深度融合：行政制度體系建設的應然選擇

陳菊

【摘要】制度連接著歷史，承載著現(xiàn)實，扎根于實踐，導引著未來。制度建設是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本支撐。而現(xiàn)實中制度設計和制度運行存在的問題頗多，屢遭詬病。文章提出行政制度體系建設必須實現(xiàn)三個深度融合，才能凝聚力量、促進發(fā)展、導引未來，為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，全面建成小康社會提供制度保障。

【關鍵詞】深度融合 行政制度 建設 應然選擇

【中圖分類號】D632.8 【文獻標識碼】A

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會確定的全面深化改革的總目標。這一目標把在黨領導下管理國家的制度體系建設擺在突出位置，把制度現(xiàn)代化作為社會主義現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

從不同角度分析制度呈現(xiàn)出不同的特點。從系統(tǒng)的角度看，制度是一個層級制約、橫向聯(lián)系的有機整體。從屬性上看，制度是一種具有指導性、約束性、程序性和激勵性的規(guī)范規(guī)則。從政治角度看，制度是在一定條件下形成的政治、經(jīng)濟、文化諸方面的規(guī)范體系及由此構(gòu)成的體系架構(gòu)。從社會角度看，制度是為了維持正常的秩序，保證國家的社會管理和各項工作的正常開展，依照法律、法令和政策而制定的具有法規(guī)性、指導性、約束力的各種具體規(guī)范的總稱。從功用上看，增強按制度辦事、依法辦事的規(guī)矩意識和能力，是現(xiàn)代化國家治國理政的要求。從價值上看，如果說文化是民族的精神生命和靈魂，那么制度就是彰顯和固化民族精神的載體之一，是助推和牽引社會走向文明進步的重要力量。

上述分析充分說明制度設計源于現(xiàn)實問題，更要解決現(xiàn)實問題，而實現(xiàn)制度的深度融合是摒棄我國現(xiàn)行制度建設中彼此隔離和與現(xiàn)實脫節(jié)之弊的應然之舉，也已成為推進國家治理體系建設中面臨的重大任務和現(xiàn)實課題。

用制度融合利益，凝聚力量

隨著體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、改革深化、結(jié)構(gòu)調(diào)整，社會主體的多樣性及其權益關系的復雜性日漸突出，集中表現(xiàn)為利益主體多元化、利益構(gòu)成多重化、利益差別明顯化、利益關系的博弈與滲透更加直接膠著。在獨立而多樣的利益主體并存的背景下，要實現(xiàn)全面同步進入小康社會的宏偉目標，必須運用制度規(guī)范整合多種利益關系，統(tǒng)籌各方社會力量，形成廣泛的利益共同體，構(gòu)建互利合作的利益格局，以凝聚力量。

制度設計必須合乎法理，體現(xiàn)社會公正。堅持合理合法就要做到行政管理制度體系與中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一，樹立起對法律的敬仰和信奉，不僅要將正確的法律觀念和科學的法律思想融入黨政人員的職業(yè)道德和內(nèi)在信念，還要避免只從行政管理自身的角度思考問題，把行政管理制度體系的構(gòu)建看成單純的行政業(yè)務。

在制度設計中要著力克服偏重行政思維、弱化法治思維，偏重單項合法、忽視系統(tǒng)合法的傾向，其制度設計的具體要求表現(xiàn)為：一是主體地位平等。涉及民眾福利保障的具體制度，如醫(yī)保制度、養(yǎng)老制度、子女就學制度、青年就業(yè)制度等都要體現(xiàn)公民法律地位平等、社會地位平等，不能以制度設計中主體不平等的人為缺陷對抗法律平等的基本原則。

二是內(nèi)容公平可稱。在制度設計動因符合法律目的的基礎上，制度的內(nèi)容要體現(xiàn)公平可稱，即保證制度相對人公平的“獲得感”，在各盡其能、各展所長基礎上利益分配各得其所。

制度設計必須精簡規(guī)范，路徑明晰。面對全面深化改革、各類矛盾疊加的經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，中央提出了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”號召，能否通過創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新獲得收入、獲取利益，依托于能否出臺導向明確、路徑清晰，更有效、更切實、更具體的制度安排，其導向作用和路徑指引對于激發(fā)社會各界“人人參與、人人盡力、人人享有”的能動性會產(chǎn)生極大的促進作用。一是門檻的簡化規(guī)范。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的步入門檻較之以前要低，但更要簡化規(guī)范。簡化是入門程序環(huán)節(jié)的簡單，如簡化行政審批制度、更多發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用、減少人為的限制干預等。規(guī)范是入門要件標準的一致，不因地域、層級、主體的不同而差異化對待，強化行政服務制度和行政監(jiān)管制度的統(tǒng)一規(guī)范。二是管理方式的多樣化。要根據(jù)各行業(yè)的實際，制定符合行業(yè)特點，能夠充分調(diào)動各行業(yè)積極性、主動性、創(chuàng)造性的管理制度。切忌簡單低效的行政化的行業(yè)管理、等級化的事業(yè)管理、簡單化的專業(yè)管理模式一統(tǒng)天下。三是淘汰機制的市場化。在利益整合中，制度的設計要著力于充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)和社會組織自治約束的作用來濾清社會機體。當下很多產(chǎn)能過剩的行業(yè)成為改革進程中的巨大包袱，這與人為的制度保護撇不開關系，背離了公平競爭的市場經(jīng)濟原則。

制度設計必須以利益保護為核心，兼顧利益協(xié)調(diào)。一是完善利益訴求表達制度。通過民意調(diào)查、信息公開、聽證會、協(xié)商談判、網(wǎng)上對話等形式融合公眾參與具體的制度設計之中，拓寬社情民意表達渠道。完善黨政干部、人大代表聯(lián)系群眾的剛性制度規(guī)定，以制度調(diào)動各種社會組織反映民意訴求積極性，使群眾工作與黨政工作實現(xiàn)機制上的有效對接。要建設完善全國信訪信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享平臺，使群眾利益表達納入制度化、法制化軌道。

二是健全利益協(xié)調(diào)制度。利益分配和獲得的絕對平均既做不到也不公平，這就要通過制度協(xié)調(diào)利益，實現(xiàn)利益差異化下的利益平衡。相關制度設計要重在利益引導、利益約束、利益調(diào)節(jié)、利益補償機制上下功夫。

三是確立體現(xiàn)人文關懷的兜底保障制度。對自身無力保證基本生存條件的困難弱勢群體，其利益獲取和保障只能依靠制度，在充分發(fā)揮組織關懷、社會幫助、精準幫扶的前提下，制定具體明細的兜底制度，通過公開透明的程序操作，使其貧而生活有濟，窮而權利平等，苦而有業(yè)可就，難而幫扶可解。

用制度融合取向，促進發(fā)展

能否實現(xiàn)既定目標有賴于全面深化改革中破解矛盾、化解風險的力度、能力和效果。其中重要的一環(huán)是行政改革，黨的路線方針政策一經(jīng)確立都要進行制度細化，并依靠制度保證落實。但是行政制度體系內(nèi)部各項制度之間相互矛盾、交叉、不配套、難操作等情形一直備受詬病。理順行政制度關系不僅是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是促進經(jīng)濟、社會有序發(fā)展的推動力量。

制度設計必須堅持取向一致，體系完整，為促進發(fā)展提供制度保障環(huán)境。行政組織是一個縱向銜接、橫向相連的嚴密體系，行政管理活動是依托制度上下貫通、左右配合的有機整體。如果制度本身存在矛盾，體系和整體不但難以形成，還會人為割裂。因此在制度設計中必須融合各種取向，不能各自為政。

一是確保宏觀制度與微觀制度在制度精神、制度導向、制度原則上的一致。要堅持下位服從上位、下級服從上級、單項服從全局的原則，做好上下貫通。同時要根據(jù)制度屬性的不同，堅持特定的制度行為規(guī)則，如決策性制度要堅持依法依規(guī)、集體決策、公開透明、終身負責的原則，突出科學性、民主化；執(zhí)行性制度要堅持主體明確、程序規(guī)范、責任細化、考核有據(jù)的原則，突出時效性、責任制；監(jiān)管性制度要堅持主體獨立、縱橫協(xié)同、全程監(jiān)督的原則，突出獨立化、縱向性。

二是確保同類制度在制度規(guī)范上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。性質(zhì)同類的制度必須堅持同一的規(guī)范指向，層次同類的制度必須堅持共同的規(guī)范要求，以保持制度運行中的左右銜接。比如涉及經(jīng)濟管理的制度，要注重行政管理規(guī)則與市場運行法則的融合；涉及黨政管理交叉的制度，要注重黨組織的活動規(guī)范與行政管理規(guī)則的融合；涉及公務員和專技人員管理的制度，要注重公務員重身份職責管理的具體制度與專技人員重技術研究創(chuàng)新的管理制度的融合。最終實現(xiàn)在制度體系的運轉(zhuǎn)中各個群體工作上同力，運行上同軌，作用上同效。

三是確保相關制度在運行程序上的銜接。制度的制定要強化執(zhí)行流程確保落實；制度的執(zhí)行要強化流程的真實記錄便于監(jiān)督；制度的監(jiān)督要明晰監(jiān)督主體和對象、監(jiān)督程序和標準，保證監(jiān)督依據(jù)明確、監(jiān)督責任到人、監(jiān)督活動獨立、監(jiān)督處置有效。要注意避免既往常見的三種情形：其一，謀求部門利益導致的制度失衡。表現(xiàn)為過分強調(diào)部門工作的特殊性而無視行政運行的整體，導致制度內(nèi)容沖突，制度取向相左。其二，權責失衡導致的制度運行失控。表現(xiàn)為過分追求權力的制度保護而無視責任的制度要求，造成制度運行失范，制度取向摩擦。其三，追責缺失導致的制度約束落空。表現(xiàn)為要么決策、執(zhí)行、監(jiān)督混同，要么決策、執(zhí)行、監(jiān)督互不相關，運行脫節(jié)造成制度空轉(zhuǎn)。

制度設計必須體現(xiàn)共同認可，目標同向，為促進發(fā)展提供思想動力支撐。要實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，必須整合各種積極因素，調(diào)動多方力量，全面而持續(xù)的激發(fā)社會活力?，F(xiàn)代國家治國理政中制度設計的必要性在于社會百姓的需要，制度作用的發(fā)揮也要通過群眾的實踐活動而實現(xiàn)。因此，制度是否合理可行離不了相關組織和人員的參與度和認可度。

一是在制度設計上，導向要積極、指向要明確、參與要廣泛、依據(jù)要充分，特別要廣泛吸納相關組織和人員共同協(xié)商制度設計的內(nèi)容和要求，充分發(fā)揮民主決策的作用，這是實現(xiàn)制度共同認可的前提。

二是上下級認可。制度設計的目標、內(nèi)容、指向、導向必須與上級的有關制度規(guī)定相一致，與下級的工作職責、實踐難題及所要著力解決的重點問題相吻合，形成上下呼應，相得益彰。

三是相關組織認可。不僅要與相關組織在職能、責任、權力上形成職能規(guī)定性的互補，而且要與相關組織在工作環(huán)節(jié)、權限范圍上銜接，盡量避免工作上的漏洞或磨擦。在涉及決策與執(zhí)行、執(zhí)行與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督各環(huán)節(jié)、各部門的職能交叉和業(yè)務重疊的問題時，尤其要注意統(tǒng)一各方的工作理念﹑理清各自的職責權限﹑著力在工作環(huán)節(jié)的銜接與配套上形成導向統(tǒng)一﹑目標一致﹑職責明確﹑分工合理﹑實施有效的制度運行機制。

四是相關人員認可。要使相關人員領悟制度精神、深諳制度導向、贊成制度規(guī)定、接受制度約束、實施制度內(nèi)容，使制度意識成為全體行政人員及相關社會成員的思想共識。

其實再好的制度在實施過程中的沖突與差別是必不可免的，但應當明確好的制度不是消滅沖突，而是能夠容納沖突和利用制度化的方式解決沖突；好的制度也不是消滅差別，而是能夠容納差別并利用差別基礎上的制度去維護差別社會的秩序。其中的關鍵在于這些被容納的沖突和差別一定是在大多數(shù)社會公眾可以容納的限閾之中。因此，制度設計中要在對立中把握統(tǒng)一，在差別中尋求一致，才會不斷增強制度的公認度。

用制度融合關系，導引未來

行政管理活動中面對的關系種類多樣，其中既包括政治、經(jīng)濟、社會、文化以及生態(tài)關系的統(tǒng)籌，又包括過去制度與現(xiàn)實制度的融洽銜接，還包括歷史文化傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)實制度規(guī)范要求的轉(zhuǎn)承，更包括制度實施與社會運行相互融合等。制度能否流暢運行取得實效并導引未來，重在制度設計中能否融合各種對立的關系。

制度設計必須明晰“應然”和“不然”的界限關系，謹防失范，為未來提供行動導引。制度的積極意義在于規(guī)范，消極意義在于防范。在制度設計中不能缺失反面預設，要從“消極人”的邏輯支撐和邏輯起點出發(fā)，注重防范、糾偏。一是在制度設計上要借鑒西方政治學說和經(jīng)濟學說中的“有限理性”假設、“權力無休止界限”假設、“政治創(chuàng)租”假說等理論，制度內(nèi)容體現(xiàn)“應然”還要包含“不然”。比如決策制度必須付之以風險評估制度、社會評價制度、責任追究制度等；執(zhí)行制度必須付之以主體責任制度、責任倒查制度等；監(jiān)督制度必須付之以回避制度、工作獨立制度等。最大可能從源頭上堵塞制度失范縫隙，防范投機取巧行為滋生。

二是細化制度運行流程，明確制度運行標準，嚴格制度運行規(guī)范，最大可能地革除制度運行中的失范之機。不執(zhí)行或不嚴格執(zhí)行制度，比沒有制度危害更大。在全面深化改革中各個領域都在逐漸步入新常態(tài)，客觀上一些“不適”現(xiàn)象出現(xiàn)在所難免，但是主觀人為的失范行為必須通過制度設計加以防范。比如行政管理領域中“懶政”、“怠政”、“庸政”、“蠻政”等不思作為、只求保身的消極傾向還比較嚴重，制度建設要致力于遏制負能量，在現(xiàn)實的激濁揚清中為開辟未來提供行動導引。

制度設計必須考量行政成本和效益的關系，激發(fā)活力，為未來蓄能積力。制度之所以出現(xiàn)和存在，其主要功能就在于降低人們生活和社會活動中的協(xié)調(diào)成本，當然這里也包括范圍更大的管理成本。一是以履行職責、提高社會綜合效益、工作效率為制度設計的基本著眼點。以較小的行政資源投入實現(xiàn)最佳的行政工作目標，達到社會資源配置的最優(yōu)狀態(tài)，而不能拋開效能把行政內(nèi)部的“平等”、“公平”放在首位，一味地從保持“穩(wěn)定”、維持“現(xiàn)狀”出發(fā)，因人設事，因人設制，也不能用制度裝潢門面，粉飾太平，應付檢查，搞“制度游戲”。制度的科學性不僅在于提高工作效率，更在于提高社會效益；不僅包含在制度本身的完整性與體系性之中，更要體現(xiàn)在制度實施結(jié)果的效率性、效益性和效能性上。

二是必須在組織效能與個人積極性、主動性、創(chuàng)造性的統(tǒng)一中把握制度設計的基本導向。應當看到，制度運行效能的提高必須建立在人的主觀能動性基礎上，制度實施效率性的關鍵在于制度執(zhí)行者的責任心、積極性和創(chuàng)造性。因此，增強行政人員的政治責任感和使命擔當意識，加強行政組織的文化建設，提升行政人員的素質(zhì)修養(yǎng)，成為健全行政管理制度體系，提高組織工作效率的一項十分重要的基礎性工作。

三是健全考評制度，使成本和效益之比可明確、可量化。設定科學的考評指標，嚴密的考評程序，規(guī)范的考評過程，廣泛的考評主體，特別要明確和細化執(zhí)行制度的考評內(nèi)容。

制度設計必須重視糾偏和扶正的關系，自我矯正，為未來目的實現(xiàn)提供機制保障。任何制度設計都有目的要求、目標指向，但現(xiàn)實中制度運行逐漸偏離目標導致目的無法實現(xiàn)的情況也不少見，用制度糾偏扶正則更具剛性。

一是對制度運行的全過程實施監(jiān)督與控制，防止制度運行偏軌。在制度設計上要明確制度執(zhí)行主體的權力和責任，更要明確監(jiān)督制度執(zhí)行的主體及其權力和責任，使制度執(zhí)行與監(jiān)督執(zhí)行相互制約。同時制度監(jiān)控機制的設計要力求監(jiān)控行為全覆蓋、全過程、立體性、動態(tài)化。

二是健全與完善溝通協(xié)調(diào)與信息反饋機制，及時發(fā)現(xiàn)制度運行的偏軌。只注重單向執(zhí)行制度缺乏執(zhí)行與反饋的回路，就難以發(fā)現(xiàn)制度運行偏軌。因此要注重制度執(zhí)行中的信息收集方法多樣、覆蓋廣泛、內(nèi)容詳實，同時保證溝通渠道暢通、傳輸迅速、反饋準確。對制度運行中的苗頭性、傾向性問題，力爭早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早糾正、早制止，做到防微杜漸及時矯正。

三是強化落實責任追究。只一味執(zhí)行制度，不強化落實制度執(zhí)行偏軌的責任追究，不但會導致制度執(zhí)行結(jié)果背離制度設計初衷，必然誘發(fā)制度規(guī)范的約束性被隨意踐踏，其溢出效應進而會架空整個制度體系的權威性和剛性，使制度徒有其形式。對于難以矯正并造成事實損害的制度運行偏軌，責任追究必須到位，不僅是彌補經(jīng)濟損失，更在于維護制度的權威性，以保證制度的剛性執(zhí)行。

（作者為中共安康市委黨校（行政學院）哲學文史教研室主任、副教授）

責編 /張蕾 徐娟（實習）