城市公共服務績效評價指標體系研究
——以北京為實證分析

陸小成

(北京市社會科學院　市情調(diào)查研究中心，北京　100101)

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城市公共服務績效評價指標體系研究
——以北京為實證分析

陸小成

(北京市社會科學院市情調(diào)查研究中心，北京100101)

摘要：建設服務型政府，必然要求提升和有效評價城市政府的公共服務能力及其績效水平。本研究以北京市各區(qū)縣為例進行實證分析，采用綜合評價法對城市公共服務績效水平進行評價，總結(jié)公共服務差距及其問題，并提出相關政策建議。公共服務型政府的構建，要求改變以GDP為主導的單一經(jīng)濟指標評價模式，向綜合型、均等化、民本位、公共服務型的政府績效指標評價模式轉(zhuǎn)變；必須按照以人為本和均等化的要求加強公共服務供給；同時，要建立公共服務標準，按人均占有量保障基本公共服務的財政支出，并不斷提高公共服務財政支出比重和供給水平。

關鍵詞：服務型政府；公共服務；評價指標體系；北京市；實證研究

一、服務型政府與城市公共服務績效評價的戰(zhàn)略意義

強化城市政府公共服務職能，實現(xiàn)基本公共服務均等化，不斷提高城市政府的公共服務能力，形成惠及全體人民的基本公共服務體系，是建設服務型政府、構建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。公共服務績效評價指標體系作為政府公共服務評估的前提和基礎，已成為學界研究的熱點問題。[1]本文所研究的各區(qū)縣是指北京市所轄16個區(qū)縣。北京市作為國家首都，建設首善之區(qū)和服務型政府，必然要求提升政府的公共服務能力和服務績效，對于構建城市公共服務評價指標體系問題的探討，具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

首先，有助于提升地方政府的公共服務能力，確保城市公共服務的有效供給，促進基本公共服務均等化。服務型政府建設不僅要求政府轉(zhuǎn)變職能，而且需要構建一套通用的、能經(jīng)得起時間考驗的公共服務績效評價體系，對其進行應用、檢驗，確保政府公共服務的有效供給。[2]基本公共服務均等化是當前構建和諧社會與建設服務型政府的重要目標和基本內(nèi)容，加強公共服務績效的評價，有利于督促和監(jiān)管各區(qū)縣政府形成對公共服務的高度重視，有利于對各區(qū)縣公共服務的總體績效進行評價和比較，從而了解各區(qū)縣公共服務的實際情況，發(fā)現(xiàn)問題與不足，進而有利于各級政府在公共服務供給和能力提升方面采取有效措施。

其次，構建公共服務績效評價指標體系，并加以不斷修正和推廣應用，有助于探索出一套富有中國特色的城市政府公共服務評估模式。構建公共服務評價指標體系，有利于完善基層政府績效評價的理論基礎和實際應用經(jīng)驗，將政府管理體制改革的宏觀戰(zhàn)略、規(guī)劃實施與結(jié)果評價有機地結(jié)合起來，構建科學的城市政府公共服務評價體系和決策模式，為改善縣級政府公共服務績效提供有價值的參考信息；有利于提高縣級政府公共服務評價工作的科學化水平；有利于強化公共服務責任和提高政府公共服務管理水平，推進我國城市政府管理體制改革和公共服務型政府建設。

再次，有助于深化我國城市政府體制改革理論與公共服務績效評價理論的研究。當前，我國城市政府公共服務績效評估在理論和實踐方面都存在著困難，對城市政府公共服務績效評價體系構建的研究比較匱乏，這一方面是因為政府部門具有天然的壟斷性，缺乏提高服務質(zhì)量、提升公眾滿意度的內(nèi)在動力，進行公共服務績效評價存在著統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調(diào)研的困難；另一方面是因為政府部門特有的公共性，決定了在績效評估中存在著更多的技術性障礙，評估政府的行為往往需要在公平和效率之間尋找平衡，這在客觀上也制約了城市政府公共服務績效評價的進程。此外，由于公共服務理論的引進和實踐應用比較短，相關經(jīng)驗還不夠多，進行科學的研究與評價也存在不少問題。構建公共服務評價指標體系，有助于進一步推進這方面研究的深化和拓展，促進城市政府體制改革、公共服務及其評價等理論的發(fā)展，更好地為我國構建服務型政府服務。

二、城市公共服務績效評價指標體系的構建

(一)公共服務績效評價指標體系設計的基本原則。

構建各區(qū)縣公共服務評價指標體系必須兼顧現(xiàn)狀與發(fā)展，多層面考察各區(qū)縣公共服務的發(fā)展情況，建立可行的公共服務評價指標體系。評價指標設計的原則主要有：(1)科學性與實用性原則。主要指各項指標的選取要具有科學性，數(shù)據(jù)的來源要具有客觀和準確性，處理方法具有科學性，具體指標的設計覆蓋面廣，也要求能科學實用，體現(xiàn)實用性與合理性。(2)系統(tǒng)性與層次性原則。各區(qū)縣公共服務評價指標體系構建是一項復雜的系統(tǒng)工程，應在不同層次上采用不同的指標。(3)動態(tài)性與穩(wěn)定性原則。各區(qū)縣公共服務評價的指標內(nèi)容應保持一定的動態(tài)性，也要求評價指標設計在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定。(4)可測性和可比性原則。各區(qū)縣公共服務評價指標體系應充分考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性和指標量化的難易程度，做到定量與定性相結(jié)合，可測性與可比性相結(jié)合。在本研究中，限于公共服務評價數(shù)據(jù)的可得性和可測性，我們依據(jù)的是關于北京各區(qū)縣公共服務發(fā)展的直接或者間接數(shù)據(jù)，主要是來自于2010—2011年《北京市區(qū)域統(tǒng)計年鑒》和各區(qū)縣統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)。鑒于北京市各區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異比較大，人口密度、財政收入、區(qū)域面積等方面差異比較大，許多指標按人均、比重等方法進行了處理。這種比較也充分體現(xiàn)了基本公共服務均等化的基本要求，即許多指標的評價不僅依靠的是總量，而是按均量進行比較。

(二)公共服務績效評價指標體系的設計。

關于公共服務評價指標體系的設計，學界進行了不少探討，也形成了比較豐富的研究成果。例如，安體富、任強等提出的公共服務均等化水平指標體系，包括社會保障指數(shù)、公共安全指數(shù)、公共衛(wèi)生指數(shù)、基礎教育指數(shù)、基礎設施指數(shù)、環(huán)境保護指數(shù)和科學技術指數(shù)等。[3]陳振明等在公共服務績效評估體系中界定的公共服務領域，主要包括公共信息、公共安全、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保障、基礎設施、公共交通、文體休閑、科學技術十大領域，每一個領域下含若干個公共服務維度。[2]鐘振強、宋丹兵也探討了基本公共服務均等化的評價指標體系，主要包括人均GDP、人均財政收入、人均可支配財力、人均財政支出、各項基本公共服務人均支出等指標。[4]王玉明研究了縣級政府績效的綜合評價指標體系，提出縣級政府績效評價主要包括經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務、人民生活、資源環(huán)境、行政成本等，并認為縣級政府在公共服務方面的職能重點是發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)，推進城鄉(xiāng)公共設施建設等。[5]劉德吉采取主客觀標準相結(jié)合的評價方法，對公共服務從財政投入、產(chǎn)出到效果的視角，重點圍繞教育、醫(yī)療、社會保障等基本民生類公共服務設置了評價指標體系。[6]借鑒以上研究成果及專家的建議，本文所采用的城市公共服務評價指標主要包括基礎教育水平、社會保障水平、醫(yī)療衛(wèi)生服務水平、文化體育服務水平、環(huán)境保護服務水平、公共安全服務水平等六個方面(見表3)。

(三)公共服務績效綜合評價指標數(shù)據(jù)采集及其預處理。

通過采集北京各區(qū)縣相關指標的數(shù)據(jù)，[7]并對原始數(shù)據(jù)進行處理，構成了我們研究北京市各區(qū)縣公共服務綜合評價的基礎數(shù)據(jù)。其中人均數(shù)主要是用常住人口數(shù)、而不是本地戶口人數(shù)，以充分體現(xiàn)公共服務供給的以人為本和均等化要求。在評價指標體系中，由于存在不同類型的指標，在進行綜合評價前必須將指標的類型作一致化處理，一般做法是將逆指標和適度指標轉(zhuǎn)化為正指標。本文采用臨界值法無量綱轉(zhuǎn)換，具體方法如下表1所示，其中m為指標觀測值數(shù)，yi為轉(zhuǎn)化后的指標值，一般為評價方案的個數(shù)。[8]167

表1.臨界值法無量綱變換

(四)公共服務績效綜合評價指標權重的確定。

則稱之為正互反矩陣(aii=1，i=1,…,n)。Saaty等建議引用數(shù)字1—9及其倒數(shù)作為標度確定aij的值。Saaty等人還用實驗方法比較了在各種不同標度下人們判斷結(jié)果的正確性，實驗結(jié)果表明，采用1—9標度最為合適。本文以基礎教育水平權重為例，設計指標權重咨詢表，并把咨詢表發(fā)放給從事基礎教育領域的10位專家學者，請他們按層次分析法的要求，判斷指標之間的相對重要性。對專家進行問卷調(diào)查后，得到各指標的判斷矩陣如下表2所示。

表2.判斷矩陣X11—X16(基礎教育)

所以矩陣：

3.計算判斷矩陣的最大特征值λmax。

A×W=2.34361.43360.94650.74970.61710.4525é?êêêêêêêêêù?úúúúúúúúúλmax=1n∑ni=1∑nj=1rij×WiWi=6.4925

4.一致性檢驗。計算一致性指標：CI=(λmax-n)/(n-1)=0.0985。查得矩陣平均一致性指標，計算一致性比率：

5.查找相應的平均隨機一致性指標RI。對n=1,…,9，Saaty給出了RI的值，如下表所示：

n123456789RI000.580.901.121.241.321.411.45

因而判斷矩陣具有滿意一致性，得到基礎教育水平各子指標值分別為：

W1=0.3526，W2=0.2178，W3=0.1440，W4=0.1199，W5=0.0951，W6=0.0706。按照上述方法可以求得其他指標的權重，具體結(jié)果如表3所示。從表3中的各指標權值可以看出，本文所研究的公共服務評價不再是以GDP為唯一指標，而是重在考察各項基本公共服務的均等化水平，如平均每萬人普通中小學校數(shù)、平均每萬人幼兒園數(shù)、平均每萬人城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)、平均每萬人擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)、平均每萬人擁有體育場館個數(shù)等指標在各單項指標評價中的權值較高。在基礎教育指標權重中，更強調(diào)教育經(jīng)濟支出水平，在社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生指標權重中均強調(diào)人均經(jīng)費支出比重。在環(huán)境保護中，萬元GDP能耗指標權重最高，為0.3011；其次為環(huán)境保護支出占地方財政支出的比重指標，權值均為0.1940。林木覆蓋率、垃圾無害化處理率、空氣質(zhì)量等指標在較多區(qū)縣已有比較好的基礎，權重值稍低，分別為0.1789、0.1789、0.1470。而在準則層，基礎教育、社會保障等指標權重較高，專家意見也均較為注重該兩項公共服務供給的重要性，達0.2以上；而醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、文化體育、公共安全等指標權重則為0.1左右，但總體來看懸殊不大，體現(xiàn)出各指標的重要性是較為均衡的。

表3.北京市各區(qū)縣公共服務績效綜合評價指標權重

三、城市公共服務績效綜合評價及結(jié)果分析

圖1.北京市各區(qū)縣公共服務綜合評價值及其比較

如圖1所示，在北京市各區(qū)縣公共服務績效綜合評價值中，由于考慮到人均水平和總比較，東城區(qū)(0.7525)、西城區(qū)(0.7245)、延慶縣(0.6834)、門頭溝區(qū)(0.6728)、平谷區(qū)(0.6544)、懷柔區(qū)(0.6238)等的公共服務水平排名前列。延慶縣、門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)等遠郊區(qū)縣，盡管在GDP總量、經(jīng)濟基礎與城市化程度等方面不如其他核心城區(qū)，但在基本公共服務均等化水平方面卻位居前列。密云縣(0.5828)、朝陽區(qū)(0.5632)、海淀區(qū)(0.5514)、石景山區(qū)(0.5290)、豐臺區(qū)(0.5259)、順義區(qū)(0.5022)、房山區(qū)(0.5079)等排在第二方陣。大興區(qū)(0.3702)、通州區(qū)(0.3884)、昌平區(qū)(0.4260)等在本年度公共服務績效評價中排在最后方陣。

表4.北京市各區(qū)縣公共服務績效綜合評價值

四、政策建議與研究不足

(一)主要政策建議。

(1)城市政府績效評價要改變以GDP為主導的單一經(jīng)濟指標評價，重視向綜合型、均等化、民本位、公共服務型的政府績效指標評價轉(zhuǎn)變。對地方政府績效評價應以其公共服務績效評價為主，鼓勵和引導城市政府重視對基礎教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境保護、公共安全等方面的公共服務供給。海淀區(qū)、朝陽區(qū)在GDP總量及其增長速度方面在北京及全國均有一定的影響力，但在公共服務均等化排名中卻處于北京市的中等水平。該評價指標體系的選擇與建立有利于促進政府績效評價指標與模式的轉(zhuǎn)型。[9]19-38(2)堅持以人為本和均等化的要求，加強公共服務供給。城市政府應最大限度滿足本區(qū)域人口的基本公共服務需求，不應將外來農(nóng)民工、非本地戶口的常住人口排除在公共服務供給領域之外，不僅要考慮城鎮(zhèn)居民，還應將農(nóng)民考慮在內(nèi)，應堅持以人為本和基本公共服務均等化的要求，提高公共服務績效水平、滿足均等化的公共服務消費需求，促進北京建設首善之區(qū)和世界城市。(3)要建立城市公共服務標準，按人均占有量保障基本公共服務的財政支出。不斷提高公共服務財政支出比重和供給水平，注重對人均占有量的評價與服務。如重視對生均教育經(jīng)費支出比重、生均教職工數(shù)、幼兒園建設，重視對人均社會保障支出、最低生活保障、社會救助等方面的公共服務，重視對人均醫(yī)療衛(wèi)生支出、健康檢查、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、醫(yī)院床位數(shù)等指標，重視圖書館、體育場館建設，重視空氣質(zhì)量、林木覆蓋率、環(huán)境保護支出以及萬元GDP能耗等指標，特別要重視火災事故、交通安全、生產(chǎn)安全、社會治安等指標的公共服務供給和治理。

(二)研究不足與展望。

(1)由于數(shù)據(jù)獲取和相關統(tǒng)計資料的不夠齊全，無法選取更為優(yōu)質(zhì)的指標進行評價，許多指標的設計還比較粗淺，某些方面還難以客觀反映其實際水平。限于指標選擇、數(shù)據(jù)采集等方面的約束，本研究沒有單獨設立基礎設施、科學技術等公共服務指標。(2)鑒于各區(qū)縣地域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大差距，要做到城市之間的公共服務完全均等是不可能的，在同一地域范圍內(nèi)，基本公共服務均等化在城鄉(xiāng)之間、社會群體之間的合理差距在短時間內(nèi)存在也應是允許的。[10]因此，本研究主要是從人均數(shù)進行的宏觀數(shù)據(jù)比較，存在的差距是客觀的、合理的。(3)本研究主要采取的是量化評價指標，沒有設計定性指標、沒有考察公眾滿意度等指標，所評價的數(shù)據(jù)均來自于北京市，僅是從某些方面反映北京市各區(qū)縣在該年度的公共服務水平?？梢哉f，本文的研究屬于嘗試性探索，希望在城市公共服務績效評價研究中引起社會各界的高度關注，推進城市公共服務評價的科學化和公共服務研究的理論與實踐發(fā)展，助推城市公共服務能力提升和服務型政府建設。

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責任編輯：王升平

收稿日期：2016—02—21

作者簡介：陸小成(1978—)，男，湖南耒陽人，北京市社會科學院市情調(diào)查研究中心副主任、副研究員，北京工業(yè)大學耿丹學院低碳創(chuàng)新研究中心主任，清華大學博士后，主要研究方向為城市發(fā)展、公共服務。

中圖分類號：D63-3

文獻標識碼：A

文章編號：1008—4533(2016)03—0024—07

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.03.004