城鄉(xiāng)公共服務(wù)：從均等化到一體化
——兼論落后地區(qū)如何破除經(jīng)濟(jì)趕超下的城鄉(xiāng)“二元”困局

繆小林，高躍光

(1.云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共政策研究中心，云南 昆明 650221；2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，云南 昆明 650221)

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城鄉(xiāng)公共服務(wù)：從均等化到一體化
——兼論落后地區(qū)如何破除經(jīng)濟(jì)趕超下的城鄉(xiāng)“二元”困局

繆小林1，高躍光2

(1.云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共政策研究中心，云南 昆明 650221；2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，云南 昆明 650221)

摘要：文章基于我國(guó)落后地區(qū)破除經(jīng)濟(jì)趕超下城鄉(xiāng)“二元”困局的現(xiàn)實(shí)背景，在從理論概念上比較了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化與一體化異同的基礎(chǔ)上，首先通過(guò)構(gòu)建一個(gè)理論框架論證并揭示了我國(guó)現(xiàn)有模式下落后地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)趕超驅(qū)動(dòng)將導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化陷入困局的作用機(jī)制，以及如何構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化機(jī)制以保證在落后地區(qū)地方政府在既有經(jīng)濟(jì)趕超驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村居民公共服務(wù)供給變“被動(dòng)扶持”為“主動(dòng)支持”的破局構(gòu)想；其次以實(shí)際數(shù)據(jù)分析加以佐證。研究表明：(1)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化與一體化的本質(zhì)區(qū)別將直接決定地方政府利益的不同側(cè)重點(diǎn)及其由此產(chǎn)生的不同后果。(2)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的核心是將地方政府利益重心從城市轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)，重點(diǎn)促使落后地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給收益提升和支出成本下降，地方政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給由“被動(dòng)扶持”轉(zhuǎn)化為“主動(dòng)支持”，徹底走出城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化路徑下的“二元”困局，實(shí)現(xiàn)落后地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)趕超與城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的利益相容。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)公共服務(wù)；均等化；一體化；落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)趕超；城鄉(xiāng)“二元”困局

一、引言和研究邏輯

城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)是中國(guó)特定戰(zhàn)略目標(biāo)下的產(chǎn)物，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中必然經(jīng)歷的階段。新中國(guó)成立后，為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國(guó)家從政策層面固化了“城鄉(xiāng)分治”，這種模式在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)卻產(chǎn)生了較大的城鄉(xiāng)差距(陸學(xué)藝，2000)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素載體出現(xiàn)明顯的城鄉(xiāng)“二元”分布。對(duì)此，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視?？梢钥隙ǖ氖?，從2002年國(guó)家開(kāi)啟破除城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略至今，全國(guó)總體層面的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距開(kāi)始縮小。然而，近年來(lái)在中國(guó)政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)相結(jié)合的混合激勵(lì)模式下，各地方政府都在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)展開(kāi)橫向競(jìng)爭(zhēng)(郭慶旺和趙旭杰，2012；等)，越是落后的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)越是激烈(龔鋒和盧洪友，2009)，這將會(huì)影響地方政府財(cái)政預(yù)算軟約束，包括城市和農(nóng)村間公共服務(wù)支出調(diào)整的軟約束(陳志勇和陳思霞，2014)。顯然，相比于農(nóng)村而言，城市更具短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，因此追求經(jīng)濟(jì)趕超的落后地區(qū)無(wú)論在經(jīng)濟(jì)政策還是財(cái)政支持方面無(wú)疑會(huì)更加傾向于城市(姚鳳民和周少君，2012；等)，中央要求落后地區(qū)政府向農(nóng)村傾斜和延伸公共服務(wù)，往往成為這些地方政府的一種無(wú)奈選擇，屬于“被動(dòng)扶持”而非“主動(dòng)支持”。以2013年全國(guó)人均GDP排名較低的貴州、甘肅、云南、廣西和安徽五個(gè)省份*由于西藏相關(guān)數(shù)據(jù)不全，本文分析尚未納入考慮。為例來(lái)看：(1)城鄉(xiāng)直接社會(huì)福利補(bǔ)助差距從2004年開(kāi)始出現(xiàn)縮小趨勢(shì)，和全國(guó)保持一致，這類(lèi)公共服務(wù)支出包括住房補(bǔ)貼、物價(jià)補(bǔ)貼和各種社會(huì)保障補(bǔ)貼等，多數(shù)是中央專(zhuān)項(xiàng)或中央政策要求范圍內(nèi)的支出，地方財(cái)政難以隨意調(diào)整，其公共服務(wù)差距縮小屬于典型的中央政策導(dǎo)向下的“被動(dòng)扶持”。(2)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)差距也與全國(guó)保持一致，盡管各省差距存在一定波動(dòng)，但從趨勢(shì)上看2004-2010年除云南外總體上都呈現(xiàn)擴(kuò)大，2010年之后除安徽外基本都出現(xiàn)波動(dòng)式縮小，主要原因是交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施直接與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)，追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的地區(qū)存在生產(chǎn)性公共服務(wù)支出偏向(尹恒和朱虹，2011)，而近年來(lái)很多地方將部分工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局到城郊或農(nóng)村地區(qū)，地方政府自然會(huì)加快對(duì)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投入。(3)城鄉(xiāng)社會(huì)民生類(lèi)公共服務(wù)差距變化與全國(guó)相反，2001-2013年各省都存在上升和下降交錯(cuò)的波動(dòng)，但從總體的長(zhǎng)期趨勢(shì)來(lái)看確表現(xiàn)為上升，這在一定程度上揭示了我國(guó)落后地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趕超競(jìng)爭(zhēng)的偏向，忽視農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、衛(wèi)生、教育和文化等民生類(lèi)公共服務(wù)的投入。

如果說(shuō)城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)是國(guó)家城鄉(xiāng)非均衡戰(zhàn)略的一種必經(jīng)“常態(tài)”，那么對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)和資本積累后通過(guò)向農(nóng)村地區(qū)傾斜公共服務(wù)，很容易走出現(xiàn)有的城鄉(xiāng)“二元”格局，城鄉(xiāng)公共服務(wù)等發(fā)展差距會(huì)按照正常路徑收斂，如當(dāng)前我國(guó)較為發(fā)達(dá)的上海、浙江、廣東等地區(qū)就是如此。但對(duì)處于經(jīng)濟(jì)趕超的落后地區(qū)而言，尤其是在基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)考核機(jī)制下，地方政府無(wú)疑會(huì)將公共服務(wù)偏向城市，特別是偏向城市社會(huì)民生類(lèi)公共服務(wù)，使得城鄉(xiāng)差距出現(xiàn)超常態(tài)擴(kuò)大，導(dǎo)致落后地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距收斂滑入“陷阱”，從而使得落后地區(qū)在不斷趕超中付出更大的城鄉(xiāng)“二元”代價(jià)，甚至難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“二元”收斂(見(jiàn)圖1)。

圖1　發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距擴(kuò)展與收斂的差異

在我國(guó)當(dāng)前全面建成小康社會(huì)新目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的關(guān)鍵時(shí)期，落后地區(qū)不僅面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展趕超的壓力，還需要兼顧黨的十八屆五中全會(huì)提出的“協(xié)調(diào)”和“共享”發(fā)展理念，經(jīng)濟(jì)趕超意味著城市公共服務(wù)偏向?qū)⒏訌?qiáng)化，而“協(xié)調(diào)”與“共享”發(fā)展則要求縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，如何將這對(duì)“矛盾”變?yōu)椤跋嗳荨保瞥浜蟮貐^(qū)在經(jīng)濟(jì)趕超下的城鄉(xiāng)“二元”困局，是新常態(tài)下需要解決的重要問(wèn)題。關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)農(nóng)村居民的公共服務(wù)供給從“被動(dòng)扶持”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)支持”。但長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是落后地區(qū)還是發(fā)達(dá)地區(qū)，在圍繞城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)進(jìn)行的政策實(shí)踐中，總是難以走出經(jīng)濟(jì)趕超驅(qū)動(dòng)下的城鄉(xiāng)“二元”困局。一個(gè)重要的原因是，在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略目標(biāo)下，地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等，刻意將農(nóng)村和城市進(jìn)行分離，在我國(guó)特殊分權(quán)體制下導(dǎo)致落后地區(qū)政府追求經(jīng)濟(jì)趕超目標(biāo)與向農(nóng)村投入公共服務(wù)的行為不相容，地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益點(diǎn)在城市。因此，我們將以城鄉(xiāng)“二元”均等化走向城鄉(xiāng)“二元”一體化為出發(fā)點(diǎn)，緊緊抓住城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化到一體化轉(zhuǎn)變相伴隨的地方政府利益轉(zhuǎn)移這一特征事實(shí)，使落后地區(qū)從根本上走出城鄉(xiāng)公共服務(wù)“二元”收斂的“陷阱”。

本文的貢獻(xiàn)主要包括：(1)通過(guò)比較城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化與一體化的理論概念，揭示兩者分別決定地方政府利益?zhèn)戎丶跋鄳?yīng)后果的本質(zhì)區(qū)別；(2)圍繞“城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展理念→地方政府利益決定機(jī)制→城鄉(xiāng)公共服務(wù)結(jié)果”研究主線，論證落后地區(qū)兼顧經(jīng)濟(jì)趕超的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化困局機(jī)制和破局機(jī)制。

二、城鄉(xiāng)公共服務(wù)：均等化與一體化

(一)均等化及城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。均等化由“均等”和“化”兩部分構(gòu)成，“均等”代表一種追求的目標(biāo)狀態(tài)，“均等化”則是為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要經(jīng)歷的過(guò)程。在《柯林斯高階英漢雙解學(xué)習(xí)詞典》中，均等化(equalization)被理解為給每個(gè)人相同的權(quán)利和機(jī)會(huì)，如教育，財(cái)富或社會(huì)地位等；在《牛津高階詞典》中，均等化指在一個(gè)整體的區(qū)域或群體中，使某物在大小、質(zhì)量、價(jià)值等方面相等的活動(dòng)。在中國(guó)古代，均等主要反映人民對(duì)平均社會(huì)的向往，同時(shí)也以均等來(lái)突出共同分享發(fā)展成果。在現(xiàn)代社會(huì)中，均等或均等化被理解為平均、相等，指人們?cè)谏鐣?huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面享有相等的待遇(袁野，2000)。另外，澳大利亞聯(lián)邦撥款委員會(huì)將均等化的定義修訂為：“州政府應(yīng)該從聯(lián)邦政府獲得資金，以保證每個(gè)州付出相同的努力，同時(shí)按相同的效率水平運(yùn)作之后，有能力提供相同標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)”(黃小勇，2013；等)?？梢?jiàn)，在西方均等化多被理解為對(duì)“相等”、“相同”等目標(biāo)的追求過(guò)程，而在中國(guó)文化中均等化除了含有“相等”或“相同”等意思外，還蘊(yùn)含著“共同”之意，即利益分享的共生性。

就城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者多是基于均等化的“相等”或“相同”之意來(lái)理解，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府公共服務(wù)供給向農(nóng)村傾斜來(lái)實(shí)現(xiàn)“相等”或“相同”，比如：王謙(2009)認(rèn)為城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化就是以政府為主體，以農(nóng)村為重點(diǎn)，在城鄉(xiāng)間合理配置公共服務(wù)資源，向城鄉(xiāng)居民提供與其需求相適應(yīng)的、不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共服務(wù)，使城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和可及性方面都大體相當(dāng)。浙江公共服務(wù)實(shí)證研究(2012)認(rèn)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化包括：一是實(shí)現(xiàn)人民群眾最需要的公共服務(wù)均等化；二是以農(nóng)民的實(shí)際需求為出發(fā)點(diǎn)，提供適合新農(nóng)村建設(shè)要求的公共服務(wù)。在政策實(shí)踐上，也可以看出政府傾向于對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的提供力度，將公共服務(wù)支出重點(diǎn)從“城”向“鄉(xiāng)”傾斜，說(shuō)明公共服務(wù)要求以“城市優(yōu)先”向“照顧農(nóng)村與落后地區(qū)”的重大轉(zhuǎn)變。但是，我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化還缺乏基于“共同”的理解，即城鄉(xiāng)居民共同分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)分享的共生性。

(二)一體化及城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。同均等化理解一致，一體化也包括“一體”和“化”兩個(gè)部分，“一體”代表一種目標(biāo)狀態(tài)，“一體化”代表追求“一體”目標(biāo)所需經(jīng)歷的過(guò)程。一體化(integration)源于拉丁文“ingetratio”，意思是“更新”和“修復(fù)”(Fritz，1977)。在《牛津高階詞典》中一體化指整合兩個(gè)或兩個(gè)以上的事物以使它們共同作用的活動(dòng)或過(guò)程。在中國(guó)古代，對(duì)一體化的理解也被認(rèn)為是兩個(gè)或兩個(gè)以上的事物合并或歸化為一體，與西方詞典中關(guān)于一體化的認(rèn)識(shí)一致。而其他對(duì)一體化的理解，主要是基于對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)等各方面的考慮，基本內(nèi)涵仍然是將原各屬不同主體歸化到同一個(gè)主體下，從各個(gè)重心轉(zhuǎn)向同一個(gè)重心的過(guò)程，例如：Deutsch(1957)認(rèn)為一體化是在一定領(lǐng)土范圍內(nèi)，確保長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)其居民之間的變化能和平進(jìn)行的共同體意識(shí)、機(jī)制及實(shí)踐的實(shí)現(xiàn)；Haas(1964)認(rèn)為一體化是說(shuō)服幾個(gè)國(guó)家內(nèi)的政治行為體，把他們的忠誠(chéng)、期望和政治活動(dòng)轉(zhuǎn)移到一個(gè)新的中心的過(guò)程?？梢钥闯觯惑w化主要是將兩個(gè)或兩個(gè)以上的事物合并起來(lái)考慮，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)這些合并的事物一體化后帶來(lái)相互促進(jìn)的作用。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化屬于城鄉(xiāng)一體化的范疇，劉吉雙(2012)認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)現(xiàn)代化進(jìn)程中城市與鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、空間等要素交融和協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，核心是指區(qū)域內(nèi)農(nóng)村所發(fā)生的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)民思想觀念、生活方式和勞動(dòng)力職業(yè)的轉(zhuǎn)換等。但遺憾的是，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的概念界定非常有限，吳業(yè)苗(2013)認(rèn)為城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是指逐漸消除城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的本質(zhì)差別，最終促使城鄉(xiāng)公共服務(wù)融為一體的狀態(tài)與過(guò)程?；趯?duì)一體化的理解，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的重點(diǎn)是整合城市和農(nóng)村間的公共服務(wù)資源，不斷縮小城市居民和農(nóng)村居民間公共服務(wù)的受益“距離”，最終實(shí)現(xiàn)吳業(yè)苗(2013)所提出的城鄉(xiāng)公共服務(wù)融為一體且無(wú)本質(zhì)差別的目標(biāo)。

(三)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化與一體化的比較。從政策目標(biāo)來(lái)看，無(wú)論是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化還是城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，都是為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、消除城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的不平等，讓包括城鄉(xiāng)在內(nèi)的社會(huì)各階層、各群體獲得共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的紅利；從受益主體來(lái)看，無(wú)論是均等化還是一體化，都是針對(duì)目前公共服務(wù)水平較低的農(nóng)村居民為對(duì)象，提升農(nóng)村居民公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。

圖2　城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和一體化路徑比較

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是政府向城市居民和農(nóng)村居民分別提供公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量不斷實(shí)現(xiàn)相等的過(guò)程，而城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化則是政府將城市居民和農(nóng)村居民及其公共服務(wù)整合為一體、提供可以為城鄉(xiāng)居民共同享受的公共服務(wù)的過(guò)程。兩者目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)不同，前者強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)兩個(gè)主體的公共服務(wù)受益是否相同或相等，后者強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)居民是否共同享受公共服務(wù)。兩者實(shí)現(xiàn)手段也不相同，前者是政府通過(guò)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)供給或投入來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等；后者更多是縮短城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)受益的“距離”，根據(jù)成本優(yōu)勢(shì)來(lái)重新對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給區(qū)位進(jìn)行布局。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化路徑是指，由于區(qū)分城市和農(nóng)村，作為理性的地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益目標(biāo)下會(huì)將更多的公共服務(wù)投向公共服務(wù)邊際經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出更高的地區(qū)；城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化路徑是指，由于強(qiáng)調(diào)城市和農(nóng)村融為一體，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益驅(qū)動(dòng)下地方政府的理性選擇是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素互補(bǔ)，找到更高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的資源配置方式，城鄉(xiāng)公共服務(wù)共享(見(jiàn)圖2)。需要強(qiáng)調(diào)的是，我們并沒(méi)有否認(rèn)國(guó)家關(guān)于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)，我們只是認(rèn)為通過(guò)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化自然也就達(dá)到了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目的，所以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化本身就是城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的最終目標(biāo)。但反過(guò)來(lái)，根據(jù)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的“相等”或“相同”原則來(lái)配置城鄉(xiāng)公共服務(wù)，并不一定能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

三、落后地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化困局：經(jīng)濟(jì)趕超驅(qū)動(dòng)

(一)落后地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化困局的邏輯分析。在中國(guó)特定的分權(quán)體制和官員晉升機(jī)制模式下，落后地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距擴(kuò)大的一個(gè)重要原因是，地方政府如果是“責(zé)任政府”，往往不會(huì)采取公共利益上的非理性行為，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距理所應(yīng)當(dāng)理解為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的合理路徑，當(dāng)與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)相伴隨的城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大時(shí)，通過(guò)向農(nóng)村傾斜的戰(zhàn)略和制度調(diào)整就可以實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)，這也是這些年來(lái)中央政府出臺(tái)相關(guān)政策的初衷，但這個(gè)邏輯適合于經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)缺乏的地區(qū)，比如發(fā)達(dá)地區(qū)。而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢地區(qū)的地方政府官員不得不將大量的財(cái)政資源投向更容易出政績(jī)的城市(趙寶廷和付連捷，2014)，加上農(nóng)村本身就缺乏有效的公共選擇機(jī)制和健全的行為監(jiān)督機(jī)制(葉曉玲，2009)，最終導(dǎo)致缺乏短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益的農(nóng)村難以得到地方政府公共服務(wù)供給的重視。這看似合理的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距邏輯在落后地區(qū)卻存在著嚴(yán)重的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，就像Wang等(2013)所述，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的深層次原因最主要還是政府的政治和道德傾向引起的政策偏頗和行為扭曲。

1.模型基本假定與說(shuō)明。為了進(jìn)一步認(rèn)識(shí)落后地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化困局，考慮一個(gè)地方政府所管轄的城市和農(nóng)村兩個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體系，假定這個(gè)經(jīng)濟(jì)體系中地方政府財(cái)力資源是有限的，并且用F表示，分別向城市和農(nóng)村提供公共服務(wù)，其中：城市公共服務(wù)供給的數(shù)量和成本分別為GU和CU；農(nóng)村公共服務(wù)供給的數(shù)量和成本分別為GR和CR。地方政府以財(cái)力為限制，分別對(duì)城市和農(nóng)村的公共服務(wù)進(jìn)行配置，財(cái)政預(yù)算約束方程為：

F=CUGU+CRGR

(1)

在中央政府對(duì)地方政府實(shí)施政績(jī)考核條件下，將地方政府作出的行為反應(yīng)分為兩類(lèi)：一是基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)行為，設(shè)其權(quán)重為θ；二是基于城鄉(xiāng)均衡的政績(jī)行為，設(shè)其權(quán)重為1-θ。其中：0≤θ≤1，該變量主要由地方政府出于理性進(jìn)行權(quán)衡決定。

在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)行為條件下，地方政府主要關(guān)心地方政府的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，為了分析簡(jiǎn)化，我們將政府分別向城市和農(nóng)村提供的公共服務(wù)納入生產(chǎn)函數(shù)，并用柯布道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)形式表示，設(shè)Y表示地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，A表示地區(qū)總體生產(chǎn)技術(shù)，α和β分別表示地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)分別對(duì)城市和農(nóng)村公共服務(wù)供給的彈性。在該條件下地方政府效用函數(shù)可表示為：

(2)

在城鄉(xiāng)均衡的政績(jī)行為條件下，地方政府主要關(guān)心公共服務(wù)是否在城鄉(xiāng)間保持合理配置，因此將城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給表示為互補(bǔ)性公共服務(wù)，即只有城鄉(xiāng)公共服務(wù)達(dá)到一定比例關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)地方政府政績(jī)效用目標(biāo)，設(shè)φ表示實(shí)現(xiàn)地方政府效用最大化條件下農(nóng)村與城市公共服務(wù)的配比關(guān)系，φ越大代表地方政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)越重視。在該條件下地方政府效應(yīng)函數(shù)表示為：

(3)

結(jié)合上述兩種政績(jī)行為條件，在式(2)和式(3)基礎(chǔ)上，構(gòu)建地方政府綜合效用函數(shù)：

(4)

2.不同條件下的均衡解。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中央政府不斷弱化對(duì)地方政府GDP考核，但從地方政府行為反應(yīng)來(lái)看存在兩種情況：一是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，仍然在以GDP增長(zhǎng)趕超作為發(fā)展目標(biāo)；二是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，開(kāi)始追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)和共享，包括城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌。為分析簡(jiǎn)化，根據(jù)上述假設(shè)和說(shuō)明，分兩種情況計(jì)算均衡解。

(5)

將式(5)的約束條件代入地方政府的目標(biāo)效用函數(shù)，令?U/?GU=0，?U/?GR=0，可以得到城鄉(xiāng)公共服務(wù)的最優(yōu)供給數(shù)量：

(6)

比較式(6)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)最優(yōu)供給量，得到該條件下城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的最優(yōu)函數(shù)：

(7)

(2)基于城鄉(xiāng)均衡的政績(jī)行為條件。在該條件下，設(shè)政績(jī)行為偏向指數(shù)θ=0，地方政府重點(diǎn)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標(biāo)，地方政府最優(yōu)決策問(wèn)題可以表示為：

(8)

根據(jù)完全替代公共服務(wù)的拐點(diǎn)解計(jì)算條件φGU=GR，以及地方政府財(cái)力約束條件，可以得到地方政府城鄉(xiāng)公共服務(wù)最優(yōu)供給數(shù)量：

(9)

比較式(9)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)最優(yōu)供給量，得到該條件下城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的最優(yōu)函數(shù)：

(10)

(3)模型比較靜態(tài)分析和觀點(diǎn)提出。由式(7)可知，在地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)行為條件下，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距主要取決于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)城市和農(nóng)村公共服務(wù)供給的彈性，以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的成本，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給彈性越大，農(nóng)村公共服務(wù)供給成本越小，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距越小。由式(10)也可知，地方政府追求城鄉(xiāng)均衡政績(jī)條件下，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距主要取決于農(nóng)村與城市公共服務(wù)的最優(yōu)配比，該比值越大反映地方政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)越重視，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距將不斷縮小。綜合來(lái)看，只要地方政府以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要取向，地方政府就會(huì)將公共服務(wù)偏向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出彈性較高且供給成本較低的地區(qū)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距也會(huì)因此而擴(kuò)大。而如果地方政府改變政績(jī)行為，主要以城鄉(xiāng)均衡為發(fā)展重點(diǎn)，則公共服務(wù)偏向主要取決于地方政府效用最大化條件下的農(nóng)村公共服務(wù)重視程度。

(二)中國(guó)證據(jù)：落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)趕超與城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。

1.落后地區(qū)存在經(jīng)濟(jì)趕超行為。政府應(yīng)當(dāng)立足公共利益目標(biāo)，但地方政府的行為實(shí)際上與政府官員個(gè)人利益相關(guān)，是否與社會(huì)利益目標(biāo)相吻合主要取決于決定政治晉升的機(jī)制和傳導(dǎo)路徑。就我國(guó)地方政府官員當(dāng)選或提拔情況看，首先是本級(jí)人大代表的推選，因此地方政府決策首先會(huì)為大多數(shù)人大代表所代表的利益群體服務(wù)。但更為重要的是由上級(jí)政府任命，而長(zhǎng)期以來(lái)上級(jí)政府考核和選拔地方官員的重要標(biāo)準(zhǔn)都與GDP相關(guān)，下級(jí)地方政府也就將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視同為上級(jí)政府已經(jīng)認(rèn)同的社會(huì)利益目標(biāo)，其利益選擇主要就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。即便近年來(lái)中央政府開(kāi)始弱化GDP的政績(jī)考核，但對(duì)落后地區(qū)地方政府而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然是當(dāng)前發(fā)展的重點(diǎn)，越是落后的地區(qū)其政府支出行為越靠近于短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。以下通過(guò)計(jì)算1995年、2000年、2005年、2010年和2013年全國(guó)30個(gè)省(市、自治區(qū))*同前注釋解釋?zhuān)摲治錾形窗鞑?。的?jīng)濟(jì)趕超指數(shù)(見(jiàn)表1)，可反映各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)趕超行為。該指數(shù)主要借鑒繆小林和伏潤(rùn)民(2015)計(jì)算方法，采取相鄰樣本內(nèi)自身人均GDP與相鄰地區(qū)人均GDP比值的均值倒數(shù)反映，重點(diǎn)反映的是各地區(qū)與相鄰地區(qū)平均的人均GDP水平的追趕情況。人均GDP與地方經(jīng)濟(jì)趕超指數(shù)呈現(xiàn)高度負(fù)相關(guān)，即越是落后的地區(qū)其經(jīng)濟(jì)趕超行為越強(qiáng)。

“逐行規(guī)格化，按列消元”方式的計(jì)算特點(diǎn)：對(duì)第i列元素消元計(jì)算，只要調(diào)用第i行對(duì)角元素及以右元素。如對(duì)整個(gè)第1列元素消元，只要調(diào)用第1行對(duì)角元素及以右相應(yīng)元素；對(duì)整個(gè)第2列元素消元，只要調(diào)用第2行對(duì)角元素及以右相應(yīng)元素即可。此時(shí)元素調(diào)用方式只有單純的行或列循環(huán)，特別便于編寫(xiě)程序，因此計(jì)算效率更高。如果在對(duì)稱(chēng)方程組的因子表的形成過(guò)程再考慮對(duì)稱(chēng)稀疏矩陣技術(shù)的應(yīng)用，則其計(jì)算效率將更遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于前者(由于篇幅所限，另文討論)。

表1　1995-2013年全國(guó)各省區(qū)經(jīng)濟(jì)趕超指數(shù)

2.落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)趕超行為下的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。地方政府出于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，將財(cái)政支出和公共服務(wù)的重心放在城市，忽視農(nóng)村發(fā)展(Chamarbagwala，2010；等)。改革開(kāi)放以來(lái)，中央在促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面出臺(tái)很多政策和措施，但各種原因?qū)е碌胤秸膱?zhí)政行為出現(xiàn)偏差，其中一個(gè)重要原因就是地方政府的經(jīng)濟(jì)趕超驅(qū)動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，農(nóng)村公共服務(wù)供給成本相對(duì)較高(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部課題組等，2014；等)，城市地區(qū)更具公共支出的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)(張暉，2011；等)，從而使得地方政府很難主動(dòng)提供農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)(歐聯(lián)傅和何舟富，2002)，這種偏向?qū)е鲁鞘械貐^(qū)的利益增長(zhǎng)點(diǎn)更加突出。根據(jù)上述城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化困局的邏輯，越是落后的地區(qū)其經(jīng)濟(jì)趕超程度越高，基于經(jīng)濟(jì)趕超驅(qū)動(dòng)和城市公共服務(wù)供給成本效益優(yōu)勢(shì)，自然會(huì)將更多的公共服務(wù)傾向城市，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距必然會(huì)擴(kuò)大。

由上分析可以初步判斷，落后地區(qū)在經(jīng)濟(jì)趕超行為下會(huì)自然出現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的擴(kuò)大，尤其是在具有非生產(chǎn)性的社會(huì)民生類(lèi)公共服務(wù)差距上更是如此，我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)也基本支持這一推斷。分析還顯示，從近年來(lái)經(jīng)濟(jì)趕超指數(shù)排前十的主要省區(qū)(海南、貴州、安徽、甘肅、江西、河北、吉林和河南)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距來(lái)看，除河北和吉林城鄉(xiāng)社會(huì)民生類(lèi)公共服務(wù)差距變化呈現(xiàn)波動(dòng)且不明顯外，其余省區(qū)該差距總體上呈擴(kuò)大趨勢(shì)；另外，安徽、甘肅、江西、河北和河南等省份城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)公共服務(wù)差距總體上也呈擴(kuò)大趨勢(shì)。黑龍江、山西和云南三個(gè)省區(qū)，其經(jīng)濟(jì)趕超指數(shù)名次居中，但排名逐年提升，這些地區(qū)從2010年開(kāi)始城鄉(xiāng)社會(huì)民生類(lèi)公共服務(wù)差距也分別出現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好且經(jīng)濟(jì)趕超指數(shù)較低的廣東、上海、浙江和天津等地區(qū)，近年來(lái)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距大都呈現(xiàn)縮小收斂趨勢(shì)。

四、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化：落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)趕超下變被動(dòng)扶持為主動(dòng)支持

在我國(guó)現(xiàn)行政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制下，盡管近年來(lái)中央對(duì)地方政府弱化了GDP政績(jī)考核，但就落后地區(qū)而言經(jīng)濟(jì)趕超仍然是其面臨的重要任務(wù)。根據(jù)上述分析，在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化路徑條件下，要求處于經(jīng)濟(jì)趕超過(guò)程中的落后地區(qū)向農(nóng)村傾斜公共服務(wù)，最終必然陷入“困局”，這種傾斜從根本上講屬于“被動(dòng)扶持”。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)落后地區(qū)不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趕超，還需要兼顧城鄉(xiāng)“協(xié)調(diào)”發(fā)展和城鄉(xiāng)“共享”發(fā)展理念，關(guān)鍵要讓落后地區(qū)政府對(duì)農(nóng)村居民公共服務(wù)供給由“被動(dòng)扶持”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)支持”，最終實(shí)現(xiàn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)趕超利益與城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)需求滿足相容的目標(biāo)。根據(jù)式(7)可知，在保證地方政府追求經(jīng)濟(jì)趕超和不降低城市公共支出成本收益優(yōu)勢(shì)的前提下，唯獨(dú)能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距縮小的出路包括：(1)降低農(nóng)村公共服務(wù)供給成本；(2)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的彈性，即提高農(nóng)村公共服務(wù)支出經(jīng)濟(jì)效益。

(11)

實(shí)現(xiàn)上述路徑目標(biāo)，需要通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源的整合與配置，使公共服務(wù)能更好地引導(dǎo)生產(chǎn)要素流動(dòng)等，唯有將城市和農(nóng)村整合為一體，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化。如果說(shuō)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)是通過(guò)地方政府向農(nóng)村地區(qū)傾斜公共服務(wù)來(lái)縮小城鄉(xiāng)差距的話，那么城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的重點(diǎn)就是將城鄉(xiāng)公共服務(wù)進(jìn)行整合和統(tǒng)籌，并將地方政府的利益建立在一體化后的城鄉(xiāng)公共服務(wù)基礎(chǔ)上。落后地區(qū)通過(guò)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)支出收益提升和支出成本降低需要考慮以下三個(gè)問(wèn)題：一是基于提升農(nóng)村公共服務(wù)支出經(jīng)濟(jì)效益的視角，就要在農(nóng)村居民或農(nóng)村地區(qū)挖掘公共服務(wù)供給的比較利益點(diǎn)，重視和滿足農(nóng)村居民的公共服務(wù)需求，從現(xiàn)有的城市傾斜轉(zhuǎn)向重視農(nóng)村居民公共服務(wù)需求和滿足；二是基于降低農(nóng)村公共服務(wù)供給成本的視角，在地方政府重視農(nóng)村居民公共服務(wù)需求和滿足的基礎(chǔ)上，縮短城鄉(xiāng)間居民公共服務(wù)的受益距離，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)整合，確保城鄉(xiāng)居民對(duì)公共服務(wù)的平等共享；三是緊緊圍繞地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，包括經(jīng)濟(jì)效益和供給成本，再結(jié)合城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)需求偏好，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的空間布局。

圖3　落后地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化路徑體系

(一)挖掘農(nóng)村比較利益：實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村居民公共服務(wù)需求的重視。落后地區(qū)挖掘農(nóng)村及農(nóng)民的比較利益，重點(diǎn)是從提升公共服務(wù)支出經(jīng)濟(jì)效益的視角，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村居民公共服務(wù)需求的重視。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，可以增強(qiáng)落后地區(qū)農(nóng)村或農(nóng)村居民的比較優(yōu)勢(shì)。對(duì)農(nóng)村地區(qū)而言，相比于目前城市具有更高的產(chǎn)業(yè)承載能力和空間，包括土地、資源、環(huán)境等，可以將產(chǎn)業(yè)由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，這一轉(zhuǎn)移一方面可以緩解城市發(fā)展帶來(lái)的人口擁擠、污染嚴(yán)重、資源匱乏等各種“城市病”壓力；另一方面可以降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本，包括離資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等原材料較近的交通成本以及生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的隱形外溢成本。更為關(guān)鍵的是，在這一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中必然導(dǎo)致人口的轉(zhuǎn)移，這樣政府的公共服務(wù)必然與之相伴隨，包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)。對(duì)農(nóng)村人口而言，更是為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇。從我國(guó)的總體趨勢(shì)來(lái)看，老齡化的到來(lái)必然導(dǎo)致一次人口紅利的不斷消失，很多地區(qū)都面臨勞動(dòng)力及人力資本匱乏，但在農(nóng)村勞動(dòng)力資源仍較為充沛，尤其是落后地區(qū)的農(nóng)村更是如此，如果加以專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)和教育，就能開(kāi)發(fā)更多的勞動(dòng)力資源，這些都需要圍繞農(nóng)村居民提供相關(guān)公共服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等。換言之，要吸引地方政府重視農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村居民公共服務(wù)供給，關(guān)鍵是當(dāng)前要在農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村居民身上找到有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)和利益點(diǎn)。

(二)縮短城鄉(xiāng)受益距離：確保城鄉(xiāng)居民對(duì)公共服務(wù)的平等共享。在落后地區(qū)縮短城鄉(xiāng)公共服務(wù)受益距離至少包括三個(gè)方面：一是縮短制度距離。主要指針對(duì)一項(xiàng)公共服務(wù)在農(nóng)村居民和城市居民間受益面臨的權(quán)利差別，較多公共服務(wù)甚至人為地被確定了農(nóng)村居民的受益“門(mén)檻”，因此需要在制度上消除城鄉(xiāng)“歧視”，賦予城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的同等權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民身份一體化。伴隨著我國(guó)戶(hù)籍制度改革的推進(jìn)，逐步取消城鄉(xiāng)戶(hù)口性質(zhì)的區(qū)分，城鄉(xiāng)居民身份一體化將會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)。二是縮短物理距離。在縮短制度距離的基礎(chǔ)上，還需要盡可能降低城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的成本，物理距離是關(guān)鍵，主要是保障城鄉(xiāng)居民能夠在城市與農(nóng)村間以較低的貨幣成本和時(shí)間成本等自由流動(dòng)，獲取相應(yīng)的公共服務(wù)收益。一個(gè)重要的方面是交通，包括道路基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通工具等，尤其是較為落后和偏遠(yuǎn)的地區(qū)更是如此，這些農(nóng)村地區(qū)的居民對(duì)位于城市或其他地區(qū)的公共服務(wù)只能望而生畏，受益成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益，從而喪失了平等共享公共服務(wù)的權(quán)利和機(jī)會(huì)。三是縮短經(jīng)濟(jì)距離。在上述制度距離和物理距離均縮短甚至完全消除的基礎(chǔ)上，仍然可能會(huì)存在較多農(nóng)村居民被拒之于政府提供公共服務(wù)的門(mén)外，原因是自身收入和支付能力較低。實(shí)際上，很多公共服務(wù)都是準(zhǔn)公共服務(wù)，尤其是當(dāng)前政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域力推PPP模式背景下，很多準(zhǔn)公共服務(wù)都需要由居民進(jìn)行一定的合理付費(fèi)，這種具有私人收益的付費(fèi)就會(huì)剝奪掉很多收入水平較低的農(nóng)村居民享受公共服務(wù)的權(quán)利。因此，縮小城鄉(xiāng)居民間的經(jīng)濟(jì)距離是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的重要保障之一，最為重要的當(dāng)然是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，退而求其次的是政府在過(guò)渡階段給予收入水平較低居民的適度補(bǔ)貼和傾斜，保證其能夠享受到相應(yīng)公共服務(wù)的權(quán)利，待收入水平提升后再逐步退出。另外，也可以根據(jù)居民公共服務(wù)的偏好和傾向，將政府負(fù)擔(dān)部分調(diào)整為讓居民能夠滿意的其他公共服務(wù)供給，保證城鄉(xiāng)居民享受政府公共服務(wù)受益權(quán)利的均等和公平。

(三)統(tǒng)籌公共服務(wù)布局：兼顧發(fā)展的利益和以人為核心的需求。除此之外，還需要考慮落后地區(qū)地方政府如何在城鄉(xiāng)地區(qū)間配置公共服務(wù)問(wèn)題，既兼顧地區(qū)發(fā)展的利益，又要考慮城鄉(xiāng)居民的偏好和需求，即以人為核心的需求導(dǎo)向。就兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益而言，一方面要充分挖掘城鄉(xiāng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)，按照生產(chǎn)要素和生產(chǎn)產(chǎn)品流動(dòng)的成本最小化原則進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和功能區(qū)規(guī)劃，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給要配套和服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能規(guī)劃，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展最優(yōu)化為目標(biāo)；另一方面，也要考慮政府公共服務(wù)供給成本的最小化，通過(guò)城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源的整合，統(tǒng)籌距離、成本、效益等諸多因素，合理對(duì)包括制度措施在內(nèi)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)進(jìn)行空間布局。就考慮以人為核心的城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的偏好和需求而言，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的布局滿足人的滿意度最大化。以人為核心蘊(yùn)含著“依靠人”和“為了人”，其中：“依靠人”表示實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要充分發(fā)揮人的作用和貢獻(xiàn)，也就是說(shuō)在兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益中，要充分圍繞著人的作用發(fā)揮而進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和公共服務(wù)配置，尤其是要發(fā)揮具有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村地區(qū)居民的作用；“為了人”就是公共服務(wù)供給要以人的需求偏好和最大滿意度為基準(zhǔn)，要讓城鄉(xiāng)居民共同享受到“依靠人”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，當(dāng)然在“為了人”的公共服務(wù)供給中還要解決上述縮短距離面臨的特殊難題，比如：在縮短物理距離中難以保障的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)居民公共服務(wù)供給的問(wèn)題，在縮短經(jīng)濟(jì)距離中支付能力較低居民公共服務(wù)需求滿足的問(wèn)題，等等。

五、研究結(jié)論與展望

本文主要從城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和一體化的基本概念出發(fā)，緊緊抓住城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化向一體化轉(zhuǎn)變相伴隨的地方政府利益轉(zhuǎn)移這一關(guān)鍵，重點(diǎn)解決兩個(gè)問(wèn)題：一是論證和揭示中國(guó)模式下的落后地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)趕超驅(qū)動(dòng)，將導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化陷入困局；二是分析如何構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化機(jī)制，保證在落后地區(qū)地方政府在既有經(jīng)濟(jì)趕超驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村居民公共服務(wù)供給變“被動(dòng)扶持”為“主動(dòng)支持”，破除這一困局。研究結(jié)論是：第一，無(wú)論是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化還是城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，都是為了消除城鄉(xiāng)公共服務(wù)的不平等，但城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化重在“相等”或“相同”的理解，傾向于在區(qū)分城市和農(nóng)村的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)進(jìn)行傾斜，而城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化則是將城市居民和農(nóng)村居民及其公共服務(wù)整合為一體，提供可為城鄉(xiāng)居民共同享受的公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。上述內(nèi)涵上的差距和實(shí)踐中的不同理解，直接決定了地方政府利益在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和一體化下存在不同的側(cè)重點(diǎn)，與城鄉(xiāng)公共服務(wù)從均等化到一體化的轉(zhuǎn)變相伴隨的地方政府利益的轉(zhuǎn)移，為落后地區(qū)如何破除經(jīng)濟(jì)趕超下的城鄉(xiāng)“二元”困局提供線索，尤其在中國(guó)式分權(quán)中地方政府行為及利益條件下重新認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和一體化的內(nèi)涵。第二，理論和實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，若城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化視角下城市和農(nóng)村被刻意地區(qū)分開(kāi)，由于城市地區(qū)存在公共服務(wù)支出成本低和經(jīng)濟(jì)效益高的優(yōu)勢(shì)，地方政府的利益點(diǎn)主要集中在城市，尤其是在我國(guó)政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)雙重激勵(lì)機(jī)制下，落后地區(qū)地方政府存在著強(qiáng)烈地追求經(jīng)濟(jì)趕超的動(dòng)機(jī)，自然會(huì)將公共服務(wù)資源更多地偏向于更具經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益點(diǎn)的城市地區(qū)，而地方政府對(duì)中央關(guān)于公共服務(wù)向農(nóng)村傾斜的政策要求則更多地表現(xiàn)為“被動(dòng)扶持”，經(jīng)濟(jì)趕超下落后地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的路徑陷入“二元”困局。第三，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的核心是將地方政府的利益重心從城市轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)，重點(diǎn)是促使落后地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給收益提升和支出成本下降，地方政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給由“被動(dòng)扶持”轉(zhuǎn)化為“主動(dòng)支持”，徹底走出城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化路徑下的“二元”困境，實(shí)現(xiàn)落后地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)趕超的利益建立在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的基礎(chǔ)上。為了達(dá)到這一目標(biāo)，需要解決以下問(wèn)題：一是挖掘農(nóng)村比較利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村居民公共服務(wù)需求的重視；二是縮短城鄉(xiāng)受益距離，確保城鄉(xiāng)居民對(duì)公共服務(wù)的平等共享；三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)布局，兼顧發(fā)展的利益和以人為核心的需求。最后，通過(guò)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化路徑，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的均等化，不斷消除城鄉(xiāng)發(fā)展的“二元”問(wèn)題。上述問(wèn)題的解決將為當(dāng)前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)趕超中的落后地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)“協(xié)調(diào)”發(fā)展和“共享”發(fā)展提供政策方向。

然而，就落后地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化路徑下的城鄉(xiāng)“二元”困局，以及如何在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化理念下走出這一困境，本文僅僅是從均等化和一體化基本概念以及中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，構(gòu)建了一個(gè)邏輯體系，還存在著至少三個(gè)方面的問(wèn)題需要進(jìn)一步研究：第一，需要對(duì)落后地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)趕超利益對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的影響路徑進(jìn)行檢驗(yàn)和論證；第二，需要構(gòu)建落后地區(qū)地方政府城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的利益及行為激勵(lì)機(jī)制，包括如何找到農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村居民的比較利益優(yōu)勢(shì)，以及如何在落后地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)趕超和城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)需求偏好間找到最佳結(jié)合點(diǎn)；第三，在如何縮短落后地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)受益距離(包括制度距離、物理距離和經(jīng)濟(jì)距離等)方面，需要給出具體的方案和制度手段。這些關(guān)鍵問(wèn)題將在未來(lái)的相關(guān)研究中逐一完善。

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(責(zé)任編輯許柏)

Urban-ruralPublicServices:FromEqualizationtoIntegration—HowtoBreaktheUrban-rural“Dual”DilemmaofEconomicCatching-upinBackwardRegions

MiaoXiaolin1，GaoYueguang2

(1.Center for Advanced Study of Public Policy，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming 650221，China;2.School of Finance and Economics，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming 650221，China)

Abstract：Intherealbackgroundofbreakingtheurban-rural“dual”dilemmaofeconomiccatching-upinbackwardregions，thispaperemploysthecomparisonaboutthedifferencesandsimilaritiesbetweenequalizationandintegrationofurban-ruralpublicservicesfromtheperspectiveoftheoreticalconcept.Firstly，itestablishesatheoreticalframeworktoproveandrevealthemechanismoffallingintothedilemmaofurban-ruralpublicservicesequalizationresultingfromeconomiccatching-upoflocalgovernmentsinbackwardregionsandhowtobuildthemechanismofintegrationofurban-ruralpublicservicestoensureanideaofabreakthroughinthetransformationofruralpublicservicessupplyfrom“passivefostering”to“activesupport”drivenbyexistingeconomiccatching-upoflocalgovernmentsinbackwardregions;secondly，itmakesatestbyactualdataanalysis.Itcomestotheresultsasfollows:firstly，theessentialdifferencesbetweenequalizationandintegrationofurban-ruralpublicserviceswilldirectlydeterminethedifferentemphasisoflocalgovernments’interestsandresultingconsequences;secondly，thecoreoftheintegrationofurban-ruralpublicservicesistoshifttheinterestsemphasisoflocalgovernmentsfromurbanareastourban-ruralareas，tofocusonpromotingrevenueenhancementandcostdeclineintermsofruralpublicservicessupplyinbackwardregions，toshifttheruralpublicservicessupplybylocalgovernmentsfrom“passivefostering”to“activesupport”，tocompletelygetoutofthe“dual”dilemmaunderthepathofequalizationofurban-ruralpublicservices，andtomakebenefitscompatiblebetweeneconomiccatching-upoflocalgovernmentsandtheintegrationofurban-ruralpublicservicesinbackwardregions.

Keywords:urban-ruralpublicservice;equalization;integration;economiccatching-upinbackwardregions;urban-rural“dual”dilemma

收稿日期：2016-03-20

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金(71173179)；國(guó)家自然科學(xué)基金(71163045)；云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基地重點(diǎn)項(xiàng)目(JD2014ZD14)；云南省教育廳科學(xué)研究基金一般項(xiàng)目(2015J090)

作者簡(jiǎn)介：繆小林(1983-)，男，四川江安人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心副教授，碩士生導(dǎo)師； 高躍光(1989-)，男，河南濮陽(yáng)人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生。

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9952(2016)07-0075-12

DOI:10.16538/j.cnki.jfe.2016.07.007