農(nóng)民分化、市民化意愿與土地產(chǎn)權(quán)訴求
——對廣東農(nóng)民的問卷調(diào)查

◎ 傅 晨 曾億武 張 琦 王建浩

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農(nóng)民分化、市民化意愿與土地產(chǎn)權(quán)訴求
——對廣東農(nóng)民的問卷調(diào)查

◎ 傅 晨 曾億武 張 琦 王建浩

摘 要：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的客觀依據(jù)是農(nóng)民分化及其市民化意愿和土地產(chǎn)權(quán)訴求變化。對廣東的調(diào)查顯示，農(nóng)民已分化為非農(nóng)農(nóng)民、務(wù)農(nóng)農(nóng)民和兼業(yè)農(nóng)民三種基本類型，構(gòu)成比例大約為5∶4∶1。不同類型分化農(nóng)民均有市民化意愿，市民化意愿與非農(nóng)化程度正相關(guān)。分化農(nóng)民的土地功能重要性結(jié)構(gòu)不同，土地產(chǎn)權(quán)訴求存在差異。承包地和宅基地是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的核心問題。如果給予城市戶籍，僅有10%左右的分化農(nóng)民愿意放棄。如果給予城市戶籍、土地和房產(chǎn)賠償，再給予醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、子女讀書、住房等綜合補償，35%的務(wù)農(nóng)農(nóng)民和近50%的非農(nóng)農(nóng)民愿意放棄。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民分化 市民化意愿 土地產(chǎn)權(quán)訴求

一、引言

有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要工作。黨的十八大提出“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，十八屆三中全會提出“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。在國外市場經(jīng)濟國家，沒有城鄉(xiāng)二元制度，農(nóng)民進城就“自動”成為城市市民，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化同步（劉傳江，2006）［1］。在我國，計劃經(jīng)濟年代實施城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟和社會管理制度，城鄉(xiāng)人口隔絕，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和市民化凝固。改革開放以后發(fā)展市場經(jīng)濟，農(nóng)業(yè)剩余勞動力大舉轉(zhuǎn)移進城，但是，計劃經(jīng)濟遺留下來的城鄉(xiāng)二元制度改革滯后，農(nóng)業(yè)剩余勞動力進城沒有城市居民戶籍，不具有城市居民的經(jīng)濟社會權(quán)利，被稱為“農(nóng)民工”，受到制度性歧視，處于“半城市化”狀態(tài)（王春光，2005）［2］，我國農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化不同步。

城鄉(xiāng)二元制度阻滯農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，其中一個重要方面是農(nóng)村土地制度。在國外市場經(jīng)濟國家，私有土地可以自由交易，一般來說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不會受到農(nóng)村土地制度的阻礙（傅晨、任輝，2014）［3］。在我國，由于城鄉(xiāng)二元制度改革滯后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與農(nóng)村土地有千絲萬縷的聯(lián)系。我國農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有（法律規(guī)定屬于國家的除外），一個集體的全體成員共同擁有土地的所有權(quán)。在家庭承包制下，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”為特征，農(nóng)民共同擁有所有權(quán)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表成員行使，農(nóng)民個人擁有承包經(jīng)營權(quán)，包括承包權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補償”?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度沒有賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村集體及其土地而獲得經(jīng)濟補償?shù)臋?quán)利，只能無償放棄（對土地投入的補償除外），實質(zhì)上是剝奪了市民化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，這使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以舍棄土地，割不斷與農(nóng)村土地的“臍帶”聯(lián)系，削弱了市民化意愿，阻礙了市民化進程。

上述理論的分析揭示了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的必要性，但是，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的客觀依據(jù)是農(nóng)民分化及其市民化意愿和土地產(chǎn)權(quán)訴求變化，有必要開展社會調(diào)查。本文是對廣東省戶籍農(nóng)民的問卷調(diào)查，調(diào)查時間在2014年春天?？傆嫲l(fā)放調(diào)查問卷650份，剔除無效問卷，有效回收594份，有效回收率91.4%。調(diào)查樣本的結(jié)構(gòu)特征見表1。性別方面，男性占67.6%，女性占32.4%，符合農(nóng)村戶主多為男性的事實。年齡方面，調(diào)查對象20～40歲的占47.6%，41～60歲的占52.4%。文化程度方面，調(diào)查對象文化程度小學及以下占21.0%，初中文化占40.3%，高中或中專占22.7%，大專及以上占16.0%。區(qū)域分布方面，在經(jīng)濟發(fā)達的珠三角地區(qū)調(diào)查了9個市（廣州、深圳、東莞、佛山、惠州、中山、珠海、江門、肇慶），樣本量占40.6%；在發(fā)展相對落后的地區(qū)，粵東調(diào)查了4個市（潮州、揭陽、汕頭、汕尾），樣本量占16.7%；粵西調(diào)查了3個市（陽江、茂名、湛江），樣本量占16.1%；粵北調(diào)查了5個市（梅州、韶關(guān)、河源、清遠、云?。?，樣本量占26.6%?？傮w而言，調(diào)查樣本結(jié)構(gòu)合理，可以展開分析。

二、廣東農(nóng)民分化情況

從我國農(nóng)民的制度特征出發(fā)，結(jié)合職業(yè)、收入和空間維度，本文將分化農(nóng)民分為務(wù)農(nóng)農(nóng)民、非農(nóng)農(nóng)民和兼業(yè)農(nóng)民三種基本類型。務(wù)農(nóng)農(nóng)民是從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，具有制度身份、職業(yè)、收入和空間“四維合一”的“農(nóng)”的特征。非農(nóng)農(nóng)民是在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村戶籍勞動力，他們在城市就業(yè)和生活，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，收入來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但是具有農(nóng)村戶籍和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，在制度意義上依然是農(nóng)民。兼業(yè)農(nóng)民是“半工半農(nóng)，亦農(nóng)非農(nóng)”的農(nóng)民，根據(jù)“離農(nóng)”的程度，可以大體分為以農(nóng)業(yè)為主和以非農(nóng)業(yè)為主兩種。調(diào)查顯示，廣東農(nóng)民的分化情況如下：

表1 樣本構(gòu)成

表2 廣東農(nóng)民分化構(gòu)成（單位：%）

第一，廣東農(nóng)民已分化為務(wù)農(nóng)農(nóng)民、非農(nóng)農(nóng)民和兼業(yè)農(nóng)民三種基本類型，構(gòu)成比例大約為5∶4∶1。在被調(diào)查的594名農(nóng)民中，非農(nóng)農(nóng)民298人，占50.1%，務(wù)農(nóng)農(nóng)民235人，占39.6%，兼業(yè)農(nóng)民61人，占10.3%。珠江三角洲、粵東、粵西和粵北四個地區(qū)，樣本農(nóng)民的分化構(gòu)成與全省情況大體相同。

第二，新生代農(nóng)民工正成為非農(nóng)農(nóng)民的主體。在被調(diào)查的298名非農(nóng)農(nóng)民中，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工144人，占48.3%?？梢灶A(yù)料，隨著時間的推移，新生代農(nóng)民工的比重將很快超過50%，成為非農(nóng)農(nóng)民的主力軍。

第三，以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民和以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民規(guī)模大致相當。在被調(diào)查的61名兼業(yè)農(nóng)民中，以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民31人，占50.8%，以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民30人，占49.2%。

三、廣東分化農(nóng)民的市民化意愿

第一，不同類型分化農(nóng)民均具有市民化意愿，其市民化意愿與非農(nóng)化程度正相關(guān)，非農(nóng)化程度越高，市民化意愿越強烈。務(wù)農(nóng)農(nóng)民的市民化意愿最低（占比22.4%），非農(nóng)農(nóng)民的市民化意愿最高（占比49.4%）。不過，不同類型分化農(nóng)民不愿意成為城市人的比重（占比25.1%～55.2%）高于愿意成為城市人的比重（22.4%～49.4%），有22%～25%的農(nóng)民對市民化持無所謂態(tài)度。

表3 分化農(nóng)民的市民化意愿（單位：%）

表4 分化農(nóng)民落戶城市類型選擇（單位：%）

表5 分化農(nóng)民愿意成為城市人的原因（單位：%）

第二，不同類型分化農(nóng)民將中等城市作為落戶城市的首選，但是，落戶城市選擇排第二位的卻有差異，非農(nóng)化程度高的農(nóng)民選擇大城市，非農(nóng)化程度低的農(nóng)民選擇小城鎮(zhèn)。非農(nóng)農(nóng)民和以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民落戶城市類型的選擇意愿順序是“中等城市→大城市→小城鎮(zhèn)”，務(wù)農(nóng)農(nóng)民和以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民落戶城市類型的選擇意愿順序是“中等城市→小城鎮(zhèn)→大城市”。不過，不同類型分化農(nóng)民對落戶城市類型持無所謂態(tài)度的比重都較高，達到20%～34.8%。

第三，不同類型分化農(nóng)民愿意成為城市人的原因基本相同，依重要性排序是：為了子女、城市收入高、生活好、職業(yè)好、發(fā)展機會多。明顯的共性是不同分化類型農(nóng)民都非常重視子女，略微的差異是非農(nóng)化程度高的農(nóng)民更加看重城市的發(fā)展機會。

第四，不同類型分化農(nóng)民不愿意成為城市人的原因基本相同，依重要性排序是：買不起房、不愿意放棄承包地和宅基地、自己文化程度不高、競爭激烈、就業(yè)困難和收入不穩(wěn)定。明顯的共性是所有分化類型農(nóng)民都把 “不愿意放棄承包地宅基地”和“買不起房”作為最重要的影響因素。

四、廣東分化農(nóng)民的土地功能認識

土地是農(nóng)民的重要財富，對農(nóng)民具有多種功能。本文將我國農(nóng)村土地的基本功能分為生產(chǎn)功能、保障功能和財產(chǎn)功能（傅晨、任輝，2014）。生產(chǎn)功能著重于土地作為生產(chǎn)要素，在生產(chǎn)者手中發(fā)揮作用，為生產(chǎn)者提供生產(chǎn)要素、就業(yè)崗位和生產(chǎn)收入。保障功能是指土地對農(nóng)民具有基本生活等多方面的保障作用。財產(chǎn)功能著重于土地是有價值的財產(chǎn)，為所有者帶來收入，但不是生產(chǎn)性收入，而是財產(chǎn)性收入，例如，土地所有權(quán)買賣的收入、土地使用權(quán)出租的收入。調(diào)查顯示，不同類型分化農(nóng)民的土地功能重要性結(jié)構(gòu)不同。

第一，對于務(wù)農(nóng)農(nóng)民，土地在提供就業(yè)、收入（包括農(nóng)業(yè)收入和政府補貼）和養(yǎng)老保障等方面發(fā)揮十分重要的作用，而土地的財產(chǎn)功能相對不重要。務(wù)農(nóng)農(nóng)民的土地功能重要性結(jié)構(gòu)是：生產(chǎn)功能〉保障功能〉財產(chǎn)功能。對于土地重要程度的總體評價，50.3%的務(wù)農(nóng)農(nóng)民選擇了“非常重要”，38.4%選擇了“重要”，合計達到務(wù)農(nóng)農(nóng)民的88.7%。可見，對于務(wù)農(nóng)農(nóng)民，土地是“命根子”。

第二，對于非農(nóng)農(nóng)民，土地流轉(zhuǎn)租金收入和土地經(jīng)濟補償?shù)蓉敭a(chǎn)性功能非常重要，而土地的生產(chǎn)功能和保障功能相對不重要。非農(nóng)農(nóng)民的土地功能重要性結(jié)構(gòu)是：財產(chǎn)功能〉保障功能〉生產(chǎn)功能。對土地重要程度的總體評價上，28.6%的非農(nóng)農(nóng)民選擇了“非常重要”，43.3%選擇了“重要”，合計達到71.9%?？梢?，土地對于非農(nóng)農(nóng)民仍然重要。

表6 分化農(nóng)民不愿意成為城市人的原因（單位：%）

表7 務(wù)農(nóng)農(nóng)民的土地功能認知（單位：%）

表8 非農(nóng)農(nóng)民的土地功能認知（單位：%）

第三，以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民對土地功能的認知與務(wù)農(nóng)農(nóng)民基本一致，以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民對土地功能的認知與以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民基本一致。限于篇幅，不再贅述。

五、廣東分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求

分化農(nóng)民的土地功能重要性結(jié)構(gòu)不同，土地產(chǎn)權(quán)訴求也就發(fā)生了變化，除了具有共性，還存在差異。調(diào)查顯示（表9），分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求共性是：強烈訴求農(nóng)村土地的集體所有權(quán)（占比72%～79%）、承包權(quán)（占比79%～82%）、收益權(quán)（占比61%～76%）、征地賠償權(quán)（占比60%～74%）、抵押權(quán)（占比46%～69%）。分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求差異是，務(wù)農(nóng)農(nóng)民和以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民強烈訴求土地的使用權(quán)（占比77%～78%）；以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民和非農(nóng)農(nóng)民強烈訴求土地的流轉(zhuǎn)權(quán)（占比62%～68%）和有償退出權(quán)（占比49%～62%）。

表9 你認為農(nóng)民對承包地和宅基地應(yīng)當擁有哪些權(quán)利（單位：%）

表10 無論給予哪種經(jīng)濟補償，都不愿意放棄承包地和宅基地的原因（%）

承包地和宅基地是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的核心問題。調(diào)查顯示，如果給予城市戶籍，不同類型分化農(nóng)民中，僅有10%左右愿意放棄承包地和宅基地。如果給予城市戶籍，同時給予土地和房產(chǎn)賠償，分化農(nóng)民愿意放棄承包地和宅基地的比例有了提升，務(wù)農(nóng)農(nóng)民和以農(nóng)業(yè)為主兼業(yè)農(nóng)民的比例大約提升了10個百分點，非農(nóng)農(nóng)民和以非農(nóng)業(yè)為主兼業(yè)農(nóng)民的比例大約提升了15個百分點；但是，仍然有超過60%的分化農(nóng)民持否定態(tài)度。如果給予城市戶籍、土地和房產(chǎn)賠償以及醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、子女讀書、住房等綜合補償，35%的務(wù)農(nóng)農(nóng)民和近50%的非農(nóng)農(nóng)民愿意放棄承包地和宅基地，兼業(yè)農(nóng)民的比例介于其間。但是，無論給予哪種補償，不同類型分化農(nóng)民中不愿意放棄承包地和宅基地的比例仍然很高，達到50%～65%。調(diào)查顯示（表10），問題的關(guān)鍵是農(nóng)民對城市生活費用高昂以及醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、子女教育等充滿擔心，缺乏融入城市的信心。

六、結(jié)論與啟示

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的客觀依據(jù)是農(nóng)民的分化及其市民化意愿和土地產(chǎn)權(quán)訴求變化。對廣東的調(diào)查顯示，農(nóng)民已分化為非農(nóng)農(nóng)民、務(wù)農(nóng)農(nóng)民和兼業(yè)農(nóng)民三種基本類型，其構(gòu)成比例大約為5∶4∶1。不同類型分化農(nóng)民均有市民化意愿，但是，非農(nóng)化程度越高，市民化意愿越強烈。分化農(nóng)民的土地功能重要性結(jié)構(gòu)不同，因而土地產(chǎn)權(quán)訴求存在差異。務(wù)農(nóng)農(nóng)民的土地功能重要性結(jié)構(gòu)是生產(chǎn)功能〉保障功能〉財產(chǎn)功能，因而強烈訴求土地使用權(quán)；非農(nóng)農(nóng)民的土地功能重要性結(jié)構(gòu)是財產(chǎn)功能〉保障功能〉生產(chǎn)功能，因而強烈訴求土地流轉(zhuǎn)權(quán)和退出權(quán)。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)安排中，農(nóng)民的退出權(quán)缺失，因此，賦予農(nóng)民退出權(quán)，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的重點。

承包地和宅基地是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的核心問題。如果給予城市戶籍，僅有10%左右的分化農(nóng)民愿意放棄承包地和宅基地。這說明，僅僅用城市戶籍去換取農(nóng)民的承包地和宅基地，根本行不通。如果給予城市戶籍，并給予土地和房產(chǎn)賠償，分化農(nóng)民愿意放棄承包地和宅基地的比例提升了10～15個百分點?？梢姡r(nóng)村土地制度創(chuàng)新可以提升分化農(nóng)民的市民化愿意，但是，仍然不能充分化解農(nóng)民的“土地情結(jié)”。如果給予城市戶籍、土地和房產(chǎn)賠償，再給予醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、子女讀書、住房等綜合補償，35%的務(wù)農(nóng)農(nóng)民和近50%的非農(nóng)農(nóng)民愿意放棄承包地和宅基地。這說明，戶籍制度、農(nóng)村土地制度與社會保障制度等綜合改革配合，可以進一步提高農(nóng)民的市民化意愿，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。但是，無論給予哪種補償，不愿意放棄承包地和宅基地的分化農(nóng)民所占比重仍然很高，達到50%～65%。問題的要害是農(nóng)民對在城市的未來充滿擔心，缺乏融入城市的信心，這是深層次改革需要解決的問題。

參考文獻：

［1］劉傳江.中國農(nóng)民工市民化研究.理論月刊，2006（10）.

［2］王春光.農(nóng)村流動人口的“半城市化”問題研究.社會學研究，2006（5）.

［3］傅晨，任輝.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機理:一個分析框架.經(jīng)濟學家，2014（3）.

（責任編輯：盧小文）

【中圖分類號】F301.1

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.003

作者簡介：傅晨，華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授，博士生導師。曾億武，浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院博士研究生。張琦，華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院碩士研究生。王建浩，中國人民大學中國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院博士研究生。

【基金項目】2013年廣東省人民政府重大決策咨詢研究社會招標課題“廣東農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村土地制度創(chuàng)新研究”（編號：2013105）成果。

Farmers Differentiation， Urbanization Willingness and Farmland Property Rights Appeals: An Investigation on Farmers in Guangdong Province

Fu Chen， Zeng Yiwu， Zhang Qi， Wang Jianhao

Abstract:Under the background of farmers’ urbanization， the basic requirements of rural land system innovation are farmers’ differentiation， as well as their urbanization willingness and farmland property rights appeals. According to an investigation made in Guangdong Province，farmers are differentiated into three types: non-farming farmers， farming farmers and part-time farmers， at a ratio of 5:4:1. All of the farmers have willingness to be citizen； however， the higher the farmers differentiate in terms of non-farming degree， the stronger their urbanization willingness seems to be. As the differentiated farmers differ in farmland function structure， their appeals for farmland property rights differentiate significantly. Farming farmers strongly appeal for use right because their farmland function structure appears as production〉security〉property. Non- farming farmers strongly appeal for exit right as their farmland function structure appears to be property〉security〉 production. How to deal with their faming land and resident land is the key issue when farmers are going to be citizens.

Keywords:farmers’ differentiation； urbanization willingness； farmland property rights appeals