學(xué)校公共設(shè)施及污染致學(xué)生損害的法律分析

侯春平

案例一：據(jù)報道，江蘇常州外國語學(xué)校校址旁原來是三家相鄰的化工廠，附近土地污染嚴重，2015年9月搬入新校址后，該校493名學(xué)生身體均出現(xiàn)異常反應(yīng)。檢測結(jié)果顯示，常州外國語學(xué)校里的教室、宿舍、圖書館等處也都測出了丙酮、苯、甲苯、乙苯、二氯甲烷等污染物質(zhì)。專家認為，這與鄰近的常隆污染地塊上的污染物質(zhì)對應(yīng)吻合。兩環(huán)保組織提起了關(guān)于該地塊污染環(huán)境公益訴訟，2016年5月16日常州市中級人民法院立案。

案例二：2016年6月3日，位于北京西城區(qū)白云路二號的北京第二實驗小學(xué)白云路分校（以下簡稱“白云路小學(xué)”）學(xué)生家長反映，近期很多孩子出現(xiàn)流鼻血、眼睛血絲等狀況，懷疑與學(xué)校翻新的操場有關(guān)。6月17日，經(jīng)過白云路小學(xué)家長、專家和區(qū)教委多次協(xié)商，在得到絕大多數(shù)家長認同的基礎(chǔ)上，經(jīng)白云路小學(xué)操場問題聯(lián)合工作組認定，西城區(qū)教委開始對白云路小學(xué)操場進行全場拆除。

案例三：2016年5月31日，湖南新寧安山中學(xué)校園內(nèi)水塔突然倒塌，造成1名初三學(xué)生當(dāng)場死亡，1名學(xué)生送醫(yī)院搶救無效死亡，4名學(xué)生受傷（其中1名重傷）。

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，政府在教育方面的經(jīng)費投入逐年增加，為了改善教學(xué)環(huán)境，不少學(xué)校在興建新的校舍；有的學(xué)校為增強學(xué)生的身體素質(zhì)，積極增加體育設(shè)施，改善體育鍛煉條件。但同時，由于校園周邊的環(huán)境污染、有毒塑膠操場導(dǎo)致學(xué)生身體的不良反應(yīng)等中小學(xué)校園安全事故頻發(fā)，不僅給學(xué)生的身心造成了損害，同時引起了社會民眾對校園安全的關(guān)注，引發(fā)對這一問題深層次的思考。

本文針對校園安全事故呈現(xiàn)出的新特點，通過對近期發(fā)生的校園安全事故的探討，重點分析校園建設(shè)過程中立法缺失、監(jiān)管不到位及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)落后等方面的問題，并就改善中小學(xué)校園安全、防止中小學(xué)校園安全事故的發(fā)生提出一些建議。

校園安全事故發(fā)生原因的剖析

校園安全事故大致可分以下幾類。

首先，校園公共設(shè)施存在安全隱患以及管理不善導(dǎo)致的事故。學(xué)校的公共設(shè)施包括學(xué)校的房屋、墻體、體育器械、實驗器材、校園道路、場地、線路、花池、桌椅等。第一種情形是隱患的存在導(dǎo)致安全事故的發(fā)生。如湖南新寧安山中學(xué)校園內(nèi)水塔倒塌事故導(dǎo)致的校園安全事故，事后邵陽市教育局發(fā)布了《關(guān)于新寧縣安山鄉(xiāng)中學(xué)水塔倒塌造成學(xué)生傷亡事故的緊急通報》，要求該市教育行政部門和學(xué)校，立即組織開展一次“地毯式”的校園安全隱患排查，要以“零容忍、全覆蓋”的態(tài)度，排查一切校園安全隱患。此次事故中，水塔倒塌是外力作用，還是水塔本身就有安全隱患？如果水塔本身沒有隱患，而是外力的作用，是否可以預(yù)見和避免？如果水塔本身就存在安全隱患，學(xué)校事先是否知道？如果知道存在安全隱患，是否做了安全教育和采取了預(yù)防措施，是否有警示標(biāo)志？如果水塔本身存在安全隱患，學(xué)校又不知道隱患的存在，這說明學(xué)校沒有隱患排查機制或排查機制實際不起作用。第二種情形是學(xué)校沒有盡到管理責(zé)任，相關(guān)人員沒有履行好職責(zé)而導(dǎo)致的安全事故，近年發(fā)生的踩踏事件就屬于這種類型。比如2013年2月27日，湖北襄陽老河口市薛集鎮(zhèn)秦集小學(xué)發(fā)生一起因擁擠引起的踩踏事故，11名學(xué)生受傷，4人死亡，相關(guān)責(zé)任人被追究刑責(zé)。第三種情形是由于不可抗力而導(dǎo)致的安全事故，如2012年5月12日汶川地震校舍倒塌發(fā)生的校園安全事故，此種情形需要對校舍設(shè)計和建設(shè)方面是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進行查驗。

其次，學(xué)校周邊環(huán)境污染導(dǎo)致的安全事故。江蘇常州外國語學(xué)校新址“毒地”事件經(jīng)媒體曝光后，家長們尤為關(guān)心自己孩子所在學(xué)校到底有無“毒地”。為什么學(xué)校會建在“毒地”旁，他們關(guān)注學(xué)校項目規(guī)劃和建設(shè)程序是否合法、手續(xù)是否齊備，環(huán)評報告是否存在瑕疵等；“毒地”開挖之前有沒有進行項目評估，是否進行環(huán)評，因為正是“毒地”的開挖直接導(dǎo)致了有毒有害化學(xué)物質(zhì)的進一步擴散。據(jù)報道，2016年3月下旬，學(xué)校、家長分別委托專業(yè)檢測機構(gòu)，對常州外國語學(xué)校校區(qū)室內(nèi)空氣、土壤、地下水進行了檢測。檢測結(jié)果顯示，檢測指標(biāo)均符合國家標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)要求。一邊是檢測報告符合國家標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)定，一邊是493名學(xué)生檢出皮炎、血液指標(biāo)異常等。如果檢測結(jié)果沒有問題，只能說明相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的正常功能已經(jīng)不能發(fā)揮作用，起不到保護學(xué)生的作用，有必要對這些標(biāo)準(zhǔn)進行修改和完善。

再次，學(xué)校公共設(shè)施有毒有害導(dǎo)致的安全事故。據(jù)報道，從2016年5月20日開始，成都、北京以及沈陽等地均發(fā)生了“毒跑道”事件。為什么這些有毒的跑道能夠進入學(xué)校？招標(biāo)程序如何把控？有無相應(yīng)的檢測機制？事故發(fā)生后，有沒有相應(yīng)的應(yīng)急救援機制和賠償機制？從媒體報道的情況來看，中小學(xué)“毒跑道”事件的發(fā)生主要有以下原因：學(xué)校塑膠場地的建設(shè)招標(biāo)環(huán)節(jié)采取價低擇取的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，還存在層層轉(zhuǎn)包情況，導(dǎo)致施工方只能通過偷工減料或使用劣質(zhì)材料來保證利潤；缺乏對口的強制標(biāo)準(zhǔn)，加之學(xué)校對塑膠跑道的成本、有害物質(zhì)了解不夠，市場也缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致惡性的低價競爭；部門之間監(jiān)管職責(zé)不明以及歸口管理模糊；事件發(fā)生后，很少有人被問責(zé)，違法成本太低，等等。

我國的相關(guān)法律制度及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定

有關(guān)學(xué)校公共設(shè)施存在安全隱患而發(fā)生安全事故適用的規(guī)定體現(xiàn)在《刑法》《學(xué)生傷害事故處理辦法》《侵權(quán)責(zé)任法》《土壤污染防治行動計劃》以及相關(guān)的“標(biāo)準(zhǔn)”中。

2016年6月1日國務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動計劃》，這成為當(dāng)前和今后一個時期土壤污染防治工作的行動綱領(lǐng)?！缎袆佑媱潯分薪乖诰用駞^(qū)、學(xué)校、醫(yī)療和養(yǎng)老機構(gòu)等周邊新建有色金屬冶煉、焦化等行業(yè)企業(yè)。特別指出，對治理土壤不力干部的約談、處分這項工作是由環(huán)境保護部牽頭，中央組織部、監(jiān)察部參與。在法律層面上，政府要配合完成《土壤污染防治法》起草工作。到2020年，土壤污染防治法律法規(guī)體系基本建立，使得土壤污染防治工作真正有法可依。

2002年教育部頒布的《學(xué)生傷害事故處理辦法》第四條規(guī)定，學(xué)校的舉辦者應(yīng)當(dāng)提供符合安全標(biāo)準(zhǔn)的校舍、場地、其他教育教學(xué)設(shè)施和生活設(shè)施。該《辦法》第九條規(guī)定，因下列情形之一造成的學(xué)生傷害事故，學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任：學(xué)校的校舍、場地、其他公共設(shè)施，以及學(xué)校提供給學(xué)生使用的學(xué)具、教育教學(xué)和生活設(shè)施、設(shè)備不符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，或者有明顯不安全因素的；學(xué)校的安全保衛(wèi)、消防、設(shè)施設(shè)備管理等安全管理制度有明顯疏漏或者管理混亂，存在重大安全隱患，而未及時采取措施的；學(xué)校組織學(xué)生參加教育教學(xué)活動或者校外活動，未對學(xué)生進行相應(yīng)的安全教育，并未在可預(yù)見的范圍內(nèi)采取必要的安全措施的。

根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第三十八條規(guī)定，無民事行為能力人在幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間受到人身損害的，幼兒園、學(xué)校或者其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但能夠證明盡到教育、管理職責(zé)的，不承擔(dān)責(zé)任。第三十九條規(guī)定，限制民事行為能力人在學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間受到人身損害，學(xué)校或者其他教育機構(gòu)未盡到教育、管理職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)這兩條內(nèi)容的規(guī)定，無民事行為能力人和限制民事行為能力人由于學(xué)校的公共設(shè)施導(dǎo)致的傷害，如果學(xué)校沒有盡到教育和管理責(zé)任，是要承擔(dān)責(zé)任的。

教育設(shè)施重大安全事故罪，指學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人或者教育主管部門負責(zé)人明知校舍或者教育教學(xué)設(shè)施有危險而不采取措施或者不及時報告，致使發(fā)生重大傷亡事故的行為?！缎谭ā返谝话偃藯l規(guī)定，明知校舍或者教育教學(xué)設(shè)施有危險，而不采取措施或者不及時報告，致使發(fā)生重大傷亡事故的，對直接責(zé)任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。上文提到的湖北襄陽老河口市薛集鎮(zhèn)秦集小學(xué)發(fā)生的踩踏事故，湖北省老河口市人民法院對“2·27”校園踩踏案一審宣判，老河口市薛集鎮(zhèn)秦集小學(xué)原校長杜貴強、原政教副主任張繼輝、教師杜貴體，犯教育設(shè)施重大安全事故罪，3人分別獲刑2年半、2年和1年。

教育部制定的《城市普通中小學(xué)校校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》第九條規(guī)定，學(xué)校不應(yīng)與集貿(mào)市場、公共娛樂場所、醫(yī)院傳染病房、太平間、公安看守所等不利于學(xué)生學(xué)習(xí)和身心健康，以及危及學(xué)生安全的場所毗鄰。第十九條規(guī)定，應(yīng)根據(jù)校舍的使用功能、平面和空間可以改變的要求以及保障安全和抗御較大自然災(zāi)害的要求，采用混合結(jié)構(gòu)或鋼筋混凝土承重結(jié)構(gòu)。其中，教學(xué)用房宜采用鋼筋混凝土框架結(jié)構(gòu)。校舍不得采用空斗磚墻、空心磚墻和生土墻體作為承重結(jié)構(gòu)。易發(fā)生地震、臺風(fēng)等自然災(zāi)害的地區(qū)，應(yīng)按當(dāng)?shù)氐牡卣鹆讯?、抗風(fēng)或抗洪要求進行設(shè)防。建筑材料和建筑構(gòu)件的品種、規(guī)格、型號、標(biāo)號、質(zhì)量等必須符合設(shè)計要求。

《農(nóng)村普通中小學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》第十六條規(guī)定，學(xué)校選址應(yīng)符合下列規(guī)定：不應(yīng)與集貿(mào)幣場，娛樂場所，生產(chǎn)、經(jīng)營、貯藏有毒有害危險品、易燃易爆物品的場所，噪聲等污染源，醫(yī)院太平間，殯儀館，消防站等不利于學(xué)生學(xué)習(xí)、身心健康和危及學(xué)生安全的場所毗鄰。第三十四、三十五條規(guī)定，建筑結(jié)構(gòu)要安全堅固。農(nóng)村普通中小學(xué)校校舍建筑根據(jù)其功能及防御各類重大意外災(zāi)害要求，在建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計上應(yīng)根據(jù)相應(yīng)設(shè)防規(guī)范要求確定。各種建筑材料必須符合國家質(zhì)量規(guī)范要求。校舍設(shè)計和施工都必須由有相應(yīng)資質(zhì)的單位來承擔(dān)，設(shè)計應(yīng)經(jīng)過施工圖審查，施工應(yīng)實施監(jiān)理制，保證校舍的安全可靠。

目前，學(xué)校操場建設(shè)普遍使用或適用的兩項國家標(biāo)準(zhǔn)是GB/T225 17.6-2011《體育場地適用要求及檢驗方法第6部分：田徑場地》和GB/T 148 33-2011《合成材料跑道面層》，規(guī)定了苯、甲苯和二甲苯、游離甲苯二異氰酸酯（TDI）、重金屬（鉛、鎘、鉻、汞）這些有害物質(zhì)的限量。目前被廣泛提到的國家標(biāo)準(zhǔn)，都不是強制性標(biāo)準(zhǔn)，T代表推薦；而對氯化物、TVOC（總揮發(fā)性有機物）等有害物質(zhì)沒有規(guī)定，需要與時俱進地明確。標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致很多有毒有害物質(zhì)無法測出，也直接導(dǎo)致了危害結(jié)果的發(fā)生。廣東省深圳市教育局委托深圳市建筑科學(xué)研究院編制完成的《合成材料運動場地面層質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》，是國內(nèi)首個塑膠跑道工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，于2016年3月向社會公示并征求意見，目前處于試行階段。這個標(biāo)準(zhǔn)主要在GB/T 14833-2011基礎(chǔ)上，擴大了有害物監(jiān)測范圍，引入了對多環(huán)芳烴、短鏈氯化石蠟和TVOC等限量標(biāo)準(zhǔn)，并且對進場材料、施工過程、跑道成品都要進行檢測和監(jiān)管。深圳標(biāo)準(zhǔn)還明確規(guī)定了哪一項不合格該如何處理，比如重金屬超標(biāo)必須鏟除，TVOC超標(biāo)則可以放置一個月再檢測。

預(yù)防學(xué)校設(shè)施致校園安全事故發(fā)生的法律思考

要加強保護學(xué)生的安全法律意識。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要加強自身的法律意識，提高管理水平，并對師生開展各種安全教育，培養(yǎng)和增強教師的法律意識，樹立防范傷害事故發(fā)生的法律意識，養(yǎng)成時刻注意保護未成年學(xué)生安全的習(xí)慣。同時，學(xué)校應(yīng)加強法制宣傳教育，使學(xué)生自覺遵紀守法。有針對性地對學(xué)生進行安全教育，使學(xué)生自覺養(yǎng)成遵紀守法的良好習(xí)慣，樹立起強烈的自我保護意識。

需由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立專門的校園安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并定時對校舍、場地、器械、教學(xué)設(shè)施等進行全面檢查。學(xué)校要建立相應(yīng)的隱患排查以及重大危險源的辨識等安全保障制度，對可能存在的安全隱患及時排查，做到有問題及時發(fā)現(xiàn)、及時解決，防止事故的發(fā)生。同時，積極開展學(xué)生緊急救護和安全避險、逃生教育演練活動，有效培養(yǎng)和提高未成年學(xué)生應(yīng)對意外傷害事故的能力，從而將事故導(dǎo)致的傷害降到最低，更有效地保護學(xué)生。

完善校園安全監(jiān)管體系建設(shè)。對校園建設(shè)項目嚴格監(jiān)管，保證建設(shè)項目的安全性和合法性，保證新建校舍周邊沒有污染源，嚴禁在原有學(xué)校周圍新建有色金屬冶煉、焦化等行業(yè)企業(yè)，從源頭上防止由于環(huán)境污染而導(dǎo)致的校園安全事故。同時，要完善采購程序，防止不合標(biāo)準(zhǔn)、低標(biāo)準(zhǔn)的有毒有害的原材料進入學(xué)校，加強項目建設(shè)的過程監(jiān)管，嚴格把握項目的驗收關(guān)口，形成嚴密的監(jiān)管機制體系。

加強相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的修改和完善工作。上文提到的常州外國語學(xué)校和“毒跑道”事件有共同之處，即檢測機制、檢測結(jié)果均符合國家的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，但是確有很多學(xué)生已經(jīng)發(fā)生身體反應(yīng)，有的情況還很嚴重，這就說明現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)要么太低，要么某些有毒有害的物質(zhì)不在標(biāo)準(zhǔn)檢測的范圍。因此，完善標(biāo)準(zhǔn)，一是要將根據(jù)現(xiàn)有檢測技術(shù)已經(jīng)確定為有毒有害的物質(zhì)納入標(biāo)準(zhǔn)檢測項中，二是提高原有標(biāo)準(zhǔn)的條件，使其真正能發(fā)揮保護學(xué)生身體健康安全的作用。

完善懲罰措施和追責(zé)機制。如前文所述，“毒跑道”能大行其道，違法成本低是很重要的原因。今后要加大有關(guān)校園安全事故追責(zé)方面的處罰力度。應(yīng)在今后的立法中增加違反建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面的具體處罰措施。

制定學(xué)生受損害的救濟補償機制。隨著我國教育經(jīng)費投入力度的進一步加大，建議教育行政主管部門從公用教育經(jīng)費中劃出部分經(jīng)費，讓學(xué)校購買校園安全校方責(zé)任險。萬一發(fā)生校園安全事故，既可以減輕學(xué)校承擔(dān)的經(jīng)濟負擔(dān)，還可以最大限度地保障受損害學(xué)生的補償，從而能讓學(xué)校管理者和教師將精力集中到教育教學(xué)上。