資本經(jīng)營預(yù)算同時應(yīng)承擔(dān)宏觀層面上的作為政府宏觀調(diào)控衍生手段、支持并服從于公共財政職能履行的社會性功能作用。國企的根本屬性，決定了國資經(jīng)營預(yù)算體系下的預(yù)算支出的職能應(yīng)是深化國企經(jīng)營利潤的社會化再分配，體現(xiàn)出作為全民所有制生產(chǎn)資料的經(jīng)營者的社會價值。因此，國資經(jīng)營預(yù)算宏觀層面上的作為政府宏觀調(diào)控衍生手段、支持并服從于公共財政職能履行的社會經(jīng)濟作用及職能定位必須強化，而不應(yīng)只是停留在國有企業(yè)內(nèi)部的“體內(nèi)循環(huán)”。所有者權(quán)益應(yīng)該獲得實質(zhì)回饋，利潤去向應(yīng)該更加注重民生權(quán)益，預(yù)算支出項目中應(yīng)進一步擴大民生支出，還利于民，體現(xiàn)公平的保障和改善民生的社會性需求。

（二）加快組建專業(yè)化、市場化的國有資本投資運營公司

“大國資委”體制下，不同領(lǐng)域、不同類型的國有企業(yè)被置于同一管理系統(tǒng)，適用相同的公司法架構(gòu)，采用統(tǒng)一的以資產(chǎn)保值增值為目標的管理原則，使得國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在先天漏洞，在公益性與營利性之間也失去平衡。

雖然，早在2013年11月，黨的十八屆三中全會就已指出，“要組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！倍敝?014年7月，國務(wù)院國資委才開始推出在國家開發(fā)投資公司、中糧集團實行改組國有資本投資公司的改革舉措，但這也仍只停留在試點階段?，F(xiàn)階段，我國新一輪國企和國資改革大幕已經(jīng)拉開，必須加快組建專業(yè)化國有資本投資運營公司的市場性機構(gòu)，由其控制和經(jīng)營各類具體的國有企業(yè)，國資監(jiān)管機構(gòu)將不再直接監(jiān)管和較多地干預(yù)國有企業(yè)的具體經(jīng)營；政府與市場機構(gòu)的委托代理隨之取代政府內(nèi)部的委托代理，既能發(fā)揮相關(guān)配套績效考核、監(jiān)管制度的作用，有效解決委托代理機制中的所有者缺位、激勵相容約束等問題，緩解市場信息不對稱，還能有效提高國資預(yù)算資金的分配合理性、利用效率和增值保值能力，保障公共福利性支出增長，支持公共財政職能的履行。

（三）健全完善預(yù)算支出績效評價、投資管控等國資預(yù)算配套制度

1.加快建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算評價制度

加快建立和健全針對國資預(yù)算支出項目的績效評價制度，要求細化和完善具體評價指標、評價標準和評價工具等，以突出、明確預(yù)算支出的重點，合理確定國資預(yù)算支出中回流企業(yè)的比例、清晰定位國資預(yù)算對公共財政職能的支持與服從作用。同時，應(yīng)加強預(yù)算的硬約束與監(jiān)督，停止盲目給予國企補貼和投入的行為，提高資金使用效益，擴大可用于民生領(lǐng)域的預(yù)算支出空間，讓全民共享改革開放帶來的國有企業(yè)利潤紅利。

2.不斷完善國有資本投資制度和預(yù)算制度

建立機制對國企管理層進行有效約束，防止其為自身利益而過度投資甚至不合理地擅投高風(fēng)險領(lǐng)域，使其決策動機轉(zhuǎn)為追求企業(yè)價值的最大化、支持公共財政職能最大化，是完善國有資本投資管控制度的核心問題。同時，要與國資預(yù)算制度之間相互協(xié)調(diào)，在充分考慮了國有企業(yè)不同的實際發(fā)展情況后區(qū)別對待，若企業(yè)擁有良好的投資需求，則應(yīng)該盡量給予充足的預(yù)算支持，不能使其因資金積累不足影響發(fā)展；然而，若是盈利能力偏弱且投資效率低下的國有企業(yè)，則應(yīng)該增加其經(jīng)營利潤分配上繳國家財政的比例，以提升預(yù)算所實施范圍內(nèi)國有企業(yè)的投資與運營效率、提升國企資金的配置水平、減少國企超額利潤留存、避免造成損失的同時，保障公共財政用于轉(zhuǎn)移給民生方向的預(yù)算支出充足。

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