地方義務教育立法：問題與對策
——基于省級義務教育地方性法規(guī)的文本分析

胡勁松， 陳朝勇

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地方義務教育立法：問題與對策
——基于省級義務教育地方性法規(guī)的文本分析

胡勁松， 陳朝勇

【摘要】《義務教育法》頒行以來，各省區(qū)陸續(xù)制定或者修訂地方性法規(guī)予以落實。通過對31個省區(qū)法規(guī)文本的梳理和分析發(fā)現(xiàn)，地方立法循守上位法規(guī)定有余，創(chuàng)造性解決地方特殊需求則明顯不足。未來地方立法應當準確定位“硬法”規(guī)制與“軟法”引導的關系，確保地方立法效能；正確把握保守性立法與創(chuàng)新性立法的關系，凸顯地方立法特色；科學規(guī)范“兜底”發(fā)展和“差異”發(fā)展資源，實現(xiàn)地方立法宗旨。

【關鍵詞】義務教育地方立法地方性法規(guī)文本分析

《義務教育法》于1986年4月頒行，2006年6月進行重大修訂，2015年4月再進行了個別條款的修正。然而，近十年來各地在貫徹落實《義務教育法》方面表現(xiàn)得差強人意。本文嘗試對現(xiàn)行省級義務教育地方性法規(guī)進行統(tǒng)計分析，尋找其特點及存在的問題，為改進未來地方義務教育立法提供借鑒。本研究的統(tǒng)計樣本包括22個省、5個自治區(qū)、4個直轄市共31個省(區(qū)、市)(港澳臺除外)的省級義務教育地方性法規(guī)。統(tǒng)計截止時間為2015年8月1日。

一、立法現(xiàn)狀

目前，中國31個省區(qū)現(xiàn)行省級義務教育地方性法規(guī)共有32件。其中，浙江省和安徽省各為兩件，其余省區(qū)分別為一件。寧夏回族自治區(qū)于2014年4月9日廢止了原《寧夏回族自治區(qū)義務教育條例》，暫無新法出臺。

(一)制定和修訂

由于2015年4月對現(xiàn)行《義務教育法》的修正只涉及教科書價格確定原則的內容，因此，現(xiàn)以2006年6月為起始點，對現(xiàn)行32件有效省級地方性法規(guī)進行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)：在2006年6月《義務教育法》重大修訂之后，除黑龍江、廣東、福建和寧夏回族自治區(qū)四個省區(qū)未及時重新制定新法或者修改舊法之外，絕大部分省區(qū)均重新制定或修訂了義務教育地方性法規(guī)。據跟蹤調查，福建省已經完成了《福建省義務教育條例(修訂草案)》的制定工作，進入省人大常委會審議議程[1]；廣東省也將1986年制定、1991年修改的《廣東省普及九年制義務教育實施辦法》的修改列入廣東省十二屆人大常委會立法規(guī)劃[2]。

表1　省級義務教育地方性法規(guī)制定、修訂情況一覽表

注：浙江省為兩件，分別屬于兩個時間段；安徽省為兩件，均屬同一個時間段；寧夏回族自治區(qū)暫時沒有有效的義務教育地方性法規(guī)。

(二)名稱及沿襲

地方性法規(guī)的名稱，是地方性法規(guī)重要的形式要件，折射出立法者的法治追求和立法視野。各省區(qū)在出臺地方性法規(guī)落實《義務教育法》過程中，使用了不同名稱，呈現(xiàn)出差異化特征。

表2　省級義務教育地方性法規(guī)名稱分類

注：浙江省、安徽省均為兩件，分別屬于兩個統(tǒng)計區(qū)間；寧夏回族自治區(qū)暫時沒有有效的義務教育地方性法規(guī)。

在32件省級義務教育地方性法規(guī)中，名稱為“**省(市、區(qū))實施《中華人民共和國義務教育法》辦法”(以下簡稱“實施辦法”)的為19件，占總數的59.4%；名稱為“**省(市、區(qū))義務教育條例”(以下簡稱“條例”)的為9件，占總數的28.1%；名稱為其他類型的有4件，只占總數的12.5%，分別是《浙江省實行九年制義務教育條例》《安徽省禁止義務教育階段亂收費條例》《黑龍江省實施〈中華人民共和國義務教育法〉條例》和《廣東省普及九年制義務教育實施辦法》。2006年《義務教育法》修法以來，在13個重新制定的省級義務教育地方性法規(guī)中，有8個以“條例” 作名稱，有5個則以“實施辦法”作名稱，其中江西、山東、貴州、甘肅、湖北5省區(qū)屬于變“實施辦法”為“條例”的典型。而通過修訂方式修法的省區(qū)，則全部沿襲了原有名稱中的“實施辦法”或“條例”，其中采用“條例”的只有吉林省。

(三)文本結構體例

文本結構體例是法律文件的最直觀形式要件，其是否科學、合理，體現(xiàn)了立法者的智慧，也直接影響立法的質量?，F(xiàn)行32件省級義務教育地方性法規(guī)的文本結構體例呈現(xiàn)出如下三種模式。

表3　省級義務教育地方性法規(guī)文本結構體例模式分類

注:浙江省、安徽省現(xiàn)行有效義務教育地方性法規(guī)均為兩件，分別屬于兩個統(tǒng)計區(qū)間。

一是《義務教育法》模式。即，基本采用《義務教育法》的文本結構體例，表現(xiàn)為“八大件”，即“總則、學生、學校、教師、教育教學、經費保障、法律責任、附則”。其中，新疆、重慶等13個省區(qū)完全沿襲了此文本結構體例；江蘇省把“教師”提到第三章，把“學校”和“教育教學”合并；山西省把“教師”提升到“學?！鼻懊?，也作為第三章；而北京、內蒙古、河南、江西和安徽五省區(qū)均采取了“八大件+1”的模式，分別增加了“督導”“考核評價”“監(jiān)督檢查”“均衡發(fā)展”或“教育督導”的專章；海南則借鑒“上海模式”，把“學生”變通為“就學管理”，其他章的名稱與《義務教育法》有細微提法上的不同，但主要內容是一致的。

二是上海模式。即，基本參考并采用上海義務教育地方性法規(guī)的文本結構體例。《上海市實施〈中華人民共和國義務教育法〉辦法》(經修改于2009年6月1日生效)共包括總則、就學管理、基本保障、均衡發(fā)展、素質教育、法律責任和附則七個部分，其亮點在于首次將“均衡發(fā)展”“素質教育”等內容以專章列出。上海模式對于貴州、湖北兩省有重大影響。兩省的地方性法規(guī)都把“均衡發(fā)展”和“素質教育”以專章列出。江西省也受其影響，將“均衡發(fā)展”單獨設章。

三是其他模式。即，既不同于《義務教育法》模式，又不同于上海模式的文本結構體例，包括特殊結構和無章節(jié)兩種情況。其中，黑龍江省參照了《義務教育法》模式，但“社會辦學”和“獎勵與懲罰”兩章的設置比較特殊；福建省增加了“管理”和“獎懲”兩章，而“學生”和“教育教學”則沒有單獨設章；而廣西、云南和廣東等6個省區(qū)的6件地方性法規(guī)則完全沒有章節(jié)，法規(guī)文本直接由法條組成。

統(tǒng)計顯示，近三分之二(占65.6%)的省級義務教育地方性法規(guī)完全或基本沿襲了《義務教育法》的文本結構體例，只有不到十分之一(占9.4%)的省級義務教育地方性法規(guī)采用了有所創(chuàng)新的上海模式。總體而言，雖然地方義務教育立法的文本結構體例各有不同，但有一點是共同的，即相對單一和封閉。

二、主要調整內容

地方性法規(guī)是中國重要的法律淵源，主要功能在于落實上位法和依據上位法創(chuàng)制新規(guī)范。分析地方性法規(guī)的主要內容，能從整體上把握地方細化落實和補充完善上位法的基本情況。通過對32件省級義務教育地方性法規(guī)“立法宗旨”“政府職責”“教師權益保障”和“法律責任”等四個觀測點的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，中國地方義務教育立法存在如下共性問題。

(一)立法宗旨

與1986年《義務教育法》“發(fā)展基礎教育，促進社會主義物質文明和精神文明建設”的立法宗旨相比，現(xiàn)行《義務教育法》的立法宗旨實現(xiàn)了對義務教育及其權利的回歸，并表現(xiàn)為三個具有內在邏輯關聯(lián)的部分。其中，“保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”是前提條件，“保證義務教育的實施”是主要訴求，“提高全民族素質”是最終目的。但在如何具體細化落實這一立法宗旨方面，各地方性法規(guī)則表現(xiàn)出一定的差異性。

表4　省級義務教育地方性法規(guī)細化落實上位法立法宗旨情況

注:寧夏回族自治區(qū)因暫無有效地方性法規(guī)，不在本次統(tǒng)計之列。

北京、天津、河北、吉林、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、海南、四川、重慶、貴州、陜西、甘肅和青海共19個省區(qū)的省級地方性法規(guī)中較為全面地包含并規(guī)定了上述所有內容，但基本上都是簡單摘抄《義務教育法》的相關規(guī)定。未明文規(guī)定“免試入學”的省區(qū)是黑龍江、福建和廣東；未明文規(guī)定“防止輟學”的省區(qū)是上海、廣東、廣西和云南；未明文規(guī)定“流動人口”(非戶籍人口)兒童、少年接受義務教育權利的省區(qū)是黑龍江、福建、廣東、廣西，規(guī)定不明的省區(qū)是內蒙古、新疆；上海市沒有對義務教育“九年制”問題作出明文規(guī)定；山西和廣西兩省沒有就免除學雜費作出明文規(guī)定，黑龍江、福建、廣東3省則只是規(guī)定免除學費；黑龍江、福建、廣東3省未就義務教育“均衡發(fā)展”作出明文規(guī)定。

對比分析發(fā)現(xiàn)，黑龍江、福建和廣東3省的地方性法規(guī)文本2006年后均未及時跟進新法；廣西的法規(guī)文本法條數目只有34條，容量太小，無法有效細化落實上位法；廣西、云南和西藏三省區(qū)具有較明顯的民族地方特殊性，從而在落實上位法方面體現(xiàn)出一些民族地方特色和地方傾向性。上海市未摘抄“九年制”和“防止輟學”的內容，符合“上位法有明文規(guī)定，下位法原則上不重復規(guī)定”的原則，但卻沒有細化、補充的內容。當然，地方性法規(guī)中也有一些亮點，譬如《義務教育法》第十二條規(guī)定適齡兒童、少年免試入學，絕大多數地方均進行了細化，不僅禁止義務教育階段學校以任何名義、任何形式的選拔性考試錄取新生，而且規(guī)定不得拒收本招生區(qū)域范圍內或者由教育行政部門統(tǒng)籌安排的符合入學條件的適齡兒童、少年。總體而言，各地在落實義務教育立法宗旨方面，創(chuàng)造性立法不足，照抄照搬上位法規(guī)定的情形比較嚴重。尤其在保障流動人口子女入學和促進義務教育均衡發(fā)展方面，各地法規(guī)結合地方實際、細化落實和補充上位法的功能未能充分體現(xiàn)出來。

(二)政府職責

推進義務教育實施，政府負有主體責任?！读x務教育法》從管理體制、經費保障機制和督導學校辦學行為等方面全面規(guī)定了各級政府的責任。但在現(xiàn)行地方性法規(guī)中，落實政府責任的相關規(guī)定存在內容趨同、創(chuàng)新性解決地方實際需求不足的共性問題。

表5　省級義務教育地方性法規(guī)中政府責任落實情況統(tǒng)計

注:寧夏回族自治區(qū)因暫無有效地方性法規(guī)，不在本次統(tǒng)計之列。

黑龍江、廣西和福建3省區(qū)未明文規(guī)定《義務教育法》規(guī)定的義務教育管理體制；上海、廣東、廣西、西藏和福建5省區(qū)未就經費保障機制予以細化，缺乏操作性，而且?guī)缀跛惺^(qū)都未能在省級經費統(tǒng)籌方面有更加明晰的規(guī)定；黑龍江、上海、江蘇、福建、廣東、西藏和新疆7省區(qū)未就學校辦學標準問題予以回應，而這是校際教育資源合理配置的核心問題；城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調方面，內蒙古、黑龍江和福建3省區(qū)沒有規(guī)定，廣東省只是提及重視農村、經濟薄弱地區(qū)發(fā)展基礎教育；黑龍江、上海、浙江、福建、廣東和青海6省區(qū)未強調義務教育階段違規(guī)收費的非法性；保障學生就學底線權利方面，吉林、黑龍江、山東、廣東和廣西5省區(qū)沒有明文規(guī)定學生非特殊事由不被開除、留學、轉移到特殊學校學習的權利；實施學校內部管理制度方面，遼寧、黑龍江、福建、湖南、廣東、廣西、云南和新疆8省區(qū)甚至忽略了校長負責制；而有關推進素質教育的內容，在遼寧、黑龍江、福建、廣東和廣西5省區(qū)法規(guī)文本里也找不到明確規(guī)定。

當然，各地義務教育地方性法規(guī)在明確政府責任方面也呈現(xiàn)出些許亮點。在經費保障機制方面，至少有山東、河南、湖北、湖南、四川、云南、西藏、陜西和甘肅等9省區(qū)明文規(guī)定了縣級以上政府的義務教育經費投入主體責任，免除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府經費投入的強制責任，這更加符合國內地方政府財權和事權分配的一致性。針對義務教育資源分配不盡合理，城鄉(xiāng)之間、學校之間的差距客觀存在的現(xiàn)實，統(tǒng)計樣本涉及的30個省區(qū)中有26個均就如何落實《義務教育法》第六條促進義務教育均衡發(fā)展作出了不同程度的細化規(guī)定。而在管理體制上，遼寧和安徽等9個省區(qū)還突破性明確規(guī)定了市(州)級政府的義務教育責任。只是，其主體責任的規(guī)范詞呈現(xiàn)差異，一定程度上折射出各地不同的操作思路。

表6　九省區(qū)義務教育地方性法規(guī)中市(州)級政府義務教育責任規(guī)范詞統(tǒng)計

(三)教師權益保障

教師是實施義務教育的主體，是辦好義務教育的關鍵。作為義務教育實施的核心要素，教師權益保障是促進義務教育有序開展的基本前提。發(fā)揮義務教育教師的作用，貫徹落實教師權益保障法律規(guī)定應當是地方立法的題中之義。

表7　省級義務教育地方性法規(guī)落實教師權益保障情況統(tǒng)計

注:寧夏回族自治區(qū)因暫無有效地方性法規(guī)，不在本次統(tǒng)計之列。

現(xiàn)行省級義務教育地方性法規(guī)文本中，有6個省區(qū)無教師任職資格方面的規(guī)范，有10個省區(qū)未規(guī)定教師編制管理方面的內容，而編制通常直接與教師待遇密切相關。在教師待遇方面，除山東省規(guī)定教師工資“縣級統(tǒng)籌”之外，幾乎所有省區(qū)都只是簡單摘抄《義務教育法》中“教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平”的規(guī)定，既無保障主體，也無保障內容方面的細化規(guī)定。至于無編制教師“同工同酬”，以及民辦義務教育學校教師待遇等焦點和熱點問題，地方義務教育法規(guī)基本沒有回應。在教師福利方面，地方性法規(guī)幾乎全體失聲，只有福建省規(guī)定教師享有與公務員同等的醫(yī)療待遇。教師權益救濟方面，則只有浙江和甘肅2省籠統(tǒng)規(guī)定了教師申訴的權利。然而，值得肯定的是，在推動區(qū)域教師的合作交流、合理流動等師資均衡配置方面，六分之五以上的省區(qū)均有明文規(guī)定，上海、江西、貴州等省區(qū)甚至明確規(guī)定區(qū)域師資共享的內容。這對于推動當前國內正在實踐的“國標、省考、縣聘、校用”的教師管理新體制，創(chuàng)新教育資源區(qū)域共享機制有重大現(xiàn)實意義?？傮w而言，現(xiàn)行省級義務教育地方性法規(guī)在教師權益保障方面雖然有細化、補充甚至創(chuàng)新，但是仍然存在教師權益不具體、權益保障不充分、救濟渠道不通暢等問題。

(四)法律責任

《義務教育法》共列舉了22種違法行為并明確了相應的法律責任。省級義務教育地方性法規(guī)在落實設定教育法律責任時，表現(xiàn)出較大的共同性，即：細化了違法行為及其應受處罰情節(jié)，強化了行政法律責任，但對于民事法律責任和刑事責任則基本上只是簡單提及。據統(tǒng)計，省級義務教育地方性法規(guī)所采用的法律責任規(guī)范詞主要包括“引咎辭職”“行政處分”“處分”“限期改正”“通報批評”“批評教育”“沒收違法所得”“責令改正(退還)”“罰款”“解聘”“撤銷教師資格”“行政處罰”“賠償損失”“民事責任”和“刑事責任”15種。其中，責任內容主要涉及制裁和補救，責任類型則絕大部分屬于行政責任。

表8　省級義務教育地方性法規(guī)設定的法律責任主要規(guī)范詞統(tǒng)計

注:寧夏回族自治區(qū)因暫無有效地方性法規(guī)，不在本次統(tǒng)計之列。

地方性法規(guī)在設定法律責任時必須遵守下位法不能與上位法相沖突的原則。在刑事責任設定方面，地方性法規(guī)沒有太多自由空間。所以，在統(tǒng)計文本中常可看到“構成犯罪的，依法追究刑事責任”的描述。在行政法律責任的設定方面，從理論上講，只要在上位法規(guī)定的行為、種類和幅度范圍內，地方性法規(guī)可以設定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰，并且可以根據地方實際情況設定行政處分等行政法律責任?？v觀上表卻發(fā)現(xiàn)，各地方并沒有充分運用這種權力。其中，申誡罰和混合責任偏多，財產罰偏少且不具體，能力罰則明顯不足。而在民事責任的設定方面，各地方也主要只是關注了兩種情形，且突出了退還責任。其一是學校的校舍、場地等校產被違法侵占、損壞時，訴請對方返還財產或者賠償損失等；其二是學校違規(guī)收費時，責令退還。至于學生義務教育受教育權被侵犯時，可否主張民事賠償或民事補償，當地政府是否承擔民事責任，地方立法均未給予智慧回應?？傊斍爸袊胤搅x務教育立法的確存在法律責任相對空泛和相對偏軟的現(xiàn)象。在各省區(qū)義務教育法律責任規(guī)范詞使用頻次統(tǒng)計中，“通報批評”和“批評教育”共計出現(xiàn)76次，“限期改正”和“責令改正”共計出現(xiàn)119次，“處分”和“行政處分”則共計出現(xiàn)140次之多。與之相應，“沒收違法所得”只出現(xiàn)17次，“撤銷教師資格”更是僅出現(xiàn)2次。這種現(xiàn)象不僅反映了省級義務教育地方性法規(guī)在設定法律責任方面缺乏足夠的創(chuàng)造性和針對性，折射出地方義務教育立法的“惰性”，而且也在相當程度上弱化了地方義務教育立法的強制力。

三、立法對策

全國人大常委會委員長張德江在2015年9月調研地方立法時指出：“地方性法規(guī)是中國法律體系的重要組成部分。地方立法關鍵是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章?！盵3]省級地方義務教育立法能否細化落實上位法的立法宗旨，能否智慧地設計制度回應地方實際需求，能否細化義務教育法律關系主體權責，將不僅直接決定其質量，而且從根本上影響著義務教育的實施。因此，未來地方義務教育立法應當重點解決以下問題。

(一)準確定位“硬法”規(guī)制與“軟法”引導的關系，確保地方立法效能

作為上位法，《義務教育法》因責任虛化和強制性不足而一直被人詬病。同樣，現(xiàn)行省級義務教育地方性法規(guī)也存在較為嚴重的“抄襲”上位法、同位法的情況。在地方有限立法權的前提下，省級義務教育立法要真正有效管用，就需要重新審視并準確把握“硬法”管制與“軟法”引導的關系。

事實上，法律文件既應當包括宣示性和原則性的“軟”內容，又應當包括操作性和強制性的“硬”內容?！败洝钡囊龑?，既是對上位法立法宗旨的重申，也是對地方立法意圖的宣示。省級義務教育地方性法規(guī)的“軟”，應主要體現(xiàn)為詮釋上位法的立法精神及結合地方實際作出有關方向性和原則性規(guī)定。而省級義務教育地方性法規(guī)的“硬”，則應該著力于“細化落實”和“補充完善”上位法規(guī)定，并主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是細化和完善地方政府實施義務教育的主體責任。應突出政府在義務教育實施中的法律關系主體地位，充分發(fā)揮省級政府在義務教育均衡發(fā)展中的統(tǒng)籌作用，重點細化義務教育辦學體制和管理機制，進一步明晰和規(guī)范各級地方政府的具體職權和職責。二是開拓性保障義務教育參與者的合法權益。既要創(chuàng)造性地解決“非戶籍”適齡少年兒童就學難問題，保障其義務教育受教育權，也要嘗試構建社會化的關懷和權益保護機制，保障師生的基本權益和維權權利，還要積極探索符合地方實際的義務教育學校自主辦學機制，擴大學校依法自主辦學的空間。三是區(qū)分違法情形，細化設定違反義務教育法律法規(guī)的法律責任。明晰義務教育的多元法律責任體系，界定不同違法行為，明確追責主體，細化法律責任，落實追責機制，凸顯法律的強制功能。譬如，可通過設定政府的補救義務，糾正政府的不作為，切實保障適齡兒童少年尤其是非戶籍兒童少年就近公平接受義務教育的權利。[4]

(二)正確把握保守性立法與創(chuàng)新性立法的關系，凸顯地方立法特色

雖然《立法法》賦予了地方國家權力機關立法權，但在立法實踐中卻趨于從嚴解釋。同時，由于省級地方性法規(guī)的立法程序耗時較長且效力相對有限，地方國家權力機關的立法積極性和主動性均顯不足。實踐層面，省級地方更是往往以政府規(guī)章代替地方性法規(guī)。由此，省級義務教育地方性法規(guī)僅成為地方落實上位法的宣言書，功能被虛化。這種“保守性”立法現(xiàn)象的普遍存在，不僅徒增法律運行成本，而且損害了中央立法權威，貶抑了地方立法權的應有功能。[5]

未來地方義務教育立法，應當鼓勵地方國家權力機關克服立法“惰性”，提升義務教育地方立法的法律位階，凸顯地方義務教育立法特色，保持義務教育地方立法的前瞻性和針對性，提高地方義務教育的法治水平。其一，立法內容應更具本地特色。省級國家權力機關應當充分運用立法權限，創(chuàng)造性地為義務教育發(fā)展提供法規(guī)支撐。尤其在可以先行先試的義務教育領域和事項上，譬如面對“在家上學”和“就近入學”等現(xiàn)實問題，省級國家權力機關應當積極探索，提升地方立法的針對性。地方立法機關的主動作為與開拓，將會自下而上地推動中央與地方在事權分配上的良性互動[6]，對形成更加合理的中央和地方分權體制產生積極能動的影響。其二，法規(guī)名稱應更顯立法意圖。選擇“條例”或者“實施辦法”，不僅要表現(xiàn)出落實上位法的范圍和程度，而且還要表達出立足地方、服務地方的立法意圖。如果只是單純地貫徹落實上位法，地方性義務教育法規(guī)宜以“實施辦法”為名[7]；如果不僅旨在貫徹實施上位法，尤在解決地方義務教育實際需求，則應力求有所創(chuàng)新，以“條例”為名似乎更能鮮明體現(xiàn)地方立法意圖，也更能體現(xiàn)地方性立法的獨立性和特殊性。其三，文本結構體例應更多元開放。未來地方立法應當在獨立性和可操作性上有所突破，文本結構體例既可兼容《義務教育法》模式和上海模式的優(yōu)點，也可結合本地具體情況和實際需要，探索獨創(chuàng)具有地方特色的文本結構體例。

(三)科學規(guī)范“兜底”發(fā)展和“差異”發(fā)展資源，實現(xiàn)地方立法宗旨

如果說義務教育發(fā)展的主要矛盾始終是需求與供給的矛盾，那么解決矛盾的關鍵就在于合理配置義務教育資源。根據《義務教育法》第六條的規(guī)定，政府不僅成為義務教育均衡發(fā)展的頂層設計者和配置資源的責任主體，而且也成為解決矛盾的主要方面。事實上，均衡發(fā)展既不該是平均發(fā)展，也不該是同步發(fā)展。一方面，它表現(xiàn)為宣示方向，即“應當是‘兜底’的而不是拔高的，以‘合格就是優(yōu)秀’的評價取向推進并創(chuàng)造義務教育的優(yōu)質均衡”[8]；另一方面，它也尊重差異，即“面對區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際以及群體之間發(fā)展水平很不均衡的實際，需要在政策上區(qū)別對待、抓住重點、合理傾斜、確立發(fā)展義務教育的優(yōu)先方向，填平凹陷、補齊短板”[9]。其中，方向性體現(xiàn)了義務教育的普適性，差異化則標示了義務教育的現(xiàn)實性，兩者缺一不可。

而在“兜底”和“差異”之間，地方義務教育立法實際上大有可為。首先，應具體規(guī)范省市兩級地方政府的統(tǒng)籌規(guī)劃職責。應通過地方立法，實現(xiàn)“義務教育經費省級統(tǒng)籌制度化”，強化省級政府在保障農村和貧困地區(qū)義務教育均衡發(fā)展方面的地位和作用，實現(xiàn)“經費投入常態(tài)化”“經費投入項目明晰化”和“經費投入程序規(guī)范化”[10]。對于設區(qū)且有條件的市級政府，則應善用轉移支付，合理分配，加大對經濟欠發(fā)達地區(qū)的政策傾斜。其次，明確規(guī)范縣級政府的管理職責。省級地方性法規(guī)應克服將“以縣為主管理”簡化為“以縣為主”的認識誤區(qū)，應重點細化“以縣為主管理”的制度設計。而對于縣級政府的責任規(guī)定，則應主要限定在推動義務教育學校標準化建設，均衡合理配置教師、設備、圖書、校舍等資源，提高學校辦學水平和教育質量等范圍內。與此同時，縣級承擔的義務教育責任應當與其財權和事權相適應，一些經濟較為發(fā)達的省區(qū)可以嘗試將城鎮(zhèn)和農村義務教育進行協(xié)同安排。最后，保障落實教師合法權益。應統(tǒng)籌協(xié)調縣級政府管理權、義務教育學校辦學自主權以及教師職業(yè)發(fā)展和權益保障權，實現(xiàn)義務教育師資合理配置，夯實義務教育均衡發(fā)展基礎；應依據淡化身份、強化崗位、合同管理和績效評估的基本原則，破解現(xiàn)行教師編制管理瓶頸，完善義務教育教師任用制度和工資福利制度，推動公辦和民辦學校教師“身份同一”和“同工同酬”，吸引更多優(yōu)秀人才獻身義務教育事業(yè)；應堅持教師管理體制創(chuàng)新，推動區(qū)域師資共享、交流和培訓，提升義務教育師資水平。

總之，地方義務教育立法既是地方國家權力機關的權責，更是依法保障公民義務教育受教育權、實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展和提高全民族素質的制度構成。增強地方義務教育立法功能，提高地方義務教育立法質量，將有力推進中國義務教育的法治化進程。

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【責任編輯：王建平；實習編輯：楊孟葳】

【基金項目】廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃資助項目“廣東省義務教育地方立法可行性研究”(GD14CJY02)；廣東省教育科學研究項目“廣東省欠發(fā)達地區(qū)義務教育規(guī)范化學校建設政策再研究”(2012JK234)

【收稿日期】2016-04-12

【中圖分類號】G522.3；D927

【文獻標識碼】A

【文章編號】1000-5455(2016)03-0075-07

(作者簡介:胡勁松，湖北沙市人，哲學博士，華南師范大學教育科學學院、廣東省普通高等學校人文社會科學重點研究基地現(xiàn)代教育研究與開發(fā)中心教授、博士生導師；陳朝勇，河南南陽人，廣東文藝職業(yè)學院思想政治理論課教學部講師。)