TPP的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”及對(duì)中國(guó)的影響趨勢(shì)

李麗平+張彬+肖俊霞

2015年10月5日，由美國(guó)主導(dǎo)、12個(gè)成員參與的跨太平洋合作伙伴關(guān)系協(xié)定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）結(jié)束實(shí)質(zhì)性談判，11月5日TPP文本全文對(duì)外公布。TPP12個(gè)成員的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）大約占全球的40%，貿(mào)易額占全球貿(mào)易總額的1/3。談判過程中，美國(guó)對(duì)外高調(diào)宣揚(yáng)TPP將提高環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)，TPP的高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也一直為輿論關(guān)注。事實(shí)上，上述對(duì)TPP評(píng)價(jià)所提及的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”，并非大家習(xí)慣上所指的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，而是指TPP所涉及環(huán)境議題的范圍維度、義務(wù)維度和約束維度的綜合程度，更進(jìn)一步講，就是將環(huán)境管理和措施、國(guó)際環(huán)境義務(wù)與貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制相互掛鉤，以此種方式來強(qiáng)化協(xié)定締約方對(duì)環(huán)境措施、國(guó)際環(huán)境公約的執(zhí)行力度。

一、TPP環(huán)境條款的特征及“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”

（一）TPP環(huán)境章節(jié)的特征

目前，TPP環(huán)境章節(jié)是自由貿(mào)易協(xié)定中除北美環(huán)境合作協(xié)定（NAAEC）外條款最多、篇幅最長(zhǎng)的獨(dú)立環(huán)境章節(jié)。TPP環(huán)境章節(jié)主要有以下特征：

第一，覆蓋面廣，環(huán)境內(nèi)容多。TPP環(huán)境章節(jié)體現(xiàn)的是“大環(huán)境”概念，涉及農(nóng)林牧漁、陸地海洋環(huán)境及臭氧層保護(hù)、能源及生物多樣性、環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)等內(nèi)容。僅環(huán)境章節(jié)實(shí)施主體而言，既包括了政府層面的工作，也包括了企業(yè)層面的社會(huì)責(zé)任等。

第二，義務(wù)明晰且具體。TPP環(huán)境章節(jié)文本對(duì)具體領(lǐng)域作出了具體承諾，對(duì)于應(yīng)該做什么、如何實(shí)現(xiàn)等都有明確的規(guī)定，這就使得環(huán)境承諾在實(shí)施環(huán)節(jié)具有較強(qiáng)的可操作性。

第三，重視國(guó)際合作。在TPP環(huán)境章節(jié)中，除了單獨(dú)設(shè)置了環(huán)境合作框架條款（條款20.12）外，還在具體的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中多次提出了要加強(qiáng)相關(guān)合作，通過合作來解決面臨的問題。

第四，努力確保公眾參與和信息公開。除了單獨(dú)在程序事務(wù)（條款20.7）、公眾參與機(jī)會(huì)（條款20.8）、公眾意見提交（條款20.9）三個(gè)條款中對(duì)信息公開和公眾參與進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定外，在其他具體環(huán)境義務(wù)條款，如合作條款、貿(mào)易和生物多樣性條款、保護(hù)和貿(mào)易條款中都提到公眾參與和信息公開。換句話說，努力確保公眾參與和信息公開貫穿了TPP環(huán)境章節(jié)始終。

第五，重點(diǎn)突出了多邊環(huán)境公約（MEAs）。在TPP中，除了像其他自由貿(mào)易協(xié)定一樣，通過單獨(dú)的MEA條款對(duì)一攬子MEA做出的環(huán)境承諾進(jìn)行重申外，TPP還將臭氧層、生物多樣性、海洋環(huán)境、漁業(yè)等公約列為單獨(dú)條款。

第六，貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制適用于環(huán)境章節(jié)。與現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境條款最大的不同是TPP貿(mào)易爭(zhēng)端解決適用于環(huán)境章節(jié)，至少是從形式上，TPP環(huán)境條款對(duì)各個(gè)締約方的約束力得到了增強(qiáng)。

（二）TPP的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”

為縱向比較并分析TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”到底有多高，本文從范圍、義務(wù)和約束水平三個(gè)方面將TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行對(duì)比分析。認(rèn)為TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”只是在義務(wù)維度進(jìn)行了增多且具體化，在范圍和約束水平維度并未有實(shí)質(zhì)突破和變化，因而盡管TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”高于目前國(guó)際上大多數(shù)自貿(mào)協(xié)定，但并未取得“質(zhì)”的飛躍。

1.覆蓋范圍——涵蓋面無變化，細(xì)節(jié)有所增加。從范圍維度看，環(huán)境章節(jié)一般涵蓋包括定義、目標(biāo)、一般義務(wù)、MEA、公眾參與、私營(yíng)部門、合作框架、實(shí)施機(jī)制、爭(zhēng)端解決等12大類。從大類而言，TPP環(huán)境章節(jié)覆蓋面未擴(kuò)大，但某些條款更具體更細(xì)化。如將MEA義務(wù)細(xì)化為海洋環(huán)境保護(hù)、生物多樣性、臭氧層保護(hù)等，將磋商機(jī)制細(xì)化為三個(gè)部分。但經(jīng)過細(xì)致梳理可以發(fā)現(xiàn)TPP環(huán)境章節(jié)并非自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)的集合，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、能力建設(shè)等條款在TPP中并未涵蓋。

2.承諾義務(wù)——義務(wù)增加且具體化。該維度的變化主要體現(xiàn)在：一是具化MEA義務(wù)，定義為環(huán)境法律；二是加強(qiáng)具體領(lǐng)域合作，將環(huán)境合作落實(shí)到具體行動(dòng)上；三是深化公眾參與，對(duì)公眾參與的具體程序進(jìn)行了詳盡的規(guī)定；四是強(qiáng)化評(píng)估機(jī)制，要求對(duì)環(huán)境章節(jié)的可執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估；五是加強(qiáng)了協(xié)定內(nèi)部機(jī)制的相互協(xié)調(diào)，如要求環(huán)境委員會(huì)與SPS委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作。

3.約束水平——爭(zhēng)端解決機(jī)制尚未取得突破。TPP對(duì)于環(huán)境爭(zhēng)端的解決，除了將傳統(tǒng)的磋商機(jī)制細(xì)化到環(huán)境磋商、高級(jí)代表磋商、部長(zhǎng)級(jí)磋商三個(gè)級(jí)別外，還納入了貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制，希望通過貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制來實(shí)現(xiàn)環(huán)境義務(wù)，并對(duì)締約方起到實(shí)質(zhì)的約束作用，但是將環(huán)境爭(zhēng)端納入貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制并非TPP獨(dú)有，通過梳理該種方式在韓美自貿(mào)協(xié)定中已出現(xiàn)，從這個(gè)角度可以說TPP環(huán)境章節(jié)的爭(zhēng)端解決機(jī)制尚未取得突破。

二、TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)中國(guó)環(huán)境改善的影響及挑戰(zhàn)

（一）中國(guó)自貿(mào)協(xié)定的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”存在的差距

在已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中，中國(guó)有2個(gè)自貿(mào)協(xié)定包含了單獨(dú)的環(huán)境章節(jié)，分別是中國(guó)-瑞士自由貿(mào)易協(xié)定和中國(guó)-韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定。單獨(dú)環(huán)境章節(jié)內(nèi)容主要包含了背景和目標(biāo)、多邊環(huán)境協(xié)定、國(guó)內(nèi)政策執(zhí)行、環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)合作、協(xié)調(diào)機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制、資金和財(cái)務(wù)安排、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等條款。根據(jù)已有比較分析框架，從范圍、義務(wù)和約束水平三個(gè)方面分析我國(guó)現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”，我們認(rèn)為受義務(wù)維度和約束水平維度的短板影響，目前中國(guó)自貿(mào)協(xié)定“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與TPP還存在一定的差距。

1.覆蓋范圍。中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)已經(jīng)包含了定義、目標(biāo)、一般義務(wù)、與多邊環(huán)境協(xié)定相關(guān)的義務(wù)、公眾參與和透明度、合作、環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)、制度安排、磋商機(jī)制、爭(zhēng)端解決十個(gè)方面的內(nèi)容。與TPP相比，沒有包含氣候變化、私營(yíng)部門等方面。

2.承諾義務(wù)。中國(guó)自貿(mào)協(xié)定所涉及的環(huán)境義務(wù)與TPP相比，有一定差距，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)義務(wù)原則性規(guī)定較多，如中國(guó)已簽署的中瑞、中韓自貿(mào)協(xié)定除合作和環(huán)評(píng)等內(nèi)容外，多數(shù)義務(wù)為原則性規(guī)定。二是中國(guó)環(huán)境合作的范圍較窄，且缺乏相應(yīng)的實(shí)施保障機(jī)制，如TPP對(duì)環(huán)境合作的實(shí)施要求定期通過聯(lián)絡(luò)點(diǎn)進(jìn)行審查，并將審查結(jié)論和相關(guān)建議向環(huán)境委員會(huì)和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)進(jìn)行匯報(bào)，從而使得環(huán)境合作能夠得到有效執(zhí)行，而中國(guó)目前自貿(mào)協(xié)定中未能明確建立相關(guān)的環(huán)境合作實(shí)施保障機(jī)制。

3.約束水平。中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)爭(zhēng)端解決機(jī)制相對(duì)較“軟”，約束性較低。TPP環(huán)境章節(jié)除了磋商機(jī)制外，還將環(huán)境爭(zhēng)端納入到貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制之下，建立了較“硬”的環(huán)境爭(zhēng)端解決機(jī)制，而中國(guó)目前簽署的自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)僅將爭(zhēng)端解決停留在磋商層面，對(duì)于爭(zhēng)端的解決約束性低。

（二）TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)我國(guó)的有利影響分析

1.在政治上有利于樹立良好國(guó)際形象。一些國(guó)際重要發(fā)達(dá)成員國(guó)，如美國(guó)、日本等均是TPP的成員方，同時(shí)，TPP在環(huán)境方面也一直在倡導(dǎo)“高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)”。參考TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)置我國(guó)的自貿(mào)協(xié)定“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”有利于我國(guó)在政治上樹立良好的國(guó)際形象，對(duì)民眾而言也可減少其對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生環(huán)境壓力的擔(dān)憂。

2.在經(jīng)濟(jì)上有利于擴(kuò)大我國(guó)環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易。TPP的12個(gè)成員占據(jù)全球貿(mào)易份額40%左右，有著眾多的人口和廣闊的市場(chǎng)空間，環(huán)境章節(jié)設(shè)立環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易條款，將有助于推動(dòng)TPP成員間環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)的貿(mào)易自由化，從而產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)影響。對(duì)我國(guó)而言，將擴(kuò)大我國(guó)的環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)，擴(kuò)大出口，因而經(jīng)貿(mào)方面也是積極影響。

3.在環(huán)境上有利于改善環(huán)境質(zhì)量。根據(jù)相關(guān)研究測(cè)算，我國(guó)外貿(mào)出口中的隱含二氧化硫排放占二氧化硫排放總量的1/4-1/3，在自貿(mào)協(xié)定中設(shè)置環(huán)境章節(jié)是平衡貿(mào)易與環(huán)境利益的重要手段。TPP的宗旨之一是促進(jìn)貿(mào)易與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。其條款不論是目的、公眾參與、加強(qiáng)政策實(shí)施、環(huán)境合作還是約束性程序都是為了保障和促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善和生態(tài)保護(hù)，因此也是有利影響。

（三）TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)我國(guó)產(chǎn)生的短期挑戰(zhàn)

1.對(duì)生物遺傳資源獲取及惠益分享產(chǎn)生影響。TPP環(huán)境章節(jié)中涉及多個(gè)多邊環(huán)境協(xié)定的內(nèi)容，如臭氧層保護(hù)、瀕危野生動(dòng)植物貿(mào)易等。目前我國(guó)在生物多樣性領(lǐng)域的生物遺傳資源獲取與惠益分享機(jī)制方面尚未完全建立起遺傳資源的信息庫(kù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，相關(guān)立法工作仍在進(jìn)行中。

2.在透明度與公眾參與機(jī)制面臨體制和實(shí)踐上的挑戰(zhàn)。結(jié)合TPP環(huán)境章節(jié)“程序事項(xiàng)”、“公眾參與機(jī)會(huì)”以及“公眾意見”三個(gè)條款來看，TPP環(huán)境條款要求建立新的公眾參與機(jī)構(gòu)，且改一事一議的特定對(duì)象救濟(jì)為普遍性關(guān)切與不特定性回應(yīng)，這就全面提升了對(duì)公眾參與制度在深度與廣度上的要求，對(duì)中國(guó)目前的公眾參與體制與實(shí)踐構(gòu)成挑戰(zhàn)。

3.在爭(zhēng)端解決機(jī)制方面將對(duì)我國(guó)的行政管理秩序與司法秩序產(chǎn)生挑戰(zhàn)。TPP環(huán)境章節(jié)爭(zhēng)端解決機(jī)制采用環(huán)境磋商、高級(jí)代表磋商、部長(zhǎng)級(jí)磋商以及適用貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制四種方式，盡管實(shí)施磋商時(shí)TPP比我國(guó)已簽署的自貿(mào)協(xié)定多出了高級(jí)代表磋商、部長(zhǎng)級(jí)磋商兩個(gè)機(jī)制，由于磋商機(jī)制屬于“軟約束”，對(duì)我現(xiàn)行管理機(jī)制并不會(huì)帶來太大的壓力，但是單從條文上看，將環(huán)境章節(jié)納入居民（特別是跨國(guó)公司）與東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制將挑戰(zhàn)東道國(guó)的行政管理秩序與司法秩序。

三、中國(guó)對(duì)TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的可接受程度分析

（一）TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”符合中國(guó)的政策和環(huán)境利益

1.TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與中國(guó)政策方向一致。中國(guó)重視自貿(mào)協(xié)定中環(huán)境議題設(shè)置，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)?！涌飙h(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)、政府采購(gòu)、電子商務(wù)等新議題談判，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)”。也就是說，環(huán)境議題將是中國(guó)構(gòu)建面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“五位一體”總體布局的具體體現(xiàn)。

2.TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與中國(guó)環(huán)境利益一致。TPP環(huán)境章節(jié)的目的是：促進(jìn)貿(mào)易和環(huán)境政策的相互支持；推動(dòng)高水平的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法律的有效執(zhí)行；加強(qiáng)各方通過包括合作在內(nèi)的方式處理貿(mào)易相關(guān)環(huán)境問題的能力。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)公眾參與環(huán)境保護(hù)、強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)際環(huán)境合作和國(guó)際公約履行、強(qiáng)調(diào)環(huán)境法律的有效實(shí)施。事實(shí)上，這些都會(huì)有助于加強(qiáng)環(huán)境治理的，也與中國(guó)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)及環(huán)境利益一致。

3.TPP的高“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”很難構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅。TPP的高“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”事實(shí)上是“紙老虎”。盡管TPP中環(huán)境章節(jié)未被排除在28章“爭(zhēng)端解決”之外，且28章“爭(zhēng)端解決”中涉及貿(mào)易制裁和賠償，然而環(huán)境章節(jié)并不像貨物或服務(wù)貿(mào)易，很多條款無法定損，難怪大多數(shù)評(píng)論認(rèn)為TPP在環(huán)境方面虛有其表，缺乏可實(shí)施性。詳見表2。

（二）中國(guó)需要做好對(duì)TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)

盡管中國(guó)目前自貿(mào)協(xié)定的“環(huán)境水平”與TPP尚有一定的差距，但是TPP仍是未來自貿(mào)協(xié)定發(fā)展的一個(gè)方向，并將通過“溢出效應(yīng)”對(duì)貿(mào)易規(guī)則的制定產(chǎn)生重大的影響?？紤]到中國(guó)目前已處于貿(mào)易出口世界第一、對(duì)外投資世界第二的地位，而且，TPP“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)置符合中國(guó)的政策方向及環(huán)境利益，建議向TPP高“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”看齊。并做好戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)：

第一，盡快對(duì)TPP環(huán)境章節(jié)開展全面的評(píng)估。一是，客觀、系統(tǒng)、全面評(píng)估TPP的環(huán)境影響；二是，系統(tǒng)分析TPP環(huán)境章節(jié)可能帶來的規(guī)則效應(yīng)和環(huán)境效應(yīng)；三是，評(píng)估TPP對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)“走出去”的影響。

第二，盡快完善國(guó)內(nèi)相關(guān)立法。一是，進(jìn)快啟動(dòng)生物遺傳資源獲取及惠益方面的立法程序；二是，在修訂《對(duì)外貿(mào)易法》時(shí)加入貿(mào)易、投資談判的環(huán)境目標(biāo)。

第三，逐步完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)制。借助中韓自貿(mào)協(xié)定的實(shí)施，逐步嘗試將“一事一議”的特定對(duì)象救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌毡樾躁P(guān)切與不特定性回應(yīng)”機(jī)制，加大公眾參與環(huán)境保護(hù)的力度，積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

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