論我國(guó)高校學(xué)生資助體系的法治化建設(shè)

莫明琪

摘 要 加強(qiáng)高校學(xué)生資助體系的法治化建設(shè)，不僅是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須履行的義務(wù)，也是貫徹落實(shí)習(xí)總書(shū)記提倡“精準(zhǔn)資助”的重要舉措。對(duì)此，既要借鑒美國(guó)高校資助立法的有益經(jīng)驗(yàn)，也要結(jié)合我國(guó)實(shí)際，從完善資助立法與監(jiān)管、以權(quán)利義務(wù)法律觀為導(dǎo)向構(gòu)建高校學(xué)生資助模式、將信用建設(shè)融入資助法律體系等幾方面著手構(gòu)建我國(guó)高校學(xué)生資助法律體系。

關(guān)鍵詞 高校資助 法治化 構(gòu)建

中圖分類(lèi)號(hào)：G647；G641 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1美國(guó)高校學(xué)生資助立法經(jīng)驗(yàn)及其啟示

1.1多元立法推進(jìn)助學(xué)貸款制度的改革

20 世紀(jì) 50 年代起美國(guó)制定了多項(xiàng)有關(guān)高校助學(xué)貸款的法律，如 1958 年頒布的《國(guó)防教育法》設(shè)立了“國(guó)防貸款計(jì)劃”?！?965 年高等教育法》聲明：“為了使那些經(jīng)濟(jì)特別困難的中學(xué)合格畢業(yè)生即缺乏聯(lián)邦政府支持能力的學(xué)生，能夠接受高等教育”，授權(quán)聯(lián)邦政府在繼續(xù)提供“國(guó)防貸學(xué)金”的同時(shí)，設(shè)立“教育機(jī)會(huì)助學(xué)金” 、“國(guó)家擔(dān)保貸學(xué)金”和“校園工讀機(jī)會(huì)”?！陡叩冉逃?1980年修正案》設(shè)立了“學(xué)生家長(zhǎng)貸款計(jì)劃” ?！陡叩冉逃?1986 年修正案》 設(shè)立了“ 學(xué)生補(bǔ)充貸款計(jì)劃”。 該項(xiàng)目主要面向經(jīng)濟(jì)獨(dú)立于父母的學(xué)生，年最高貸款額為“教育成本”減去借貸人所獲資助額之差額，利率屬于所謂市場(chǎng)最惠利率。

這些法律的頒布為大學(xué)生帶來(lái)更多的受資助機(jī)會(huì)以及公平享有資助權(quán)利提供了法律上的保障。美國(guó)教育部分別在 1986 年、1989 年和 1991年提出了新的學(xué)生貸款的管理細(xì)則。具有代表性的是在1990 年提出了貸款拖欠償還的對(duì)策性建議——《減少學(xué)生貸款拖欠的行動(dòng)計(jì)劃》，分別向高等院校、借貸機(jī)構(gòu)、州級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、鑒定認(rèn)可機(jī)構(gòu)及州政府提出了諸多建議。

1993 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《學(xué)生貸款改革法》，規(guī)定從 1994年起開(kāi)始實(shí)施“聯(lián)邦直接學(xué)生貸款計(jì)劃” ，采取獨(dú)特的聯(lián)邦教育部還貸方式。根據(jù)該立法，參加這一貸款計(jì)劃的高等院?？芍苯訌拿绹?guó)教育部獲得貸款基金，并向符合借款條件的學(xué)生出借貸款，而原來(lái)的貸款計(jì)劃是通過(guò)商業(yè)銀行執(zhí)行并由擔(dān)保機(jī)構(gòu)作保。此外，《學(xué)生貸款改革法》 還規(guī)定“ 在 1994 年—1998 年財(cái)政年度期間，要求聯(lián)邦政府安排 25 億美元的經(jīng)費(fèi)用以支持貸款項(xiàng)目的補(bǔ)助費(fèi)用”。

1.2對(duì)我國(guó)高校學(xué)生資助立法的啟示

1.2.1健全法制，確保助學(xué)貸款政策的有效推行

美國(guó)高校學(xué)生資助政策體系之所以能夠順利高效運(yùn)行，并在運(yùn)行過(guò)程中不斷完善，這在很大程度上得益于美國(guó)國(guó)會(huì)為此制定的并不斷修正的一系列法律與法規(guī)，這些法律法規(guī)有力地支撐著美國(guó)高校學(xué)生資助政策體系的建設(shè)，保障美國(guó)高校學(xué)生得以“依法資助”。如美國(guó)國(guó)會(huì)相繼通過(guò)的《國(guó)防教育法》《高等教育法》《中等收入家庭學(xué)生助學(xué)法》等一系列法律法規(guī)都是為了加強(qiáng)對(duì)高等教育資助工作的法制支持。相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)高校學(xué)生資助政策體系法制化進(jìn)程有待進(jìn)一步加強(qiáng)。雖然近年來(lái)，我國(guó)在教育法制建設(shè)方面取得了一系列成就，但目前指導(dǎo)我國(guó)高等教育資助工作的法律法規(guī)主要是《高等教育法》及相關(guān)制度文件，對(duì)于資助工作運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的一些具體問(wèn)題，目前在法律規(guī)定上比較缺失。

筆者認(rèn)為，借鑒美國(guó)“依法資助”理念，加緊我國(guó)高校學(xué)生資助立法，不僅能為國(guó)家教育資助制度的建立和完善提供依據(jù)和保障，而且是國(guó)家意志在教育資助事業(yè)中的體現(xiàn)，可進(jìn)一步明確資助雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確保各項(xiàng)資助活動(dòng)處于法律監(jiān)督之下，能夠確保政府在促進(jìn)教育公平、維護(hù)社會(huì)公正方面所肩負(fù)的責(zé)任。

1.2.2建立健全信用評(píng)價(jià)體系，防控助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)

美國(guó)的信用體系十分完備，自20世紀(jì)40年代就開(kāi)始建立個(gè)人信用系統(tǒng)。 學(xué)生畢業(yè)后，銀行均可通過(guò)遍布全國(guó)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及時(shí)掌握學(xué)生的行蹤和收入。 聯(lián)邦政府也設(shè)有國(guó)家信用局，記錄和保存每位公民的信用檔案，對(duì)每個(gè)人的信用狀況進(jìn)行打分評(píng)級(jí)，從而有效控制風(fēng)險(xiǎn)。盡管美國(guó)學(xué)生貸款率高達(dá) 70%，不良還貸率卻很低。因此，要完善我國(guó)助學(xué)貸款政策，必須加快建立我國(guó)個(gè)人資信評(píng)估和跟蹤體系。

1.2.3建立助學(xué)貸款違約的事后補(bǔ)救機(jī)制

由于助學(xué)貸款不要擔(dān)保，現(xiàn)已畢業(yè)的學(xué)生主動(dòng)還款的情況不理想。學(xué)校亦是國(guó)家助學(xué)貸款制度的受益者，應(yīng)通過(guò)立法形式明確學(xué)校的義務(wù)，如學(xué)?？蓭椭虡I(yè)銀行尋找畢業(yè)生，承擔(dān)部分還貸的風(fēng)險(xiǎn)，違約學(xué)生貸款的若干比例由學(xué)校償還等。國(guó)家還應(yīng)建立擔(dān)?；饡?huì)，基金會(huì)的資金來(lái)源一方面是財(cái)政撥款，另一方面是社會(huì)捐贈(zèng)，銀行所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給基金會(huì)。 另外，可考慮創(chuàng)辦類(lèi)似房貸保險(xiǎn)、車(chē)貸保險(xiǎn)的學(xué)貸保險(xiǎn)，以及設(shè)立貧困學(xué)生還貸風(fēng)險(xiǎn)基金等，通過(guò)制度約束減輕貸款人的還貸壓力。

2我國(guó)高校學(xué)生資助的立法現(xiàn)狀及其法律關(guān)系

2.1立法現(xiàn)狀

就我國(guó)而言，目前關(guān)于學(xué)生資助的法律法規(guī)主要集中體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)高等教育法》以及相關(guān)的方針政策中。譬如，《高等教育法》第9條規(guī)定：“公民依法享有接受高等教育的權(quán)利，國(guó)家采取措施，幫助少數(shù)民族學(xué)社經(jīng)濟(jì)困難學(xué)社接受高等教育?！睘榱吮ＷC弱勢(shì)群體享受到高等教育的平等權(quán)利，《高等教育法》第54條55條亦作出了相關(guān)規(guī)定，其中：第54條：“高等學(xué)校的學(xué)生應(yīng)按國(guó)家規(guī)定繳納學(xué)費(fèi)，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生可申請(qǐng)補(bǔ)助或減免學(xué)費(fèi)?！钡?5條：“國(guó)家設(shè)立高等學(xué)校學(xué)生勤工助學(xué)基金和貸學(xué)金，并鼓勵(lì)高校、企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體以及其他社會(huì)組織和個(gè)人設(shè)立各種形式的助學(xué)金，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生提供幫助，獲得貸學(xué)金及助學(xué)金的學(xué)生應(yīng)履行相應(yīng)義務(wù)?！贝送猓?999年由中國(guó)人民銀行、財(cái)政部聯(lián)合教育部共同發(fā)布了《關(guān)于國(guó)家助學(xué)貸款的管理規(guī)定（試行）》，國(guó)家助學(xué)貸款這一新的資助形式就以法律形式予以正式確立下來(lái)。同時(shí)，《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》第27條規(guī)定：學(xué)生獎(jiǎng)助貸基金是按照規(guī)定提取的用于發(fā)放學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金和貸款的資金。財(cái)政部和教育部還出臺(tái)了將高校學(xué)費(fèi)的10%用于助學(xué)的具體措施。

但通過(guò)觀察我們不難發(fā)現(xiàn)，這些法律規(guī)定和政策措施仍屬概括性規(guī)定，不夠深入，且對(duì)于資助主體與資助對(duì)象之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、申請(qǐng)發(fā)放、回收國(guó)家助學(xué)貸款程序等問(wèn)題沒(méi)有準(zhǔn)確明了的闡述。因此條文缺乏可操作性，使得其助貧的成效還不夠顯著，隨著時(shí)間的推移，就很難使各項(xiàng)具體的資助制度得到有效落實(shí)。

2.2法律關(guān)系

從法理上講，法律關(guān)系是在法律規(guī)范調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過(guò)程中所形成的人們之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，法律關(guān)系由主體 、內(nèi)容和客體三部分組成，法律關(guān)系的主體是法律關(guān)系的參加者，法律關(guān)系的內(nèi)容是法律關(guān)系主體之間的法律權(quán)利和法律義務(wù)，法律關(guān)系的客體是法律關(guān)系主體之間的權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象。由于高校與學(xué)生之間法律地位具有相對(duì)不平等性，高校處于主導(dǎo)地位，學(xué)生處于從屬地位，雙方權(quán)利義務(wù)具有概括性，雙方爭(zhēng)訟方式具有特別性，所以高校與學(xué)生的法律關(guān)系具有特殊性，它是基于教育本身的使命而形成的。高校資助的法律關(guān)系是在法律規(guī)范調(diào)整資助關(guān)系的過(guò)程中所形成的高校和有關(guān)部門(mén)與學(xué)生之間在物質(zhì)幫助等方面的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。這里的資助者是高校和教育、財(cái)政等有關(guān)部門(mén)，資助對(duì)象是全日制在校各類(lèi)大學(xué)生。因?yàn)榉申P(guān)系建立的目的，總是為了保護(hù)某種利益，獲得某種利益，或分配、轉(zhuǎn)移某種利益，只要建立了資助體系，就必須明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，并在執(zhí)行過(guò)程中，使法律關(guān)系所體現(xiàn)的利益真正得到實(shí)現(xiàn)。

3我國(guó)高校學(xué)生資助體系法治化建設(shè)思考

3.1完善資助立法與監(jiān)管

筆者認(rèn)為，國(guó)家助學(xué)貸款政策需要由政府、金融部門(mén)、高校以及企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等共同組織實(shí)施，為此，必須制定相應(yīng)的法律法規(guī)，以確保該制度的順利推行，尤其確保按期還貸得到法律上的保障，逐步使之走上法制化、規(guī)范化的軌道。在充分調(diào)研、專(zhuān)家論證的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取由全國(guó)人大委員會(huì)通過(guò)《國(guó)家助學(xué)貸款法》或國(guó)務(wù)院通過(guò)《 實(shí)施條例》，對(duì)助學(xué)貸款的原則、主體、資金來(lái)源、償還方式和期限、操作辦法、違約責(zé)任等問(wèn)題作出明確規(guī)定，以法律形式規(guī)范國(guó)家助學(xué)貸款。

雖然我國(guó)確立了系統(tǒng)的高校學(xué)生資助制度，但目前資助依據(jù)還停留在“辦法”、“條例”等階段，未形成一套較為完整的法律體系。眾所周知，任何一個(gè)政府在制定法律法規(guī)時(shí)都應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，完成從實(shí)踐到認(rèn)識(shí)再到實(shí)踐的過(guò)程。由于制定主體的法律地位不同，我們?cè)谥贫ㄟ^(guò)程中應(yīng)遵循下位法不得與上位法相抵觸的原則。在我國(guó)，《高等教育法》與《教育法》對(duì)資助體系已有了概括性規(guī)定，那么我們所制定的《高校學(xué)生資助法》就應(yīng)與其上位法相統(tǒng)一，從屬于《高等教育法》，以行政法規(guī)的形式出臺(tái)較為合理。

為了使我國(guó)《高校學(xué)生資助法》更加完善，應(yīng)涵蓋以下幾方面內(nèi)容：資助工作應(yīng)遵循的基本理念與指導(dǎo)原則；明確資助主體與資助對(duì)象；規(guī)定貧困生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在保障其獲得基本權(quán)利的同時(shí)也要采取強(qiáng)制措施保證基本義務(wù)的履行；詳細(xì)規(guī)定具體的資助程序、資金來(lái)源與使用狀況，建立資助資金績(jī)效審計(jì)與監(jiān)督制定；法律責(zé)任的承擔(dān)方式與歸責(zé)原則。

除了制定制度之后，還應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管制度也納入到法制化范疇。可以依法成立專(zhuān)門(mén)部門(mén)對(duì)高校整個(gè)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督和管理，最終成立一個(gè)專(zhuān)為高校教育服務(wù)的獨(dú)立仲裁組織，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)處理與學(xué)生資助相關(guān)的投訴與權(quán)責(zé)糾紛。

3.2以權(quán)利義務(wù)法律觀為導(dǎo)向構(gòu)建高校學(xué)生資助模式

目前，我國(guó)高校貧困生資助體系主要包括獎(jiǎng)、貸、助、補(bǔ)、減等方式，實(shí)踐中獎(jiǎng)、補(bǔ)、減成為了主要的資助模式，這種情況直接導(dǎo)致部分貧困生產(chǎn)生惰性思想，認(rèn)為自己就應(yīng)該從國(guó)家無(wú)償獲得幫助，無(wú)需任何付出。甚至于一些獲得助學(xué)貸款的同學(xué)畢業(yè)之后也千方百計(jì)拖延、逃避歸還銀行貸款。等、靠、要的思想在貧困生中間比較普遍，他們完全沒(méi)有權(quán)利義務(wù)對(duì)等的意識(shí)，認(rèn)為獲得任何資助都是自己的權(quán)利，而付出、回報(bào)的義務(wù)觀念卻非常淡薄，形成了只求權(quán)利、逃避義務(wù)的歪曲的權(quán)利義務(wù)觀念。因此，在立法內(nèi)容上，確立權(quán)利義務(wù)對(duì)等觀，將會(huì)使貧困生正確認(rèn)識(shí)自身貧困和被資助事實(shí)，既不因自身貧困而妄自菲薄，也不因接受資助而滋生依賴(lài)思想。

高校應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種途徑培養(yǎng)、增強(qiáng)學(xué)生的權(quán)利義務(wù)觀念，讓他們認(rèn)識(shí)到?jīng)]有絕對(duì)的權(quán)利也沒(méi)有絕對(duì)的義務(wù)。通過(guò)講座、志愿活動(dòng)、感恩教育等手段和方式，引導(dǎo)貧困生樹(shù)立正確的權(quán)利義務(wù)觀念，正確的認(rèn)識(shí)付出和奉獻(xiàn)行為，培養(yǎng)貧困生既有權(quán)利意識(shí)又勇于擔(dān)當(dāng)義務(wù)的積極心態(tài)。權(quán)利義務(wù)對(duì)等觀念的培養(yǎng)有利于樹(shù)立貧困生的主人翁意識(shí)。讓貧困生明白接受高等教育是自己作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)資助予以保證這項(xiàng)權(quán)利，但是也要讓貧困生明白作為社會(huì)成員的基本義務(wù)，力所能及的為社會(huì)、為他人貢獻(xiàn)自己的力量。

3.3將信用建設(shè)融入資助法律體系

信用機(jī)制是高校信用建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容，是促進(jìn)大學(xué)生特別是受助生誠(chéng)實(shí)守信的制度保障。因此，將信用建設(shè)融入高校資助工作，要從制度入手，靠制度規(guī)范。通過(guò)信用機(jī)制的精細(xì)化建設(shè)，提升大學(xué)生特別是受助生的信用水準(zhǔn)，促進(jìn)資助工作的逐步完善。

3.3.1建立社會(huì)信用體系

充分利用生源地信息資源，實(shí)現(xiàn)政府、高校、銀行等部門(mén)信息聯(lián)網(wǎng)，以便高校能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)及時(shí)準(zhǔn)確掌握學(xué)生的家庭情況，對(duì)其進(jìn)行跟蹤管理；在認(rèn)定監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制中增強(qiáng)學(xué)生對(duì)誠(chéng)信的自省自覺(jué)，更好防范信用風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，在保護(hù)學(xué)生隱私與尊重學(xué)生自尊心的前提下，打破高校內(nèi)部大學(xué)生信用信息的條塊分割，實(shí)現(xiàn)資料查詢(xún)、共享的系統(tǒng)化。

3.3.2完善信用檔案機(jī)制

建立大學(xué)生特別是受資助學(xué)生的信用檔案，對(duì)于增強(qiáng)學(xué)生守信意識(shí)具有重要作用。高校作為學(xué)生在校期間的管理者應(yīng)成為學(xué)生信用收集、評(píng)估的中介機(jī)構(gòu)。信用檔案的建立應(yīng)以信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為背景，依托校園管理信息化平臺(tái)，收集學(xué)生校園卡消費(fèi)情況，了解學(xué)生的生活質(zhì)量，掌握其家庭經(jīng)濟(jì)狀況；通過(guò)班級(jí)同學(xué)互相監(jiān)督，記錄其日常的信（下轉(zhuǎn)第22頁(yè)）（上接第14頁(yè)）用狀況，如是否存在拖欠借款，是否有欺騙行為等。實(shí)行貧困生信息數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)進(jìn)行信息的更新；細(xì)化貧困評(píng)定等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，將貧困生家庭日常收入情況、家庭變故、心理問(wèn)題等納入信息范圍進(jìn)行采集，將之作為評(píng)定助學(xué)金的重要參考，實(shí)現(xiàn)信用檔案規(guī)范化和數(shù)字化管理。

3.3.3激活管理監(jiān)督機(jī)制

建立受助生調(diào)查跟蹤機(jī)制，明確資金用途，保證資助金用于學(xué)費(fèi)和基本生活支出。每學(xué)年對(duì)學(xué)生意見(jiàn)大、反響多的受助生進(jìn)行專(zhuān)門(mén)走訪(fǎng)和資格摸查。高?？稍O(shè)立專(zhuān)門(mén)的資助信用網(wǎng)絡(luò)信箱，在資助金分配上做好公開(kāi)透明，為學(xué)生情況的反映和作假行為舉報(bào)提供溝通平臺(tái)，為貧困生甄別工作提供意見(jiàn)，提高貧困生認(rèn)定的客觀性和準(zhǔn)確性。

3.3.4健全失信懲戒機(jī)制

高校應(yīng)健全資助管理的規(guī)章制度，將信用情況與學(xué)校的綜合素質(zhì)測(cè)評(píng)、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、就業(yè)推薦等相結(jié)合。對(duì)在申領(lǐng)資助金過(guò)程中弄虛作假、申領(lǐng)資助金之后高消費(fèi)等行為，明確懲處標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)懲罰舉措。根據(jù)情形輕重及時(shí)懲處，必要時(shí)可以在本校范圍內(nèi)對(duì)其情況進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。對(duì)于失信的學(xué)生，高校應(yīng)將現(xiàn)實(shí)情況歸入學(xué)生檔案，并如實(shí)向社會(huì)及用人單位提供在校期間的信用記錄。一旦他們申請(qǐng)各類(lèi)考試及車(chē)貸、房貸時(shí)因?yàn)槭庞涗浂痪芙^辦理，就會(huì)讓學(xué)生在守信與失信的利害關(guān)系中做出正確選擇，從而通過(guò)他律的懲戒機(jī)制增強(qiáng)學(xué)生的自覺(jué)自律。

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