實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平：《義務(wù)教育法》任重道遠

余 雅 風

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實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平：《義務(wù)教育法》任重道遠

余 雅 風

【摘要】從中國義務(wù)教育立法確立的指導思想和法律規(guī)則看，致力于受教育機會平等保護，是中國義務(wù)教育立法合理性的集中體現(xiàn)。消除城鄉(xiāng)教育的質(zhì)量差距以及非均衡發(fā)展狀態(tài)，維護義務(wù)教育公平依然是義務(wù)教育立法面臨的巨大挑戰(zhàn)。立法要促進和保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平，一方面，必須準確把握平等受教育權(quán)的內(nèi)涵，確立合理的差別對待標準，真正實現(xiàn)補償平等；另一方面，要以農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量為抓手，實現(xiàn)教育法律體系的協(xié)調(diào)立法。

【關(guān)鍵詞】《義務(wù)教育法》教育公平教育立法質(zhì)量公平

20世紀八九十年代，為了適應法治國家有法可依的要求，中國積極開展了教育領(lǐng)域的立法活動。目前，已初步形成以憲法確立的基本原則為基礎(chǔ)，以《教育法》為核心，以包括《中華人民共和國義務(wù)教育法》(以下簡稱《義務(wù)教育法》)在內(nèi)的教育專門法和行政法規(guī)為主體的教育法律體系。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，要增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，把依法加強和規(guī)范公共服務(wù)、完善教育法作為“加強重點領(lǐng)域立法”、加快保障和改善民生、推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)的內(nèi)容。義務(wù)教育關(guān)乎整個社會公民素質(zhì)的提高，對國家教育的發(fā)展具有奠基性意義和深遠的歷史作用。1986年《義務(wù)教育法》頒布實施以來，中國義務(wù)教育快速普及，2000年如期完成了“普九”任務(wù)。為“保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實施，提高全民族素質(zhì)”，2006年全面修訂的《義務(wù)教育法》設(shè)專章對學生、學校、教師、教育教學、經(jīng)費保障和法律責任進行了規(guī)范?！读x務(wù)教育法》對于解決中國社會變遷過程中義務(wù)教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，普及和均衡發(fā)展義務(wù)教育起到了積極推進作用。至今，《義務(wù)教育法》頒布實施30年。在當前經(jīng)濟社會條件下，認識義務(wù)教育發(fā)展所面臨的困境和挑戰(zhàn)，科學構(gòu)建維護公平、有效實施的義務(wù)教育法律制度，是十分必要的。

一、致力于教育機會平等：義務(wù)教育立法合理性的集中體現(xiàn)

義務(wù)教育是由國家立法規(guī)定的、每一個公民都必須接受的教育，是國民素質(zhì)得以提高的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代社會文明的標志。義務(wù)教育具有最強的公共性，它要求國家為每一個公民享受平等的受教育機會提供保障。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村中小學生約占全國中小學生總數(shù)的75%，義務(wù)教育任務(wù)艱巨。作為教育領(lǐng)域的重要立法，1986年《義務(wù)教育法》的頒布以及后續(xù)全面、重大修改，使得免費義務(wù)教育得到全面實施，農(nóng)村學校標準化建設(shè)初見成效，農(nóng)村教師工資待遇得到落實，在義務(wù)教育均衡發(fā)展及教育公平方面取得積極進展。合理性，即教育立法應當能夠真正反映教育規(guī)律，最大限度地貼近教育領(lǐng)域各個層次、各個方面，準確反映教育關(guān)系的各種要素，真切體現(xiàn)來自教育的各種價值需求，并根據(jù)客觀條件的可能性加以協(xié)調(diào)。其所規(guī)定的行為準則，能夠使公共利益與個人利益得到協(xié)調(diào)與平衡，符合多數(shù)人的、長遠的利益要求，能被公眾認可和接受。[1]從中國義務(wù)教育立法確立的指導思想和法律規(guī)則看，致力于受教育機會平等保護，是中國義務(wù)教育立法合理性的集中體現(xiàn)。

《義務(wù)教育法》的核心指導思想是提供平等的受教育機會。1986年《義務(wù)教育法》第二條規(guī)定：“國家實行九年制義務(wù)教育。省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟、文化發(fā)展狀況，確定推行義務(wù)教育的步驟?！钡谄邨l規(guī)定：“義務(wù)教育可以分為初等教育和初級中等教育兩個階段。在普及初等教育的基礎(chǔ)上普及初級中等教育?！边@些規(guī)定是基于改革開放初期中國經(jīng)濟社會以及教育發(fā)展的現(xiàn)實提出的，目的在于普及九年義務(wù)教育，致力于保證兒童有學可上。在該法的推動下，截至2005年底，全國實現(xiàn)“兩基”的地區(qū)人口覆蓋率和全國初中階段毛入學率雙雙達到95%，全國小學學齡兒童入學率達到99.2%。[2]然而，以普及就學機會為重點、在很大程度上依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和農(nóng)民積極性的義務(wù)教育發(fā)展模式，引發(fā)人們對于教育公平的爭議。對此，新《義務(wù)教育法》第四條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。”在明確公民享有平等的接受義務(wù)教育的權(quán)利的前提下，在第六條進一步強調(diào)“合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育”。通過該規(guī)定，新《義務(wù)教育法》將義務(wù)教育的均衡發(fā)展納入了法制的軌道，將均衡教育思想作為新《義務(wù)教育法》的根本指導思想[3]，保障公民平等受教育權(quán)。

《義務(wù)教育法》所確立的法律規(guī)則是以保障公民平等接受義務(wù)教育的權(quán)利為主要內(nèi)容的。法律規(guī)則是指具體規(guī)定權(quán)利義務(wù)以及具體法律后果的準則，或者說是對一個事實狀態(tài)賦予一種確定的具體后果的各種指示和規(guī)定。[4]法律規(guī)則對于落實法的指導思想，實現(xiàn)立法目標具有重要作用。為了普及與實施九年義務(wù)教育，1986年《義務(wù)教育法》一方面規(guī)定根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟、文化發(fā)展狀況，在普及初等教育的基礎(chǔ)上普及初級中等教育，從而實現(xiàn)分階段、分地區(qū)推進普及義務(wù)教育；另一方面，規(guī)定“免收學費”，但《義務(wù)教育法實施細則》規(guī)定“可收取雜費”，以適應不同地區(qū)的發(fā)展需要，緩解農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺問題。圍繞義務(wù)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略，新《義務(wù)教育法》從兩個方面進行規(guī)范。一是強調(diào)政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展上的法律義務(wù)，將督導義務(wù)教育均衡發(fā)展狀況、縮小學校之間辦學條件的差距、學校建設(shè)符合國家規(guī)定的辦學標準、均衡配置師資、農(nóng)村教師工資經(jīng)費保障、薄弱學校建設(shè)、分擔農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費、設(shè)立專項資金、扶持農(nóng)村地區(qū)和民族地區(qū)實施義務(wù)教育等作為政府法律義務(wù)加以規(guī)定。二是以全社會每一個人平等接受義務(wù)教育的權(quán)利為本位，明確政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展上的法律責任。新《義務(wù)教育法》不但首次在教育立法中引入行政問責制，還在第五十一到第五十三條分別規(guī)定了政府未履行上述義務(wù)的法律責任，體現(xiàn)了《義務(wù)教育法》維護公民平等受教育權(quán)的價值追求。

二、維護城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平：當前中國義務(wù)教育立法面臨挑戰(zhàn)

現(xiàn)代社會，教育對于個人和社會發(fā)展的功能凸現(xiàn)，受教育權(quán)成為憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。圍繞平等這一主旨，各國都積極采取措施，以圖通過立法對公民受教育權(quán)予以平等保護。在中國，隨著義務(wù)教育公共品屬性的進一步明晰，義務(wù)教育均衡發(fā)展，尤其是城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平問題備受關(guān)注。中國雖然在憲法、教育法律等一系列重要法律文件中都明確規(guī)定了公民享有平等的受教育權(quán)，新《義務(wù)教育法》也規(guī)定“均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費”“縮小學校辦學條件差距”“均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動”等，但由于現(xiàn)實中人們社會經(jīng)濟地位的復雜差異性以及立法應有的平等保護的制度性缺陷，公民受教育權(quán)難以從法定的平等權(quán)利變?yōu)楝F(xiàn)實的平等權(quán)利。全國和省域內(nèi)公共教育資源在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間存在許多差距，有些差距還較為突出。

據(jù)《2015年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估工作報告》顯示，截至2015年底，全國尚未實現(xiàn)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡的縣(市、區(qū))東部地區(qū)有259個，中部地區(qū)有568個，西部地區(qū)有796個(見圖1)。[5]對尚未通過國家評估認定的縣均衡發(fā)展情況進行的過程性監(jiān)測結(jié)果顯示，整體上未認定縣均衡水平明顯低于國家標準、更低于已認定的1 300多個縣，實現(xiàn)均衡發(fā)展目標難度較大。中、西部地區(qū)分別有60%、72.5%的縣是攻堅難點地區(qū)，小學差異系數(shù)不達標比例較高，占未認定縣總數(shù)比例的63%，是攻堅難點學段。而國務(wù)院教育督導委員會對2013—2014年通過國家認定的757個縣進行的第二次監(jiān)測復查結(jié)果顯示，有9個省份的26個縣的義務(wù)教育均衡發(fā)展情況出現(xiàn)較大滑坡，小學或初中綜合差異系數(shù)達不到標準要求。義務(wù)教育均衡發(fā)展存在的問題表現(xiàn)為[5]：(1)由于農(nóng)村學校辦學水平和質(zhì)量相對偏低，“農(nóng)村學校生源數(shù)量急劇下降，中微型學校、袖珍班越來越多，城鄉(xiāng)學校資源的分布格局與均衡配置受到?jīng)_擊”;(2)雖然投入增加并實施了學校標準化建設(shè)，但“受檢縣仍有一部分農(nóng)村學校存在功能室不足、設(shè)施設(shè)備和圖書陳舊、信息化裝備差、生活設(shè)施短缺等問題”; (3)教師在培養(yǎng)和造就人才、延續(xù)和提升文化、推進教育改革中具有不可替代性作用，但“農(nóng)村教師年齡偏大、學科結(jié)構(gòu)不合理、學歷及專業(yè)化水平較低等問題長期得不到根本解決，音、體、美、信息技術(shù)等專業(yè)教師配置不足問題不同程度存在”;(4)學校管理對于資源使用效率、教師專業(yè)化發(fā)展以及教育質(zhì)量提升具有重要作用，但“部分學校特別是農(nóng)村學校尚未形成鮮明的辦學理念和辦學特色，常規(guī)管理科學化、精細化水平不高，課程改革實施能力不強”。

圖1　2015年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估工作調(diào)查結(jié)果

立法，是由特定的主體依據(jù)一定職權(quán)和程序，運用一定技術(shù)，制定、認可、修改、補充和廢止法的活動。[6]《憲法》第五條規(guī)定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@一條確定了平等權(quán)適用的廣泛性，即平等權(quán)不允許任何特權(quán)現(xiàn)象的存在。教育具有直接使個人受益的功效，接受教育就是獲得利益。而教育的公共性作為教育的基本屬性，要求每一個公民都擁有可以平等地享有教育所帶來的利益的機會，而不是因為其特殊的身份。法律對公民受教育權(quán)平等的規(guī)定，目的在于消除教育上的歧視，保證人人享有平等的受教育權(quán)利。受教育權(quán)平等是憲法明文規(guī)定的公民重要的基本權(quán)利。但是，權(quán)利的法定化并不意味著權(quán)利的實現(xiàn)，法的目的性價值并不一定能轉(zhuǎn)化成有效的法律規(guī)范。從中國城鄉(xiāng)教育的現(xiàn)狀來看，公民受教育權(quán)平等這一法律原則或宣言并未實現(xiàn)。城鄉(xiāng)義務(wù)教育的質(zhì)量差距是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展最突出的問題，嚴重地違背了義務(wù)教育公平。不僅對國家的義務(wù)教育發(fā)展帶來影響，也潛在影響其他各級各類教育的發(fā)展。在當下教育改革與發(fā)展過程中，在中國特殊復雜的社會經(jīng)濟歷史條件下，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平，義務(wù)教育立法面臨巨大挑戰(zhàn)。

三、準確把握平等受教育權(quán)的內(nèi)涵，確立合理的差別對待標準

法律與其他規(guī)范相比，除了具有國家強制性的特征，還具有穩(wěn)定性、普遍性的特點，以保證人們的一體遵行。在維護公民平等受教育權(quán)方面，立法也需要作慎重、科學的考慮，以確立切實可行、真正體現(xiàn)社會公正的法律規(guī)則。新《義務(wù)教育法》第四條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。”該規(guī)定是從公民個體出發(fā)所作的授權(quán)性法律規(guī)范,包括兩個重要概念或范疇。一是平等權(quán)。平等權(quán)是中國憲法規(guī)定的基本權(quán)利體系的重要組成部分，是權(quán)利主體參與社會生活的重要條件。平等權(quán)自身沒有具體的內(nèi)容，只在權(quán)利主體行使其他基本權(quán)利時才可能體現(xiàn)出價值，因而體現(xiàn)為一種基于人的尊嚴與人的價值的憲法原則。二是受教育權(quán)。受教育權(quán)是受教育者依據(jù)相關(guān)法律，在規(guī)定年限中獲得由國家、社會、家庭提供的特定教育的權(quán)利。從中國憲法的規(guī)定看，受教育權(quán)是一項具有實質(zhì)內(nèi)容的憲法權(quán)利，是與生存權(quán)同等重要的人的基本權(quán)利。平等權(quán)與受教育權(quán)的復合使平等受教育權(quán)具有了人權(quán)與公民權(quán)的雙重屬性，是一項憲法性原權(quán)利。作為人權(quán)，它的依據(jù)是人的尊嚴與人的價值；作為公民權(quán)利，它的依據(jù)是憲法、教育法以及相關(guān)法律、法規(guī)。平等受教育權(quán)蘊含的基本價值是人格尊嚴，反對在教育上的任何特權(quán)與歧視。

從平等受教育權(quán)的內(nèi)涵以及新《義務(wù)教育法》第四條的規(guī)定看，平等接受義務(wù)教育的權(quán)利首先是指受教育機會平等，即受教育的權(quán)利和擁有相應的條件這兩個方面的平等。它是平等受教育權(quán)的最低限度的要求。它禁止依據(jù)不合理的標準對人進行分類，再依據(jù)不同分類提供不同的教育機會，或者給予某些人受教育的優(yōu)惠，或者對某些人不提供受教育的機會。其次是指受教育的待遇平等，即享受國家提供的教育條件(包括教育教學的設(shè)施、教師)和教育內(nèi)容方面的平等。這就要求消除一切基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍、社會出身、經(jīng)濟條件的歧視，取消一切損害平等的區(qū)別、排斥、限制或特惠，使每一個人的受教育權(quán)都能得到公平的保障。最后，受教育權(quán)平等要求法律提供平等而有效的保護，未經(jīng)法律允許不受包括國家在內(nèi)的任何其他主體干涉。基于對人的尊嚴與人的價值的考量，法律對處境不利者或者受歧視群體應當給予及時的補償與援助。因此，平等接受義務(wù)教育的權(quán)利應是一項可訴的權(quán)利，它的審查標準之一是政府在提供受教育機會、教育條件以及平等保護的過程中是否構(gòu)成歧視。

中國長期實行的城鄉(xiāng)二元分割體制和資源分配體制，使部分群體因為擁有城市居民的資格而享有了教育上的特權(quán)，導致城鄉(xiāng)教育的不公。在這種狀態(tài)下如果繼續(xù)沿用這種“差別對待”的體制或制度，或在新制定的規(guī)則中單一采用城鄉(xiāng)“無差別對待”原則，那么，農(nóng)村兒童、少年接受義務(wù)教育的機會、條件依然存在事實上的不平等。受教育權(quán)平等的立法保護，并不絕對排斥例外，對弱勢或處境不利群體應有傾向性保護，在公正的社會中這是關(guān)鍵一環(huán)。為保護處境不利者的平等受教育權(quán)，新《義務(wù)教育法》采取了相應的補償性措施。該法關(guān)于“采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)實施義務(wù)教育”“完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費保障機制”“鼓勵和支持城市學校教師和高等學校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)從事義務(wù)教育工作”“鼓勵高等學校畢業(yè)生以志愿者的方式到農(nóng)村地區(qū)的學校任教”“農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項目、按比例分擔”“縣級人民政府編制預算，向農(nóng)村地區(qū)學校傾斜”“設(shè)立專項資金，扶持農(nóng)村地區(qū)實施義務(wù)教育”等規(guī)定，即是“補償平等”的集中體現(xiàn)。

然而，實施補償?shù)姆绞綉撌鞘裁?？補償是否應有合理的限度？2013年秋季，景洪市實施“營養(yǎng)計劃”，市公辦農(nóng)村義務(wù)教育階段學校和城市義務(wù)教育階段農(nóng)村戶口學生全部享受學生“營養(yǎng)計劃”?！俺菂^(qū)就讀的農(nóng)村富裕家庭學生享受了該計劃，而城市貧困家庭的孩子卻不能享受。同時，人為地把學生分為城鄉(xiāng)兩部分，沒有體現(xiàn)教育的公平。”[7]基于中國經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡、教育資源和教育發(fā)展條件的巨大差異性，東西部之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間、農(nóng)村與城市之間無論在教育資源的數(shù)量、質(zhì)量以及實際享有的教育的水平上都存在明顯的差距。國家采取相應措施區(qū)別對待，增加對欠發(fā)達地區(qū)的教育投入，為實現(xiàn)事實上的平等而允許落后地區(qū)、落后地區(qū)受教育者享有相對較多的公共教育資源，適當限制發(fā)達地區(qū)對公共教育資源的享有，是符合公平這一價值取向的。但是，“補償平等”并不是永恒合理的法則，它只是特定社會條件下為達成平等所采取的技術(shù)性措施。當下，教育部“陽光高考平臺”陸續(xù)公布2016年全國重點高校對農(nóng)村學生的單獨招生計劃，諸多著名高校招生向農(nóng)村學生傾斜[8—10]，截至4月6日，北京大學、清華大學、中國人民大學、北京師范大學等九所在京重點高校已啟動農(nóng)村學生專項招生，錄取優(yōu)惠最高可降至一本線錄取。農(nóng)村學生如何界定？招生傾斜名額確定的標準是什么？怎樣的界定才體現(xiàn)高考招生真正向弱勢的傾斜？確定怎樣的名額才不造成逆向歧視？我們需要設(shè)定受教育權(quán)平等保護的判別標準，以對受教育權(quán)平等保護做一個更為根本的合理解釋[11]，防范逆向歧視的產(chǎn)生。

新《義務(wù)教育法》第六條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。”該條明確了兩個基本內(nèi)涵。第一，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府具有以下法定職責：(1)在管轄范圍內(nèi)配置教育資源，這種配置應是合理的；(2)改善薄弱學校的辦學條件，使城鄉(xiāng)所有學校具備實施教育教學的條件和要求；(3)保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育；(4)保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。第二，履行這些職責的目的是促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，通過義務(wù)教育均衡發(fā)展，在客觀上實現(xiàn)公民的平等受教育權(quán)。可見，均衡構(gòu)成了中國義務(wù)教育立法評價差別對待的一項特有標準。政府在維護教育平等、履行法定職責給予不同群體差別對待的過程中，應就是否均衡審慎考慮，不能“一刀切”，還要防范急功近利。

四、以農(nóng)村教育質(zhì)量為抓手，實施教育法律體系的協(xié)調(diào)立法

城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的更深層次的差距是城鄉(xiāng)義務(wù)教育的質(zhì)量差距。[12]義務(wù)教育質(zhì)量并不單指學生的學業(yè)成績，而是包括教育教學與教育管理在內(nèi)的、體現(xiàn)教育活動各要素之間整體水平的系統(tǒng)性的概念。目前，雖然農(nóng)村義務(wù)教育“經(jīng)費短缺”的矛盾得到極大緩解，農(nóng)村兒童可以“有學上”，但“上好學”的問題仍未解決，義務(wù)教育階段學生輟學，特別是農(nóng)村初中輟學問題仍十分突出。研究表明，中國農(nóng)村學生輟學不只是因為經(jīng)濟貧困，更因為教育質(zhì)量低下。[13]義務(wù)教育的質(zhì)量差距，導致農(nóng)村學生起點上的不平等。世界銀行的發(fā)展報告指出，基礎(chǔ)教育的質(zhì)量對于家庭教育投資決策的影響是非常關(guān)鍵的，教育質(zhì)量直接影響家庭對孩子是否輟學的選擇。[14]2001年國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出，要“高水平、高質(zhì)量普及九年義務(wù)教育”，完成“普九”任務(wù)之后，提高教育質(zhì)量應該成為義務(wù)教育的工作重心。國家保障義務(wù)教育的實施不只是保障所有適齡兒童、少年能夠進入實施義務(wù)教育的學校，更為重要的是保障進入學校的兒童、少年能夠享有或接受具有相同質(zhì)量要求的教育。在當下“義務(wù)教育政府辦”的發(fā)展模式下，國家應全面承擔提供義務(wù)教育公共服務(wù)的責任，充分保障所有適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，充分保障不同地區(qū)的適齡兒童都能平等地接受高質(zhì)量的義務(wù)教育。

教育質(zhì)量既體現(xiàn)在教育活動的結(jié)果即所培養(yǎng)學生的能力和素質(zhì)方面，又體現(xiàn)在系統(tǒng)的教育活動過程的各個層面和各個環(huán)節(jié)，如師資、管理、教學、科研等。[15]平等受教育權(quán)、教育均衡發(fā)展，均涵蓋受教育的待遇平等。它要求受教育者平等地享受國家提供的義務(wù)教育條件和教育內(nèi)容，其中，質(zhì)量平等是受教育待遇平等的核心和基礎(chǔ)，這也體現(xiàn)在了新《義務(wù)教育法》之中。然而，質(zhì)量公平與保障問題并非單一的教育部門法可以解決。雖然新《義務(wù)教育法》將“提高教育質(zhì)量”作為考量義務(wù)教育發(fā)展的重要維度，并從教師、教育教學、經(jīng)費與條件、質(zhì)量監(jiān)督等四個方面作出要求，但由于配套法律制度存在的缺失，質(zhì)量公平的保障存在障礙。[16]表現(xiàn)為：第一，新《義務(wù)教育法》對教師入職資格、教師職務(wù)和教師培養(yǎng)作了規(guī)定，但基本上是重申《教師法》的規(guī)定，對《教師法》存在的問題沒有突破，城鄉(xiāng)師資質(zhì)量差距依然嚴重，農(nóng)村教學工作往往處于一種“維持”或“應付”狀態(tài)。第二，新《義務(wù)教育法》規(guī)定“學校和教師按照確定的教育教學內(nèi)容和課程設(shè)置開展教育教學活動，保證達到國家規(guī)定的基本質(zhì)量要求”“教育教學要促進學生全面發(fā)展”，但目前國家課改政策缺乏權(quán)威性與法律化，與城鄉(xiāng)教育現(xiàn)實有較大的差距，《教育法》規(guī)定的“學校教育評估制度”亦無具體規(guī)范，以致于“重點率”“升學率”成為評價的單一標準。農(nóng)村學校教育仍陷入單一的“題海戰(zhàn)術(shù)”中，窄化為“語文+數(shù)學”的教育。第三，新《義務(wù)教育法》建立的國家財政撥款屬于宏觀性質(zhì)，主要用于人員經(jīng)費和學校建設(shè)，沒有專門的義務(wù)教育質(zhì)量提升的財政支持立法?！半S著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和戶籍制度改革不斷推進，現(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費保障機制已不能很好適應新形勢要求?！盵17]美國《不讓一個孩子掉隊法案》(No Child Left Behind Act，NCLB)關(guān)于聯(lián)邦政府投入的經(jīng)費的規(guī)定就明確指出：聯(lián)邦政府的錢將投放在能有效促進義務(wù)教育質(zhì)量的項目和實踐上，經(jīng)費將以改善學校辦學條件和提高教師質(zhì)量為目標。盡管穩(wěn)定、持續(xù)和大量的財政投入是學校教育質(zhì)量提高的基礎(chǔ)，但是投入的增加并不必然意味著教育質(zhì)量的提高。[18]城鄉(xiāng)間現(xiàn)代信息技術(shù)教育、外語教育、科技活動和社會實踐活動開展質(zhì)量差距明顯。第四，新《義務(wù)教育法》規(guī)定的教育質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展的督導制屬于《教育法》《教育督導條例》規(guī)定的教育督導制的范疇，由于缺乏實質(zhì)性的改進方案和責任追究條款，造成督導對于普遍存在的輟學、教育質(zhì)量低的現(xiàn)象無能為力。第五，從新《義務(wù)教育法》本身來講，也需要就城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量平等作出合理的補償性規(guī)定，以質(zhì)量平等帶動城鄉(xiāng)教育的公平與均衡發(fā)展。

教育法律體系是由國家各級權(quán)力機關(guān)依法制定的、建立在同一經(jīng)濟基礎(chǔ)之上、受共同原則指導的、具有內(nèi)在協(xié)調(diào)一致性的教育法律規(guī)范的總和。法律是人們行為的底線規(guī)則，在當下依法治教的背景下，需要真正發(fā)揮法律的作用。促進城鄉(xiāng)教育公平，應當以提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量為抓手，實現(xiàn)教育法律體系中不同部門、層級的法律、法規(guī)與制度在教師、教育教學、教育質(zhì)量監(jiān)控、經(jīng)費與條件保障等要素上的協(xié)調(diào)、支撐與配合。

第一，完善教師立法。除了根據(jù)社會發(fā)展與教育規(guī)律對教師資格制度、教師聘任制度、教師教育制度、教師福利待遇保障制度作出具體、科學的規(guī)范，還要就改善農(nóng)村師資狀況的具體規(guī)則作專門規(guī)定。

第二，實施教育投入立法，強化中央和省級政府對義務(wù)教育的投入職責。設(shè)立義務(wù)教育的基本投入基準和學校建設(shè)標準，確保貧困地區(qū)兒童能夠獲得基本的教育資源與條件保障。建立貧困地區(qū)教育發(fā)展專項基金，設(shè)立促進義務(wù)教育質(zhì)量提高的專項基金或財政支持款項，對義務(wù)教育質(zhì)量提升實施專門的、持續(xù)的財政支持。

第三，通過立法建立具有可操作性和權(quán)威性的基本的國家課程標準，明確不同類型課程設(shè)置的目標、內(nèi)容及基本要求。在明確義務(wù)教育質(zhì)量的評價以所有學生的全面發(fā)展為原則的基礎(chǔ)上，建立義務(wù)教育國家標準評估系統(tǒng)。

第四，在相關(guān)部門法中明確各級政府對于農(nóng)村教育的經(jīng)費投入、條件保障職責以及投入不足的法律責任；明確政府、教育行政部門的教育質(zhì)量監(jiān)督、督導職責以及失職的法律責任；明確學校向?qū)W生監(jiān)護人提供了解教學資源、教育教學信息(如學校評估報告、教師的教學水平評估以及學生的成績統(tǒng)計等)等教育質(zhì)量信息的職責以及所要承擔的不利法律后果。通過明晰職責與法律責任，保證義務(wù)教育質(zhì)量平等法律規(guī)范的強制性、有效性。

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【責任編輯：王建平；實習編輯：楊孟葳】

【收稿日期】2016-04-12

【中圖分類號】D922.16; G522.3

【文獻標識碼】A

【文章編號】1000-5455(2016)03-0063-06

(作者簡介:余雅風，浙江江山人，北京師范大學教育學部教授。)