地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)審計(jì)研究

哈爾濱商業(yè)大學(xué)　潘航　馮百陽(yáng)

地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)審計(jì)研究

哈爾濱商業(yè)大學(xué)潘航馮百陽(yáng)

自2008年爆發(fā)全球性金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始推行積極的財(cái)政政策，地方政府也開(kāi)始加快融資平臺(tái)的建設(shè)，使得地方政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹、償債風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。對(duì)此，政府審計(jì)部門(mén)必須加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的審計(jì)工作，重點(diǎn)關(guān)注和復(fù)核融資平臺(tái)公司注冊(cè)成立環(huán)節(jié)的真實(shí)性，資金籌措環(huán)節(jié)的合法性，資金使用環(huán)節(jié)的合規(guī)性和資金舉借規(guī)模的合理性。從擴(kuò)展審計(jì)考核目標(biāo)范圍、增加風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、綜合利用各種資源審計(jì)、完善審計(jì)信息公告機(jī)制、著力提高審計(jì)人員素質(zhì)五個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)融資平臺(tái)的管理。

地方政府債務(wù) 融資平臺(tái) 資源整合

1　研究背景

2008年美國(guó)次貸危機(jī)帶來(lái)的影響仍舊使我們記憶猶新，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況也受到了嚴(yán)重的波及。對(duì)于危機(jī)所帶來(lái)的影響，我國(guó)政府出臺(tái)了一項(xiàng)總金額高達(dá)4萬(wàn)億元的投資刺激計(jì)劃，而這項(xiàng)計(jì)劃的作用是否能夠得到有效發(fā)揮的關(guān)鍵還在于各地方政府資金的積極配合。但是，財(cái)政資金短缺一直是地方政府財(cái)政狀況的常態(tài)，金融危機(jī)帶來(lái)的影響更使得地方財(cái)政收入遭遇滑鐵盧。為了響應(yīng)中央所制定的投資刺激計(jì)劃，規(guī)避法律責(zé)任，一系列融資平臺(tái)如雨后春筍般地出現(xiàn)，地方債務(wù)逐年增大。但融資平臺(tái)公司本身缺乏還款能力，存在著很大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，若不能按時(shí)償還資金，償債風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)隱患，將危及到財(cái)政、市場(chǎng)體系的穩(wěn)定，更會(huì)危及到我們國(guó)家財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，這些問(wèn)題如不盡快采取有效政策措施加以解決，勢(shì)必影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康快速穩(wěn)定發(fā)展。

2　地方債務(wù)融資平臺(tái)審計(jì)重點(diǎn)的選擇分析

2.1融資平臺(tái)公司注冊(cè)成立環(huán)節(jié)的真實(shí)性復(fù)核

地方政府投入融資平臺(tái)的資本、資產(chǎn)，是融資平臺(tái)存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，也是向社會(huì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在部分融資平臺(tái)中存在資本金嚴(yán)重不足或不實(shí)，甚至抽逃資本金的現(xiàn)象，一些地方政府更是在其中起到了推波助瀾的作用，以各種手段向融資平臺(tái)公司注入不實(shí)資產(chǎn)，降低了融資平臺(tái)自身的償債能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，成為大量舉債的先天性風(fēng)險(xiǎn)。除了注冊(cè)資本不實(shí)，還可能出現(xiàn)注冊(cè)時(shí)資產(chǎn)評(píng)估虛高，不可變現(xiàn)資本比例過(guò)高等現(xiàn)象。

2.2融資平臺(tái)公司資金籌措環(huán)節(jié)的合法性復(fù)核

目前許多融資平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)防范不當(dāng)，債務(wù)擔(dān)保大多有名無(wú)實(shí)。為確保貸款安全，金融機(jī)構(gòu)一般會(huì)要求融資平臺(tái)提供可靠的擔(dān)?；蚋黝?lèi)資產(chǎn)抵押，這是防范風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，是保證歸還貸款的第二資金來(lái)源。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，融資平臺(tái)貸款中有相當(dāng)一部分是信用貸款，擔(dān)保貸款中的抵質(zhì)押資產(chǎn)質(zhì)量不高，很大一部分是地方政府的變相擔(dān)?；虺兄Z，潛在風(fēng)險(xiǎn)很大。還可能存在無(wú)擔(dān)保大量舉借債務(wù)、違規(guī)高估資產(chǎn)價(jià)值用于貸款抵押、同一項(xiàng)目多頭貸款等現(xiàn)象。

2.3融資平臺(tái)公司資金使用環(huán)節(jié)的合規(guī)性復(fù)核

融資平臺(tái)主要為地方政府融資，融入的資金應(yīng)按照公共財(cái)政的基本要求，合法謹(jǐn)慎地運(yùn)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前融資平臺(tái)舉借的債務(wù)并未全部納入預(yù)算，使用的隨意性很大，投向有時(shí)存在偏差，擾亂了國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序，影響了國(guó)家宏觀政策的落實(shí)，助推了貸款風(fēng)險(xiǎn)。存在資金投入高風(fēng)險(xiǎn)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)、資金大量閑置使用效益不高、出借給私營(yíng)企業(yè)用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等現(xiàn)象。

2.4融資平臺(tái)公司資金舉借規(guī)模的合理性復(fù)核

融資平臺(tái)作為地方政府的融資工具，其融資量已占地方政府債務(wù)的絕大部分。融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模大、增速快、占比高，但政府卻對(duì)其統(tǒng)籌監(jiān)管不力、債務(wù)統(tǒng)計(jì)不全、家底不清。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前融資平臺(tái)舉債規(guī)模失控，超過(guò)當(dāng)?shù)卣呢?cái)力水平，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在積聚，償債風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大。因此將融資平臺(tái)的融資規(guī)模控制在地方政府可償還的范圍內(nèi)，使其與地方政府的財(cái)力水平相適應(yīng)，是防范融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最根本途徑。

3　基于審計(jì)角度的地方政府債務(wù)融資平臺(tái)管理與對(duì)策

3.1擴(kuò)展審計(jì)考核目標(biāo)范圍

（1）將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制考核納入審計(jì)范圍。我國(guó)地方政府債務(wù)審計(jì)預(yù)警系統(tǒng)，必須以真實(shí)完整的債務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立，經(jīng)過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)該數(shù)據(jù)的審計(jì)核實(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)狀況和債務(wù)審計(jì)指標(biāo)來(lái)對(duì)當(dāng)?shù)氐胤秸畟鶆?wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，判斷其風(fēng)險(xiǎn)的大小。若風(fēng)險(xiǎn)水平較低，則進(jìn)行常規(guī)的審計(jì)監(jiān)控，進(jìn)行信息反饋，如果風(fēng)險(xiǎn)處于中等水平，審計(jì)機(jī)關(guān)必須加大審計(jì)力度，從債務(wù)舉借直至債務(wù)償還都要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，力求分散風(fēng)險(xiǎn)或者將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；若風(fēng)險(xiǎn)水平較高，審計(jì)人員則全程動(dòng)態(tài)審計(jì)監(jiān)控，采取特別處理措施，盡可能地降低由此帶來(lái)的損失［1］。

（2）將領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效考核與融資平臺(tái)債務(wù)相結(jié)合審計(jì)。不斷完善審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)審計(jì)具有舉足輕重的作用。通過(guò)引入針對(duì)政府融資平臺(tái)資金的來(lái)源渠道、使用情況、收益效果及償還情況等各個(gè)環(huán)節(jié)問(wèn)責(zé)機(jī)制，最大程度避免地方政府追求政績(jī)而進(jìn)行大規(guī)模融資、盲目加快投資速度而不考慮融資風(fēng)險(xiǎn)的行為［2］。通過(guò)引入問(wèn)責(zé)機(jī)制，確定地方政府融資平臺(tái)責(zé)任主體，明確責(zé)任分配，抑制地方政府盲目擴(kuò)大融資規(guī)模從而造成融資風(fēng)險(xiǎn)的行為。

3.2增加風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)

地方政府債務(wù)審計(jì)預(yù)警系統(tǒng)的建立離不開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)體系。我國(guó)必須進(jìn)一步設(shè)計(jì)和完善地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，使政府審計(jì)更好地把控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也便于我國(guó)地方政府做出決策，在債務(wù)的各個(gè)時(shí)期及時(shí)采取措施來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高我國(guó)地方債資金使用效率、避免浪費(fèi)，從而使債務(wù)資金經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到最大化［3］。同時(shí)，應(yīng)考慮地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，并將其轉(zhuǎn)化為責(zé)任指標(biāo)納入債務(wù)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)之內(nèi)。

3.3綜合利用各種資源審計(jì)

其一，政府審計(jì)內(nèi)部資源整合。合理的組織結(jié)構(gòu)是政府審計(jì)內(nèi)部資源整合的必要前提。在對(duì)政府審計(jì)內(nèi)部人員和資源進(jìn)行合理安排和分配的前提下，政府審計(jì)部門(mén)爭(zhēng)取建立起一個(gè)能夠有效協(xié)調(diào)人財(cái)物力、技術(shù)資本和信息資本等內(nèi)部資源的操作系統(tǒng)，把有限的審計(jì)資源投入到最有需要、有成效的地方，最大限度地發(fā)揮各個(gè)資源的效用。其二，政府審計(jì)與注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)資源整合。隨著政府審計(jì)對(duì)象由單一財(cái)政審計(jì)向財(cái)政審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等多方審計(jì)方向的拓展，審計(jì)任務(wù)愈發(fā)繁重。就目前來(lái)講，最有效的解決辦法就是尋求外在審計(jì)力量的協(xié)助。通過(guò)對(duì)政府審計(jì)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)資源的整合，降低政府審計(jì)人員的工作量，提高工作的效率。其三，政府審計(jì)與國(guó)資委部門(mén)資源整合。政府審計(jì)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，通過(guò)依法監(jiān)督財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益性，來(lái)實(shí)現(xiàn)“推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”的政府審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)［4］。財(cái)政部門(mén)和國(guó)資委部門(mén)與政府審計(jì)在監(jiān)管職能上具有一定的相近性，在信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、互聯(lián)互通的前提下，政府審計(jì)部門(mén)可以通過(guò)與國(guó)資委部門(mén)資源的整合來(lái)實(shí)現(xiàn)共同監(jiān)管的目的。

3.4完善審計(jì)信息公告機(jī)制

根據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)本級(jí)負(fù)債進(jìn)行同級(jí)審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)送，但由于報(bào)送形式僅限于審計(jì)報(bào)告，很少對(duì)外公布，影響了審計(jì)信息的透明度［5］。對(duì)此，應(yīng)要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)信息的披露，以報(bào)紙、網(wǎng)站等多種形式定期向公眾公布，公布的內(nèi)容不僅應(yīng)涵蓋包括債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和償債風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、各項(xiàng)債務(wù)從舉借直至償還過(guò)程中債務(wù)總額的變化趨勢(shì)，還要提供完整的審計(jì)報(bào)告，使投資者和公眾了解地方政府性債務(wù)的基本情況。

3.5提高審計(jì)人員素質(zhì)

提高審計(jì)人員素質(zhì)能力是建設(shè)高水平審計(jì)隊(duì)伍的根本，是做好政府融資平臺(tái)債務(wù)審計(jì)的基本要求。因此審計(jì)人員必須做到以下兩點(diǎn)：一是加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)。不斷變化的政策和越來(lái)越靈活多樣的政府融資平臺(tái)要求審計(jì)人員主動(dòng)學(xué)習(xí)各個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)，不斷研究新政策，增強(qiáng)業(yè)務(wù)交流和探討，提升個(gè)人業(yè)務(wù)能力。二是重視實(shí)地經(jīng)驗(yàn)的積累。要牢固樹(shù)立實(shí)踐出真知的觀念，在做好理論知識(shí)學(xué)習(xí)和更新的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)實(shí)踐的重要性，通過(guò)審計(jì)實(shí)踐培養(yǎng)職業(yè)敏感度和洞察力，形成符合實(shí)際的、切實(shí)有效的審計(jì)方法，從而提升綜合素質(zhì)。

［1］曾康霖，呂勁松.加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的審計(jì)思考［J］.審計(jì)研究，2014（01）.

［2］蒲丹琳，王善平.官員晉升激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)［J］.會(huì)計(jì)研究，2014（05）.

［3］錢(qián)源達(dá).地方政府投融資平臺(tái)創(chuàng)新融資模式——融資租賃［J］.經(jīng)貿(mào)實(shí)踐，2015（13）.

［4］王鴻.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策探究［J］.財(cái)會(huì)通訊，2016 （05）.

［5］周偉華，彭沙，袁鐵芽.新常態(tài)下加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的幾點(diǎn)建議［J］.監(jiān)督實(shí)務(wù)，2016（04）.

F276.3

A

2096-0298（2016）08（b）-066-02

潘航（1993-），女，漢族，哈爾濱商業(yè)大學(xué)，碩士，主要從事政府審計(jì)方面的研究；馮百陽(yáng)（1994-），女，漢族，哈爾濱商業(yè)大學(xué)，碩士，主要從事財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)方面的研究。