西部大開發(fā)政策的評(píng)價(jià)及其調(diào)整方向

◎張哲澔

西部大開發(fā)政策的評(píng)價(jià)及其調(diào)整方向

◎張哲澔

本文對(duì)西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，特別是“十二五”時(shí)期，西部地區(qū)發(fā)展取得的成效和存在的問題進(jìn)行了系統(tǒng)考察。2000年以來，西部地區(qū)取得較快經(jīng)濟(jì)增長速度，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)取得顯著進(jìn)步，與東部地區(qū)發(fā)展差距出現(xiàn)從擴(kuò)大到縮小的轉(zhuǎn)變，特別是“十二五”以來，地區(qū)差距明顯縮小。但隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，西部地區(qū)發(fā)展整體環(huán)境出現(xiàn)了變化，經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)了大幅下滑。而且，由于發(fā)展模式和政策設(shè)計(jì)的問題，西部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)效益、資源環(huán)境以及政府債務(wù)都方面存在很多問題，這些問題也倒逼西部及地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整政策思路。建議在“十三五”時(shí)期，西部大開發(fā)政策制定應(yīng)關(guān)注如何促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)增長向內(nèi)生化方向轉(zhuǎn)變，同時(shí)區(qū)域政策的框架也應(yīng)逐漸規(guī)范化。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略在國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略中處于優(yōu)先地位，自2000年正式實(shí)施以來，國家向西部地區(qū)投入了巨大的人力和物力，各項(xiàng)事業(yè)卓有成效，特別是近年來與東部地區(qū)發(fā)展水平差距正在迅速縮小。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，西部地區(qū)發(fā)展形勢(shì)也面臨重大變化。一方面，國民經(jīng)濟(jì)對(duì)礦產(chǎn)、能源等大宗商品需求下降，導(dǎo)致其價(jià)格大幅下滑，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很大沖擊。另一方面，基于氣候變化影響和生態(tài)安全的考慮，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度日益增強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是把“雙刃劍”，難免會(huì)對(duì)西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成影響。此外，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)也要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，這就意味著國家對(duì)西部地區(qū)的政策優(yōu)惠將減弱。在新的形勢(shì)下，如何發(fā)揮西部地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)和空間結(jié)構(gòu)，需要學(xué)術(shù)界深入思考。

西部大開發(fā)的成效、問題與潛力

經(jīng)濟(jì)增長、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、對(duì)外開放等方面進(jìn)步明顯?！笆濉币詠恚鞑康貐^(qū)經(jīng)濟(jì)增速高于其他地區(qū)，相比于“十一五”時(shí)期，西部地區(qū)增速高出其他地區(qū)的幅度更大。2006～2013年，西部地區(qū)的年均經(jīng)濟(jì)增長率為13.3%，分別比東、中部和東北地區(qū)高1.8個(gè)、0.9個(gè)、0.9個(gè)百分點(diǎn)，比各地區(qū)加總高1.2個(gè)百分點(diǎn)。社會(huì)事業(yè)取得進(jìn)步。高中升學(xué)率明顯提高，輟學(xué)率進(jìn)一步下降，醫(yī)療服務(wù)能力逐步增強(qiáng)。城鄉(xiāng)收入差距明顯縮小，貧困人口大幅度減少。基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，交通、通訊設(shè)施增長速度和覆蓋程度均有較大提高，水利設(shè)施建設(shè)投入增加，農(nóng)業(yè)灌溉覆蓋程度提高，能源供應(yīng)設(shè)施重點(diǎn)工程建設(shè)加快。對(duì)外開放水平不斷提升，進(jìn)出口貿(mào)易增長迅速且貿(mào)易結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，利用外資的質(zhì)量和水平不斷提高，對(duì)外投資與企業(yè)“走出去”步伐加快。

問題：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化、資源環(huán)境、人才等方面還存在諸多問題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次依然較低，煤炭、石油、天然氣、有色金屬等基礎(chǔ)行業(yè)比重較大，而附加值和科技含量高的行業(yè)增加值比重則較低。工業(yè)經(jīng)濟(jì)效益有所下降，工業(yè)企業(yè)的總資產(chǎn)貢獻(xiàn)率下降，資產(chǎn)負(fù)債率提高。城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，市民化難度高于東部地區(qū)，城鄉(xiāng)收入差距明顯高于東部地區(qū)?；竟卜?wù)水平偏低，社會(huì)保障覆蓋程度還比較低，服務(wù)水平與能力的城鄉(xiāng)差距較大。資源利用效率不高，萬元GRP消耗相當(dāng)于東部地區(qū)2.2倍，萬元工業(yè)增加值耗水54.4噸，大大高于其他區(qū)域。生態(tài)環(huán)境仍處于局部改善、整體惡化的局面并沒有改變，降水減少、冰川退化、森林資源減少、草場(chǎng)退化、土地荒漠化等環(huán)境問題仍很嚴(yán)峻。各類人才供給缺口較大，人口素質(zhì)與東部沿海地區(qū)相比有較大差距，人力資源培育和素質(zhì)提升跟不上市場(chǎng)需求的變化，造成人力資源相對(duì)缺乏與絕對(duì)過?，F(xiàn)象并存。稅收成本比較高，西部地區(qū)企業(yè)銷售收入占全國的14%，而其繳納的增值稅占全國的18.2%，增值稅的相對(duì)增速比銷售收入相對(duì)增速更高，顯示西部稅負(fù)加重。

差距：地區(qū)間發(fā)展差距趨于縮小，但地區(qū)內(nèi)部發(fā)展水平差異顯著。西部地區(qū)與東部地區(qū)的發(fā)展差距，從縱向比較來看，西部地區(qū)與東部地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值（GRP）之比由2004年的0.38提高到2010年的0.44，再提高到2013年的0.48，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相對(duì)差距趨于縮小。但從橫向?qū)Ρ葋砜矗鞑康貐^(qū)與東部地區(qū)還有較大的發(fā)展落差，無論是從人均收入水平還是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，西部比東部都要落后10年左右。從地區(qū)內(nèi)部的發(fā)展差距看，西部地區(qū)大大高于全國其他地區(qū)。以地級(jí)區(qū)域?yàn)榛締卧?，西北的發(fā)展水平差異明顯高于西南地區(qū)。從省級(jí)層面看，甘肅、青海和內(nèi)蒙古內(nèi)部地區(qū)差距大大高于其他西部省份。但“十二五”期間，西部地區(qū)內(nèi)部平均差距縮小的速度明顯提高。此外，西部地區(qū)存在著嚴(yán)重的就業(yè)差距，特別是甘肅東南部、新疆南部、西藏大部以及云貴川部分地區(qū)就業(yè)嚴(yán)重不足。西部邊境地區(qū)發(fā)展也極不平衡，內(nèi)蒙古、甘肅邊境地區(qū)發(fā)展水平比較高，云南、西藏和新疆邊境地區(qū)的人民生活非常落后。就業(yè)不充分、貧困和社會(huì)不穩(wěn)定問題在部分地區(qū)具有高度重合性。

潛力：處于經(jīng)濟(jì)快速增長的工業(yè)化中期階段，但增速將會(huì)有所放緩。依據(jù)對(duì)工業(yè)化水平判別指標(biāo)的綜合分析，西部地區(qū)在“十一五”末期整體上由工業(yè)化初期進(jìn)入到工業(yè)化中期，“十三五”期間西部地區(qū)仍將處于工業(yè)化中期階段。盡管目前全國經(jīng)濟(jì)普遍存在周期性和結(jié)構(gòu)性的問題，但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性規(guī)律分析，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長保持在較高水平的中期趨勢(shì)并未改變，而且今后一段時(shí)間西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿θ匀灰蕾囉诠I(yè)特別是制造業(yè)的發(fā)展。但是，此前支撐西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長的驅(qū)動(dòng)力難以持續(xù)，增長速度將會(huì)有所放緩。首先，西部地區(qū)在投資率和投資增長率上已經(jīng)達(dá)到很高水平，大大超過東部地區(qū)，甚至也超過其歷史最高水平。“十二五”以來，西部地區(qū)的投資率接近70%，投資在經(jīng)濟(jì)增長中的貢獻(xiàn)已經(jīng)超過70%，而東部地區(qū)僅為50%。但西部地區(qū)投資效益并不高，并且在不斷下降，與東部地區(qū)的差距在拉大。其次，從勞動(dòng)力要素看，西部地區(qū)勞動(dòng)年齡人口增長慢于其他區(qū)域，人口的平均受教育年限也明顯低于全國其他地區(qū)，效率工資水平與東部地區(qū)的差比也在拉大。無論是人口的數(shù)量還是質(zhì)量以及勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)，西部地區(qū)并沒有明顯的優(yōu)勢(shì)。第三，從技術(shù)推動(dòng)力來看，西部地區(qū)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率低于東部和東北地區(qū)，盡管近些年來差距有所縮小，但差距依然明顯。綜合經(jīng)濟(jì)增長的三種關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素看，西部地區(qū)增長依靠要素投入擴(kuò)張驅(qū)動(dòng)的特征明顯，高速增長的態(tài)勢(shì)難以持續(xù)，放緩不可避免。但考慮到西部地區(qū)正處在工業(yè)化中期階段，工業(yè)特別是制造業(yè)還有較大的發(fā)展空間，仍會(huì)拉動(dòng)西部地區(qū)投資率維持在一個(gè)比較高的水平上。因此，西部地區(qū)增長速度雖會(huì)放緩，但仍將會(huì)保持快于全國和其他地區(qū)的增長態(tài)勢(shì)。

西部大開發(fā)政策的評(píng)價(jià)

進(jìn)入“十二五”時(shí)期，中央在原有政策框架涉及的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了一系列針對(duì)西部發(fā)展的扶持政策（見表1），政策扶持力度有所增強(qiáng)。這些政策大致可歸納六個(gè)方面：

宏觀戰(zhàn)略鞏固了西部大開在區(qū)域戰(zhàn)略中的優(yōu)先地位?！妒舜髨?bào)告》、《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》明確指出，繼續(xù)將西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)先位置。一路一帶戰(zhàn)略的實(shí)施為西部地區(qū)發(fā)展提供了更廣闊的平臺(tái)。國家重大戰(zhàn)略對(duì)西部地區(qū)的支持是最強(qiáng)有力的政策支持。

扶貧開發(fā)成為國家對(duì)西部地區(qū)扶持的最重要的手段?！笆濉睍r(shí)期，編制了《中國扶貧開發(fā)綱要》以及烏蒙山和武陵山集中連片扶貧攻堅(jiān)、沿邊和少數(shù)名族富民等規(guī)劃。扶貧開發(fā)的手段既提高了貧困地區(qū)居民的生活水平，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果也能夠讓邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)所共享，有利于實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)居民在收入上與全國同步小康。

日益重視對(duì)西部地區(qū)的人才培養(yǎng)。人才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素，通過各種方式提升西部地區(qū)人才規(guī)模和素質(zhì)，是培養(yǎng)西部地區(qū)自生發(fā)展能力的有效手段。

產(chǎn)業(yè)政策主要以指導(dǎo)目錄形式出現(xiàn)，使扶持政策更加精準(zhǔn)。2011年1月1日至2020年12月31日，對(duì)設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。對(duì)西部地區(qū)內(nèi)資鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)、外商投資鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)及優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目，在投資總額內(nèi)進(jìn)口的自用設(shè)備，在政策規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅。

生態(tài)政策更加差別化和具體化，對(duì)不同生態(tài)問題區(qū)采取差別化的措施，將治理的空間區(qū)域縮小到縣級(jí)行政區(qū)。通過對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的治理，避免一些地區(qū)因生態(tài)惡化陷入“低水平貧困陷阱”，通過各種生態(tài)工程的實(shí)施提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)水平和生活質(zhì)量。

批復(fù)了若干國家級(jí)新區(qū)，這些新區(qū)實(shí)際是在培養(yǎng)區(qū)域增長極。西部地區(qū)雖然土地遼闊，但受制于自然環(huán)境條件，適宜大規(guī)模開發(fā)的區(qū)域并不多，更適宜面狀保護(hù)、點(diǎn)狀開發(fā)的模式，所謂點(diǎn)狀開發(fā)就是要培育以新區(qū)為核心的增長極。此外，國家更加注重跨省區(qū)規(guī)劃，尊重市場(chǎng)區(qū)域的范圍。這些跨省規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)于打破地方本位主義，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化特別是帶動(dòng)省際交界地區(qū)的發(fā)展具有重要意義。

通過以上梳理，“十二五”以來西部大開發(fā)政策呈現(xiàn)四個(gè)特點(diǎn)：一是政策對(duì)象更加精細(xì)化，在原有政策基礎(chǔ)上，各項(xiàng)措施落實(shí)到了更細(xì)化的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)；二是更加注重民生，國家投入巨大人力、財(cái)力對(duì)老少邊窮地區(qū)進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)；三是注重培養(yǎng)內(nèi)生發(fā)展能力，政策措施注重提升要素稟賦和培育增長極，例如人才培養(yǎng)、企業(yè)技術(shù)革新、國家級(jí)新區(qū)的確立；四是更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和保護(hù)得到落實(shí)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行試點(diǎn)。

然而，西部大開發(fā)政策還是真正意義上的區(qū)域政策，這個(gè)政策體系的主要問題是缺乏統(tǒng)一的實(shí)施框架。理論上說，區(qū)域政策必需要具備政策主體、政策對(duì)象、政策目標(biāo)、政策工具、效果評(píng)估等政策要素（張可云，2006）。當(dāng)前，西部大開發(fā)中政策還存在著對(duì)象不明確、目標(biāo)不恰當(dāng)、工具泛化、評(píng)估機(jī)制缺失等問題。

首先，政策制定機(jī)構(gòu)和政策對(duì)象不明確。中國沒有一個(gè)專門制定區(qū)域政策的部門，具有相關(guān)職能的部門分散在國家發(fā)改委、民政部、國土資源部、國家扶貧辦、國家開發(fā)銀行等部門和機(jī)構(gòu)中。就西部開發(fā)而言，國家發(fā)改委西部司是主要的政策制定和落實(shí)部門，但西部司只能協(xié)調(diào)各部門，能夠直接調(diào)動(dòng)的資源并不多。政策對(duì)象也不明確。發(fā)達(dá)國家的區(qū)域政策實(shí)施都有一個(gè)問題區(qū)域劃分框架，問題區(qū)域識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)客觀、精準(zhǔn)，政策工具使用也相對(duì)集中。而國家對(duì)西部的區(qū)域政策，既有“普惠制”政策，也有按特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、問題區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)等展開的類型區(qū)政策，還有按省區(qū)市和各種規(guī)劃區(qū)展開的“一對(duì)一”政策（魏后凱，2012）。

其次，政策目標(biāo)單一。西部大開發(fā)過程中的政策過多偏重于經(jīng)濟(jì)開發(fā)，對(duì)公共服務(wù)均等化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的關(guān)注不夠。在經(jīng)歷了15年的開發(fā)，西部地區(qū)獲得了長足的進(jìn)步，縮小了與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距。但與此同時(shí)，卻產(chǎn)生了許多新的問題，例如，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、老工業(yè)基地蕭條、大都市區(qū)無序膨脹、邊境和少數(shù)民族地區(qū)基本公共服務(wù)水平低下等問題。這些問題并不是僅僅依靠開發(fā)政策能夠解決的。

再次，政策工具泛化。西部大開發(fā)是國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略邁出的第一步。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施之初，國家對(duì)西部地區(qū)布局了若干重大項(xiàng)目，投入巨資完善西部基礎(chǔ)設(shè)施，稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼力度是其他區(qū)域所不能比的。但是，隨著振興東北老工業(yè)基地、促進(jìn)中部崛起等戰(zhàn)略的實(shí)施，原本只在西部地區(qū)享受的優(yōu)惠政策，也能夠被其他地區(qū)享受。從而降低了西部大開發(fā)政策的含金量。此外，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，一些原本只在西部地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，由于政府管制放松而在其他區(qū)域也能夠成長起來。從制約因素來看，西部地區(qū)反而因國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的加強(qiáng)，限制和禁止開發(fā)區(qū)分布最多，成為受影響最大的區(qū)域。

第四，政策規(guī)范性不足。盡管黨中央和國務(wù)院出臺(tái)了西部大開發(fā)的指導(dǎo)意見，但各種政策制定分散在不同的部門。西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄由國家發(fā)改委制定，財(cái)政和稅收優(yōu)惠由財(cái)政部、稅務(wù)總局和海關(guān)總署制定。各部委還掌握專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的實(shí)施并不是完全按照需要的迫切程度配置，一定程度上取決于地方政府的運(yùn)作能力。而且，由于政策內(nèi)容既有交叉和也并非完全覆蓋，可能造成同為貧困落后的地區(qū)在享受政策優(yōu)惠苦樂不均。此外，作為完整的政策體系，應(yīng)該包括事前計(jì)劃，事中和事后評(píng)估，使政策資源使用能夠得到有效和公平的利用。在這方面，西部大開發(fā)政策體系還有待完善。

“十三五”時(shí)期促進(jìn)西部大開發(fā)的建議

西部地區(qū)發(fā)展的成效與問題都與西部大開發(fā)政策有著密切關(guān)聯(lián)。過去，西部地區(qū)資源和要素沒有被充分開發(fā)，依靠增加投資就能夠使閑置的要素資源被動(dòng)員起來，進(jìn)而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。但隨著開發(fā)水平的增強(qiáng)，要素邊際報(bào)酬遞減效應(yīng)開始發(fā)揮作用，過去粗放式的發(fā)展模式和政策設(shè)計(jì)已經(jīng)很難收到成效，甚至?xí)で袌?chǎng)機(jī)制，造成產(chǎn)能過剩、債務(wù)負(fù)擔(dān)加重和尋租等問題。未來西部大開發(fā)政策方向應(yīng)向培育經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生力量轉(zhuǎn)變，同時(shí)國家區(qū)域政策設(shè)計(jì)應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)化和政策工具規(guī)范化。

走內(nèi)生增長式發(fā)展的道路。與其他地區(qū)相比，西部地區(qū)在技術(shù)進(jìn)步和勞動(dòng)力供給上都顯現(xiàn)出相對(duì)的劣勢(shì)，特別是近年來資本邊際報(bào)酬遞減效應(yīng)明顯。產(chǎn)業(yè)效益下降、生態(tài)環(huán)境惡化以及地方債務(wù)負(fù)擔(dān)加重就是過去發(fā)展模式不可持續(xù)的間接表現(xiàn)。未來西部地區(qū)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長，必須走內(nèi)生增長式的發(fā)展道路，依靠技術(shù)創(chuàng)新和人力資本提升驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。為實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)增長方式的轉(zhuǎn)換，首先應(yīng)大力提高西部地區(qū)人力資本水平。提高勞動(dòng)力的受教育水平和技能水平是人力資本最主要的積累方式，將有效延緩潛在增長率下降趨勢(shì)。加大西部地區(qū)的教育投入，進(jìn)一步加強(qiáng)中高等教育，積極推動(dòng)西部地區(qū)的一些?？圃盒：捅究圃盒＾D(zhuǎn)型做現(xiàn)代職業(yè)教育。同時(shí)，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的勞動(dòng)者終身職業(yè)培訓(xùn)體系，全面推進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)工作。其次，大力推進(jìn)西部地區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新。當(dāng)前，西部地區(qū)技術(shù)進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)與東部地區(qū)差距非常明顯。應(yīng)在當(dāng)前全國推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的大背景下，進(jìn)一步提高西部地區(qū)的創(chuàng)新能力，包括加大對(duì)西部地區(qū)的科技創(chuàng)新投入，根據(jù)投入產(chǎn)出效率合理分配科技創(chuàng)新投入在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展三個(gè)領(lǐng)域的投入比例，進(jìn)一步完善產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制等。

完善西部區(qū)域政策的制度設(shè)計(jì)。西部大開發(fā)屬于區(qū)域政策的范疇，完善西部大開發(fā)政策應(yīng)在國家區(qū)域政策規(guī)范化條件下得到完善。國家尚缺乏強(qiáng)有力的管理部門，沒有問題區(qū)域的劃分框架，政策工具煩亂無章。首先，國家應(yīng)建立一個(gè)強(qiáng)有力的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，賦予其一定的資源分配權(quán)力，執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的政策、規(guī)劃，協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間關(guān)系，組織實(shí)施全國性跨區(qū)域重大項(xiàng)目，組織研究重大區(qū)域問題等等（張可云，2010）。其次，對(duì)西部地區(qū)進(jìn)行政策類型區(qū)劃分。歐盟和美國在區(qū)域政策時(shí)都將全國劃分了基本的政策實(shí)施單元，在此基礎(chǔ)上，定位區(qū)域問題和識(shí)別問題區(qū)域。西部大開發(fā)政策或以地級(jí)區(qū)域?yàn)閷?duì)象或以縣級(jí)區(qū)域?yàn)閷?duì)象，缺乏統(tǒng)一的空間單元。建立識(shí)別問題區(qū)域的空間劃分系統(tǒng)是政策精準(zhǔn)化、高效化的基礎(chǔ)。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合西部地區(qū)實(shí)際，西部大開發(fā)政策實(shí)施的基本空間單元應(yīng)以縣級(jí)行政區(qū)為基礎(chǔ)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，在其中識(shí)別問題區(qū)域。最后，優(yōu)化西部大開發(fā)的政策工具。除國家對(duì)落后地區(qū)的援助政策外，沒有系統(tǒng)針對(duì)問題區(qū)域的政策工具。歐盟區(qū)域政策的資金主要來源于發(fā)展基金，基金既能夠減少政府財(cái)政壓力，又能夠使資金使用得到有效監(jiān)督，是一種比較高校的政策工具。目前，西部大開發(fā)還未建立發(fā)展基金，政策容易受到宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略變動(dòng)的影響。應(yīng)建立國家區(qū)域發(fā)展基金體系，使西部大開發(fā)資金來源能夠獲得穩(wěn)定的、制度化的來源。

（作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院）