職業(yè)教育公平的制約因素與政府義務(wù)

劉敏+楊雪琴

【摘要】職業(yè)教育公平是維系社會秩序公平運行的邏輯起點。近年來我國職業(yè)教育事業(yè)迅猛發(fā)展，但在維系職業(yè)教育公平性領(lǐng)域缺乏實質(zhì)性進步?；诖?，研究職業(yè)教育公平的內(nèi)涵及其研究價值，并從政府的文化理念塑造能力不足、行政政策規(guī)范能力不足及職業(yè)教育資源配置失衡等方面揭示政府在支持職業(yè)教育公平性理念落實過程中面臨的障礙，以期為強化政府的行政能力及優(yōu)化政府的行政資源配置功能提供可行對策。

【關(guān)鍵詞】職業(yè)教育；公平理念；財政政策

【中圖分類號】G710【文獻標(biāo)識碼】A【文章編號】1001-8794（2016）07-0017-04

一、制約職業(yè)教育公平價值實現(xiàn)的因素分析

（一）文化理念塑造能力不足遏制職業(yè)教育公平性

1均衡式職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略的話語權(quán)對公平教育理念的侵蝕

職業(yè)教育的均衡式發(fā)展模式是中國語境下的職業(yè)教育公平理念的落實。職業(yè)教育均衡理念的產(chǎn)生源自社會各階層在職業(yè)教育供需失衡條件下基于自我對教育公平理念的理解而產(chǎn)生的對理想化職業(yè)教育發(fā)展模式的訴求。均衡是職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略的設(shè)立出發(fā)點，該戰(zhàn)略的實踐過程則通過推動職業(yè)教育在形式上和內(nèi)容上的均衡發(fā)展來實現(xiàn)。從形式上分析，職業(yè)教育均衡式發(fā)展理念追求在省域間、縣市域間的均衡以及職業(yè)教育在城鄉(xiāng)之間的均衡；從內(nèi)容上分析，職業(yè)教育追求職業(yè)教育資源分配的均衡、接受職業(yè)教育的機會均衡及職業(yè)教育質(zhì)量和職業(yè)教育結(jié)構(gòu)的均衡等。將職業(yè)教育的均衡發(fā)展作為職業(yè)教育發(fā)展歷程中的階段性目標(biāo)是毋庸置疑的，但是將職業(yè)教育視為當(dāng)前我國職業(yè)教育公平性問題的核心治理方向則存在目標(biāo)與手段倒置的問題。恰當(dāng)?shù)囟x職業(yè)教育均衡式發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵與外延是實踐職業(yè)教育公平性理念的有效手段，但部分地區(qū)的職業(yè)教育主管者將均衡式發(fā)展方式視為均衡發(fā)展目標(biāo)，這種“為均衡而均衡”的發(fā)展戰(zhàn)略實質(zhì)上是一種退化了的低水平均衡，其結(jié)果將導(dǎo)致職業(yè)教育為了實現(xiàn)均衡目標(biāo)而犧牲發(fā)展前景。

2職業(yè)教育的起點及過程不公平導(dǎo)致職業(yè)教育的結(jié)果不公平問題

其一，社會各界群體接受職業(yè)教育的起點公平性不足。與其他類型高校相比，職業(yè)院校缺乏招生市場競爭優(yōu)勢。職業(yè)院校所招錄學(xué)生的分數(shù)段通常排列于其他類型高校之后，這使得多數(shù)學(xué)生家長將職業(yè)院校列入低于其他類型高校的低檔學(xué)校的范疇，多數(shù)學(xué)生亦將進入高職院校學(xué)習(xí)列為其申報志愿的最后選擇。這種對職業(yè)類院校的歧視性選擇源自我國改革開放后的重啟高考并延續(xù)至今。用人單位將用人標(biāo)準(zhǔn)與學(xué)生的學(xué)歷相掛鉤的人才選拔模式使得多數(shù)學(xué)生家長形成了普通本科院校就業(yè)形勢好于職業(yè)院校的錯覺。其二，社會各界群體接受職業(yè)教育的過程存在不公平現(xiàn)象。職業(yè)教育應(yīng)針對社會各類有就業(yè)和職業(yè)發(fā)展需求者來開設(shè)，不應(yīng)把教育和職業(yè)發(fā)展的可能性局限在某個特定人群中。[1]由于職業(yè)教育主管部門在職業(yè)教育資源的跨區(qū)域分配方面缺乏公平性，職業(yè)院校未能向社會各界有就業(yè)和職業(yè)發(fā)展需求者全面開放，有損職業(yè)教育的公平性。部分財政實力相對雄厚地區(qū)的職業(yè)院校享有更多的職業(yè)教育經(jīng)費，而稅收收入相對匱乏的財政貧困地區(qū)的職業(yè)院校則難以獲得充裕的辦學(xué)經(jīng)費，甚至其有限的辦學(xué)經(jīng)費亦屢遭各地政府的拖延發(fā)放。辦學(xué)經(jīng)費的不公平性導(dǎo)致了各地職業(yè)院校教育軟件和硬件資源的豐沛程度不一，進而導(dǎo)致職業(yè)教育質(zhì)量的不公平性。其三，職業(yè)教育的起點與過程的不公平性導(dǎo)致職業(yè)教育的結(jié)果不公平性。職業(yè)院校在學(xué)生招錄環(huán)節(jié)和辦學(xué)資源投入環(huán)節(jié)所享有的不平等性待遇導(dǎo)致其人才培養(yǎng)質(zhì)量不如擁有更多辦學(xué)資源的高校，這令部分用人單位更為偏好本科院校畢業(yè)生，職業(yè)院校學(xué)生僅憑職業(yè)教育文憑將難以找到合適工作。

（二）行政政策規(guī)范能力不足抑制職業(yè)教育公平性

1職業(yè)教育主管部門的行政規(guī)則不透明，弱化了政府在職業(yè)教育領(lǐng)域的公平性行政能力

政府職業(yè)教育主管部門的行政規(guī)則不透明，主要表現(xiàn)為政府職業(yè)教育主管部門內(nèi)部認可并通行的行政規(guī)則，并未向政府在職業(yè)教育領(lǐng)域的行政客體公開宣示，但接受政府職業(yè)教育行政管理的行政客體卻需要無條件接受此類規(guī)則的約束，由此所造成的行政制度的不公平性嚴重制約了非公辦職業(yè)教育機構(gòu)與公辦職業(yè)院校在同一教育市場競爭平臺上展開公平競爭的能力。行政規(guī)則的不透明性使得政府職業(yè)教育主管部門可以更多地依據(jù)行政部門的自由意志來對民辦職業(yè)院校行使任意形式的管理權(quán)，其中，并不排除職業(yè)教育主管部門為謀求本部門私有利益最大化目標(biāo)而專門對民辦職業(yè)院校制定差異化的苛刻管理政策的可能。再者，民辦職業(yè)院校亦可利用職業(yè)教育主管部門行政規(guī)則的不透明性來過度強化自身地位，進而威脅到公辦職業(yè)院校教育體系的正常運作秩序。由于當(dāng)前我國的職業(yè)教育行政化管理領(lǐng)域的政策規(guī)則具有非正規(guī)性特點，民辦職業(yè)院?？梢酝ㄟ^相對隱蔽的方式來腐蝕政府職業(yè)教育主管部門的決策者，從而確保自身可以充分利用當(dāng)前的不透明行政規(guī)則來增強辦學(xué)實力。這種不透明性的形成根源在于長期存在于我國行政管理領(lǐng)域的人治化行政管理文化氛圍，使得職業(yè)教育主管部門內(nèi)部的各項監(jiān)管措施形同虛設(shè)，各項議事程序只是走走過場，其結(jié)果勢必導(dǎo)致行政管理的諸項措施流于形式而喪失其應(yīng)有的公平性。

2職業(yè)教育辦學(xué)主體的體制性差異影響了政府的政策支持力度

職業(yè)教育辦學(xué)主體的所有制差異性主要是指公辦職業(yè)院校與民辦職業(yè)院校之間的差異性，其中，政府在制定支持職業(yè)教育事業(yè)相關(guān)政策時，多表現(xiàn)出對民辦職業(yè)教育的顯著歧視。從宏微觀政策差異性的角度分析，上級政府給職業(yè)教育事業(yè)的無差異性扶持待遇在基層政府的執(zhí)行過程中走形，其根源在于各級政府高估了職業(yè)教育主辦者的所有制屬性對職業(yè)教育的實效性的影響力。當(dāng)前職教主管部門將民辦職業(yè)教育定位于補充公辦職業(yè)教育資源不足，決定了民辦職業(yè)教育在政府職教部門心目中的應(yīng)急性特征。該論斷忽視了在人均職業(yè)教育不足情形下民辦職業(yè)教育對壓縮階層間知識鴻溝和縮小社會貧富差距的社會學(xué)功用。在忽視民辦職業(yè)院校的社會學(xué)價值的前提下，各級政府難以從政策制定層面公平對待民辦職校和公辦職校。

（三）職業(yè)教育資源配置失衡制約職業(yè)教育公平性

1政府對職業(yè)教育的辦學(xué)經(jīng)費支持有失公平性

各級政府對職業(yè)教育的辦學(xué)經(jīng)費支持存在顯著的地區(qū)間失衡性問題。各地生均職業(yè)教育經(jīng)費指標(biāo)可作為測度職教辦學(xué)經(jīng)費投入的地區(qū)間差異的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。我國各地區(qū)政府對于職教事業(yè)的財政扶持力度存在顯著的地區(qū)性差異，各地區(qū)的財政收入水平差是誘發(fā)區(qū)域間職教辦學(xué)經(jīng)費差異的主因之一。各地政府對職教辦學(xué)經(jīng)費投入的差異使得各地職校辦學(xué)實力分層且難以在短時期內(nèi)被彌合。辦學(xué)實力相對較弱的職業(yè)院校對本地區(qū)經(jīng)濟的影響力亦相對較弱，從而弱化該職業(yè)院校吸收社會資本參與職業(yè)教育事業(yè)建設(shè)的吸引力。辦學(xué)經(jīng)費較少的職業(yè)院校難以有效地為當(dāng)?shù)馗黝惼笫聵I(yè)單位提供與其經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的高素質(zhì)技術(shù)型人才，從而限制了相對落后地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展能力。政府財政收入水平不足將影響政府在職業(yè)教育領(lǐng)域的投資力度，進而抑制支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的高職教育水平提升，如此循環(huán)往復(fù)，將導(dǎo)致職業(yè)教育的地區(qū)間差異態(tài)勢得以持續(xù)。

2政府未能對職業(yè)教育的關(guān)聯(lián)稅務(wù)工作給予優(yōu)惠政策

職業(yè)教育具有較強的社會公益屬性，職業(yè)教育事業(yè)的舉辦需要來自包括政府和企事業(yè)單位在內(nèi)的社會各界力量的鼎力支持。盡管我國已對企業(yè)參與職業(yè)教育與培訓(xùn)出臺了相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，有些地方政府還專門出臺了促進職業(yè)教育校企合作的實施意見，但總體上此方面的政策存在權(quán)威性、系統(tǒng)性、可操作性、吸引力不足等問題。[2]當(dāng)前稅務(wù)部門對于職業(yè)院校的稅收減免政策設(shè)計存在諸多的不合理性，嚴重制約了職業(yè)院校與用人單位企業(yè)之間展開合作的制度空間。以國稅發(fā)[2007]42號文件為例，該文件規(guī)定，校企合作中的企業(yè)一方應(yīng)當(dāng)與職業(yè)院校訂立三年以上實習(xí)合作協(xié)議，方可依據(jù)規(guī)定減免企業(yè)稅前所得稅的扣除額度。稅務(wù)部門在不了解校企合作基本運行規(guī)律基礎(chǔ)上所制定的不合理減稅約束，直接抬高了職業(yè)院校和合作方企業(yè)為獲取減稅優(yōu)惠而支付的制度成本，勢必減少職業(yè)院校及其合作方企業(yè)獲取相應(yīng)稅收政策優(yōu)惠的實質(zhì)額度。由此造成的較高的人才培養(yǎng)成本亦將抬高職業(yè)院校根據(jù)用人單位需求來設(shè)計課程的能力，使得其所培養(yǎng)的人才不能適應(yīng)技術(shù)發(fā)展的需要。[3]

二、政府在踐行職業(yè)教育公平中所肩負的義務(wù)（一）強化政府的社會文化塑造能力以支持職業(yè)教育公平

1政府應(yīng)促進職業(yè)教育機會的起點公平性

托爾斯頓·胡森（Torsten Husen）認為，教育的公平包含個體起點平等，即任何人都有不受任何歧視來獲取學(xué)習(xí)的機會。[4]當(dāng)前我國正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明型社會向工業(yè)文明型社會轉(zhuǎn)型的歷史關(guān)鍵期，工業(yè)文明型社會的建構(gòu)需要大批掌握現(xiàn)代工程技術(shù)的高素質(zhì)技術(shù)型人才。在推進職業(yè)教育起點公平的過程中，農(nóng)村學(xué)子接受職業(yè)教育機會銳減的現(xiàn)實不容職業(yè)教育工作者忽視，而城市學(xué)子接受職業(yè)教育的機會和能力遠高于農(nóng)村地區(qū)的學(xué)子。社會群體接受職業(yè)教育的起點性公平有助于促進社會階層間的和諧，為有效彌補農(nóng)村學(xué)子與城市學(xué)子接受職業(yè)教育機會的天然差距，政府應(yīng)當(dāng)通過立法的形式來保障適齡學(xué)子都有接受現(xiàn)代職業(yè)教育的合法權(quán)利。各級政府可從變革財政資金投放政策著手，按農(nóng)村生源占職業(yè)院校在校生的比例對職業(yè)院校給予相應(yīng)的財政補貼，以減免學(xué)費和補貼生活費為手段來支持農(nóng)村學(xué)子順利完成學(xué)業(yè)。職業(yè)教育的起點公平性還包括職業(yè)教育系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)給予不同民族、文化或社會背景的人以公平的受教育權(quán)。部分農(nóng)村貧困地區(qū)子女、貧困家庭子女和弱勢族群的子女是當(dāng)前我國社會和經(jīng)濟高速發(fā)展進程中獲益最少的社會階層或群體。政府應(yīng)當(dāng)秉持執(zhí)政的公平性理念，從政策層面對此類貧困家庭給予有力的政策扶持，以有效保障社會各階層人群都有接受職業(yè)教育的權(quán)利。

2政府應(yīng)促進職業(yè)教育機會的過程公平性

職業(yè)教育過程的平等要求主管部門完善職業(yè)教育的相關(guān)管理規(guī)則，以此促進職業(yè)教育規(guī)則的公平性。為確保社會各界群體享有公平接受職業(yè)教育的權(quán)利，政府應(yīng)當(dāng)在社會文化建設(shè)層面建立起尊重職業(yè)教育事業(yè)的社會文化氛圍，吸引廣大優(yōu)秀學(xué)子接受職業(yè)教育學(xué)習(xí)。當(dāng)前我國憲法和教育法都強調(diào)了社會各界群眾享有普惠的公平受教育權(quán)，但是，秉持教育公義的良好法律設(shè)計亦需要各級政府以強有力的執(zhí)行力來保障上位法的立法精神的有效落實。由于我國各地的社會與經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，各地政府在維護公民公平接受職業(yè)教育權(quán)方面的制度規(guī)則建設(shè)相對滯后，從而嚴重破壞了公民公平接受職業(yè)教育的權(quán)利。為此，各級政府應(yīng)當(dāng)破除因各地民俗文化和執(zhí)政方式的差異性而導(dǎo)致的政策落實潛規(guī)則，對當(dāng)前制約職業(yè)教育受教育權(quán)的各項制度規(guī)定進行清理整頓，將破壞職業(yè)教育受教育權(quán)的各類潛規(guī)則通過制度建設(shè)的方式予以公開化，使社會各階層都享有基于公平政策文化氛圍的公平受教育權(quán)。

（二）鞏固政府的行政政策規(guī)范能力以支持職業(yè)教育公平

1政府職教主管部門應(yīng)力推城鄉(xiāng)職業(yè)教育的制度公平性

各地政府應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費的屬地統(tǒng)籌規(guī)劃模式，建立起將職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費納入到省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃的新模式。省級政府可以從全省區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的高度來客觀評估產(chǎn)業(yè)人才的實際需求類型，并根據(jù)全省各類職業(yè)院校的辦學(xué)實力來決定全省范圍內(nèi)各所職業(yè)院校的辦學(xué)方向。省級政府應(yīng)從政策層面有效化解城鄉(xiāng)職業(yè)院校辦學(xué)資源的非均衡性問題，建立起面向農(nóng)村地區(qū)職業(yè)院?；蛏孓r(nóng)類職業(yè)院校的教育經(jīng)費的專項扶持政策。職業(yè)教育公平應(yīng)該是職業(yè)教育公平加職業(yè)教育質(zhì)量，缺乏職業(yè)教育質(zhì)量保證就不能體現(xiàn)職業(yè)教育公平。[5]故政府應(yīng)當(dāng)提高對涉農(nóng)類職業(yè)院校的基礎(chǔ)教育設(shè)施投資決策的優(yōu)先等級，通過將社會資本對涉農(nóng)類職業(yè)教育投資納入到政府優(yōu)先扶持類產(chǎn)業(yè)目錄的方式，重點強化政府對涉農(nóng)類弱勢職業(yè)院校的辦學(xué)硬件設(shè)施投資的政策支持力度，還應(yīng)當(dāng)從強化農(nóng)村地區(qū)職業(yè)院校的人力資本實力方面給予涉農(nóng)類職業(yè)院校以有力支持。當(dāng)前的優(yōu)秀職業(yè)教育資源主要集中于發(fā)達地區(qū)的公辦職業(yè)院校中，經(jīng)濟相對落后地區(qū)的職業(yè)院校因辦學(xué)經(jīng)費相對短缺難以留住優(yōu)秀教師。為此，政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)職業(yè)院校的師資力量配置，通過增加落后地區(qū)職業(yè)院校教師的薪酬福利待遇及給予職業(yè)院校教師以更多進修機會的方式，增強農(nóng)村職業(yè)院校吸引優(yōu)秀教師的能力，縮小城鄉(xiāng)職業(yè)院校之間的發(fā)展差距。維護城鄉(xiāng)職業(yè)教育事業(yè)的公平性有助于縮小城鄉(xiāng)社會與經(jīng)濟在人力資本領(lǐng)域的發(fā)展障礙，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的和諧社會建設(shè)提供有力的人才保障。

2政府職教主管部門應(yīng)力促公辦和民營職業(yè)教育的制度公平性

政府職業(yè)教育主管部門應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃各類職業(yè)院校的建設(shè)規(guī)劃。民辦職業(yè)院校的崛起是市場經(jīng)濟條件下職業(yè)教育市場化的必然結(jié)果，其憑借靈活的辦學(xué)機制適應(yīng)動態(tài)多變的職業(yè)教育市場環(huán)境，從而有效滿足了職業(yè)教育市場客戶的需求。各級政府應(yīng)當(dāng)清楚認知到民辦職業(yè)院校的優(yōu)勢所在，摒棄試圖將職業(yè)教育納入到統(tǒng)一規(guī)范的行政管理體系中的惰政式行政理念。政府職教主管部門應(yīng)當(dāng)正視因民辦職業(yè)院校靈活性辦學(xué)機制給自身造成的行政管理麻煩，通過賦予民辦職業(yè)院校更多辦學(xué)自主權(quán)的方式，進一步激發(fā)民辦職業(yè)院校的辦學(xué)活力。地方政府職教管理部門可以通過寬進嚴出型的管理模式，為社會各類生源進入職院學(xué)習(xí)劃定統(tǒng)一的入學(xué)門檻和畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以有效保障各類職校的人才培養(yǎng)。在招生管理環(huán)節(jié)，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政許可法》來賦予各類職校更多的自主辦學(xué)權(quán)，讓各類職校都可以在招生比例、專業(yè)設(shè)置、收費標(biāo)準(zhǔn)上平等享有招生自主權(quán)，為各類職業(yè)院校在教育市場的自由競爭提供公平的制度平臺。在畢業(yè)生管理環(huán)節(jié)，政府職教主管部門應(yīng)當(dāng)同步設(shè)置較高的畢業(yè)門檻，對各類職業(yè)院校的畢業(yè)證書和學(xué)位證書發(fā)放實施備案制度，保障職業(yè)院校學(xué)生的“出口”質(zhì)量。

（三）優(yōu)化政府的行政資源配置功能以支持職業(yè)教育公平

1完善職業(yè)院校貧困生助學(xué)貸款制度

經(jīng)濟公平是踐行職業(yè)教育公平的基石。地方政府可以鼓勵金融機構(gòu)為職業(yè)教育機構(gòu)提供信貸服務(wù)，建立職業(yè)院校貧困生助學(xué)貸款制度，有效化解職業(yè)院校學(xué)生支付學(xué)費難的問題。由于當(dāng)前職校學(xué)生的助學(xué)貸款手續(xù)繁多，使得部分商業(yè)性金融機構(gòu)辦理貧困生助學(xué)貸款的成本相對較高；加之部分學(xué)生的信用意識匱乏，高職學(xué)生畢業(yè)后就業(yè)單位的檔次較低，缺乏足夠的還款能力，從而抬升了金融機構(gòu)的信貸風(fēng)險水平，使得部分商業(yè)性金融機構(gòu)缺乏向高職學(xué)生提供國家助學(xué)貸款的動力。地方政府可以憑借政府信用和財政資金來建立助學(xué)貸款擔(dān)?；?，為職校學(xué)生從商業(yè)金融機構(gòu)獲取國家貧困生助學(xué)貸款提供信用擔(dān)保。政府金融主管部門可以通過統(tǒng)一國家助學(xué)貸款政策與生源地助學(xué)貸款政策的方式，降低高職學(xué)生獲取助學(xué)貸款的門檻，有效緩解助學(xué)貸款的供需矛盾。

2建立支持區(qū)域間職教資源公平配置的長效機制

各級政府職教主管部門應(yīng)當(dāng)建立學(xué)區(qū)制度和跨區(qū)職教組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，將職業(yè)教育發(fā)達地區(qū)和相對落后地區(qū)劃入同一學(xué)區(qū)，推進各類地區(qū)的職業(yè)教育資源配置的一體化。政府職教主管部門應(yīng)當(dāng)理順政府在職教資源配置上的職能與責(zé)任，秉持公平理念，加大對弱勢職校的扶持力度，使其順暢地共享強勢職校的優(yōu)勢職業(yè)教育資源，穩(wěn)步提升教學(xué)活動的現(xiàn)代化和信息化水平。政府職教主管部門應(yīng)當(dāng)重視職業(yè)學(xué)院之間的優(yōu)秀師資力量的互動交流，通過提供財政資金補貼的方式來吸引優(yōu)秀職校教師到基層弱勢職校工作，以有效充實弱勢職業(yè)院校的辦學(xué)實力。政府職教管理部門還可為弱勢職業(yè)院校的教師進修提供財政補助，有序促進其教育工作者接受系統(tǒng)化的理論和技能學(xué)習(xí)，提升他們的綜合素質(zhì)和能力。

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