新型城鎮(zhèn)化背景下新市民職業(yè)技術培訓組織管理機制研究

□黃瑞玲　安二中

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新型城鎮(zhèn)化背景下新市民職業(yè)技術培訓組織管理機制研究

□黃瑞玲安二中

摘要：職業(yè)技術培訓是提升新市民就業(yè)技能，促進其融入城市的重要途徑，也是新型城鎮(zhèn)化有序推進的關鍵因素。為了規(guī)范、高效地開展新市民職業(yè)技術培訓工作，應建立以政府牽頭、部門協(xié)作的政府行政管理組織體系及以就業(yè)為導向、科學規(guī)劃的新市民職業(yè)技術培訓實施組織體系。同時構(gòu)建符合各地區(qū)區(qū)域特點及各部門職責特點，責任目標明確、決策注重實效、考評制度科學合理及監(jiān)督多元化的新市民職業(yè)技術培訓體系運行機制。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；新市民；職業(yè)技術培訓；組織管理體系；運行機制

一、引言

據(jù)國家統(tǒng)計局披露的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年我國農(nóng)民工總量已超過2.63億人，這一龐大的社會群體平均年齡為37.3歲，絕大多數(shù)為初中文化程度，參加過任何技能培訓的占少數(shù)[1]。2014年全國農(nóng)民工總量達2.74億人，較2012年增加0.11億人，增長4.18%[2]。伴隨我國新型城鎮(zhèn)化進程的有序推進，越來越多的轉(zhuǎn)移農(nóng)民到城市就業(yè)生存。如此數(shù)量龐大的“轉(zhuǎn)移農(nóng)民”或“農(nóng)民工”，現(xiàn)被稱作城市“新市民”?！靶率忻瘛焙w“就地城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民及“農(nóng)村流向城鎮(zhèn)”的農(nóng)民工。本文研究的“新市民”是指那些已完全脫離或基本脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，主要以在城鎮(zhèn)各類企業(yè)務工為生的新市民。他們在生活方式、思想文化觀念上受到城市現(xiàn)代文明的熏陶，絕大多數(shù)強烈渴求城市化的生活，但又面臨著諸多困難。

目前，新市民已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，城市建設的主力軍和生力軍。但隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，新市民相對較低的文化素質(zhì)及職業(yè)技術水平已成為他們在城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)，融入城市生活的一大瓶頸。近年來，我國政府高度重視新市民問題，疏通有利于他們學習和就業(yè)的渠道?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》對農(nóng)民工等新市民職業(yè)技能培訓進行具體部署。特別明確2020年將實現(xiàn)包括農(nóng)民工、新成長勞動力在內(nèi)接受基本職業(yè)技能培訓覆蓋率超過95%的奮斗目標。并針對農(nóng)民工群體頒布職業(yè)技能提升計劃：對計劃轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)務工經(jīng)商的農(nóng)民開展專項技能或初級技能培訓每年1000萬人次，基本消除新成長勞動力無技能從業(yè)現(xiàn)象；每年對與務工單位簽訂一定期限勞動合同的在崗農(nóng)民工實施崗位技能提升培訓1000萬人次；對符合條件的具備中高級技能的農(nóng)民工實施高技能人才培訓每年達100萬次；對有創(chuàng)業(yè)意向和條件的農(nóng)民工開展創(chuàng)業(yè)培訓，助其自主創(chuàng)業(yè)；對農(nóng)村放棄學業(yè)的應屆初高中畢業(yè)生及農(nóng)村籍退役軍人開展勞動預備制培訓，為其進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)或進城務工奠定基礎。此外，對社區(qū)公益性培訓及職業(yè)技能培訓能力建設提出了指導意見[3]。

新市民職業(yè)技術培訓涉及多個行業(yè)和部門，需要統(tǒng)一領導，統(tǒng)籌規(guī)劃，明確責任，綜合協(xié)調(diào)，以提高培訓的效率。因此，應建立政府牽頭、部門間相互配合及社會各界參與的新市民職業(yè)技術培訓組織管理體系及運行機制，保障新市民職業(yè)技術培訓工作可持續(xù)健康發(fā)展。

二、新市民職業(yè)技術培訓組織體系構(gòu)建思路

新市民職業(yè)技術培訓組織體系是確保新市民職業(yè)技術培訓活動的組織保障。因此，行政主管部門、業(yè)務主管部門、教育行政管理部門及社會群眾組織應共同參與，不斷完善和創(chuàng)新新市民職業(yè)技術培訓的組織體系。并進一步明確政府職能,充分調(diào)動社會團體在新市民教育中的積極性,形成一個自上而下、條線分工、條塊結(jié)合、相互補充、多元服務的有效組織管理體系。

（一）建立以政府牽頭、部門協(xié)作的新市民職業(yè)技術培訓的政府行政管理組織體系

新市民職業(yè)技術培訓是一項長期的基礎性、公益性工作，不是單一部門能夠解決的問題，必須動員人資社保部門、教、科、農(nóng)、財政、共青團、工會、婦聯(lián)以及公檢法等部門共同參與。因此，應建立從中央到地方，自上而下，垂直管理的新市民職業(yè)技術培訓政府行政管理組織體系，實施對新市民職業(yè)技術培訓的組織管理。2013年國務院成立農(nóng)民工工作領導小組，成員遍及人社部、教育部等29個部門的主要領導，組長由國務院副總理馬凱擔任，此舉標志著國務院對農(nóng)民工工作進行了“升級”[4]。

新市民職業(yè)技術培訓是新市民工作重點內(nèi)容之一。因此，政府行政管理組織體系要在國務院農(nóng)民工領導小組直接領導下，以人力資源社會保障部為主，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)全國新市民職業(yè)技術培訓工作。各省、市在上級部門的直接領導下，本著促進本地區(qū)新市民職業(yè)技術培訓工作的開展，提高新市民職業(yè)技術培訓實效的原則，結(jié)合實際情況，建立以本地區(qū)人力資源社會保障部門牽頭，建立以“政府管理、政府統(tǒng)籌、政府考核、多部門協(xié)作、多部門實施”為基本模式的新市民職業(yè)技術培訓政府行政管理組織體系。

新市民職業(yè)技術培訓行政管理組織體系由決策系統(tǒng)、統(tǒng)籌評估系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)三個分系統(tǒng)構(gòu)成。每個系統(tǒng)從中央到地方，自上而下由目標一致、功能有別的五級領導組織構(gòu)成。該體系明確了牽頭部門和職責單位，對新市民職業(yè)技術培訓工作的深度和廣度提供組織保障（見圖1）。

圖1　新市民職業(yè)技術培訓行政管理組織體系

1.決策系統(tǒng)。決策系統(tǒng)由國務院、省、市、區(qū)（縣）政府、街道辦（鎮(zhèn)政府）五級領導組織構(gòu)成，從組織、管理和服務上全面籌劃和指導新市民職業(yè)技術培訓工作。該系統(tǒng)以政府為龍頭，從國務院、省、市、區(qū)（縣）政府到街道（鎮(zhèn)）組織成立各級由人力資源與社會保障、教育、發(fā)改委、科技等部門主要領導參與的新市民職業(yè)技術培訓領導小組；統(tǒng)籌整合現(xiàn)有可利用的新市民職業(yè)技術培訓資源，做好調(diào)查研究、統(tǒng)一制定新市民崗前、崗位工作過程中及轉(zhuǎn)崗職業(yè)技術培訓的配套政策與規(guī)劃；將新市民培訓工作經(jīng)費列入政府財政預算，并建立多元資金籌措和監(jiān)督體系，協(xié)調(diào)落實培訓扶持激勵政策，監(jiān)督、檢查、指導及考評等。

2.統(tǒng)籌評估系統(tǒng)。本系統(tǒng)由國務院、省、市農(nóng)民工領導小組與區(qū)（縣）政府、街道（鎮(zhèn)政府）農(nóng)教辦組成。該系統(tǒng)在決策指揮系統(tǒng)的授權(quán)和領導下，在新市民職業(yè)技術培訓工作過程中開展大量卓有成效的工作。其主要職責是：負責組織擬訂和審議新市民職業(yè)技術培訓工作的重大方針、政策、措施；負責實施新市民職業(yè)技術培訓規(guī)劃、基本建設、理論與實踐研究；根據(jù)各部門特長和優(yōu)勢，分頭下達新市民職業(yè)技術培訓任務；合理分配職業(yè)技術培訓資金，落實相關政策；督促檢查指導各地區(qū)和部門相關政策落實和任務完成情況；定期組織開展新市民職業(yè)技術培訓工作會議，協(xié)調(diào)各相關部門之間的關系；組織經(jīng)驗交流，統(tǒng)籌解決新市民職業(yè)技術培訓工作中的重點、難點問題。

3.執(zhí)行系統(tǒng)。執(zhí)行系統(tǒng)由國家各部委、省、市、區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）農(nóng)教辦所屬的人力資源和社會保障部門、教育部門、科技部門、發(fā)改委、住建部門、農(nóng)業(yè)部門、民政部門、安檢部門、扶貧部門及工青婦等相關部門組成。本系統(tǒng)是在統(tǒng)籌評估系統(tǒng)的具體組織管理下，實施外來務工人員職業(yè)技術培訓工作。其主要職責是：加大宣傳力度，在全社會營造開展新市民職業(yè)技術培訓的良好氛圍；各部門按分擔職責制定新市民職業(yè)技術培訓項目的實施方案、培訓計劃和大綱；負責培訓教材編寫及培訓師資隊伍建設；負責實施各項職業(yè)技術培訓計劃、跟蹤服務和指導；負責培訓機構(gòu)選擇、培訓基地培育及教學質(zhì)量的評估和考核；加強對社會組織從事新市民進行專業(yè)性技能培訓工作的引導、支持和監(jiān)管等。

（二）建立以就業(yè)為導向，科學規(guī)劃的新市民職業(yè)技術培訓實施組織體系

開展新市民職業(yè)技術培訓要以現(xiàn)有的新市民教育培訓資源為基礎，建立從省、市、區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）完善的培訓教育網(wǎng)，完善新市民職業(yè)技術培訓實施組織體系。新市民職業(yè)技術培訓實施組織體系應由兩大模塊組成，即政府主導型的新市民培訓實施組織體系和市場導向型的新市民培訓實施組織體系。

1.政府主導型的新市民培訓實施組織體系。政府主導型的新市民職業(yè)技術培訓實施組織體系是中央和地方政府、各級教育部門、社保部門等相關部門主管的新市民職業(yè)技術培訓實施組織體系，具有公益性強、受益面大等優(yōu)勢。該體系是由政府主管部門按照“抓大放小，宜粗不宜細”的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織開展服務于區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展相應的新市民職業(yè)技術培訓項目。其主要職責是負責新市民培訓規(guī)劃和扶持政策的實施；建立協(xié)調(diào)機制及培訓質(zhì)量評價機制；加強新市民職業(yè)技術培訓市場秩序的監(jiān)管；加強新市民培訓財政支持資金的督查；加強新市民職業(yè)技術培訓示范基地建設；支持培訓機構(gòu)、企業(yè)、勞動力市場、中介服務機構(gòu)及轉(zhuǎn)移農(nóng)民戶籍所在地與務工地方政府之間加強合作等。本體系具體實施機構(gòu)包括兩大類，分別是：

第一類，政府設立的專門培訓機構(gòu)。此類培訓機構(gòu)由各級職能部門下設的科技職業(yè)技術培訓中心、各級廣播電視學校、藍天學校、就業(yè)訓練中心等培訓機構(gòu)組成，是各地區(qū)新市民職業(yè)技術培訓的主導力量。此類機構(gòu)按照上級主管部門的統(tǒng)一部署組織實施新市民職業(yè)技術培訓。主要負責優(yōu)化整合各類培訓資源，實施培訓規(guī)劃，理論與實踐研究，體系內(nèi)基本建設，招生宣傳，師資選聘與培訓，培訓內(nèi)容及大綱的制定，教學管理制度的完善，培訓模式探索，培訓質(zhì)量的檢查與監(jiān)督，培訓教材及培訓網(wǎng)絡建設及組織經(jīng)驗交流和培訓檢查指導[5]。

第二類，公辦的科技文化教育機構(gòu)。此層級擁有優(yōu)質(zhì)的教育資源，是各地區(qū)新市民職業(yè)技術培訓實施組織系統(tǒng)的支撐力量?？萍冀逃龣C構(gòu)是由各類公辦職業(yè)技術培訓學校及各級科技技術推廣中心構(gòu)成。包括高等本科院校、高等職業(yè)院校、中等職業(yè)學校、高級技工學校等等。該類機構(gòu)是在各級轉(zhuǎn)移農(nóng)民培訓中心的具體組織管理下，結(jié)合各類培訓項目的實施開展面向轉(zhuǎn)移農(nóng)民勞動預備制培訓、新市民就業(yè)技能培訓、在崗新市民崗位技能提升培訓及高技能人才培訓和創(chuàng)業(yè)培訓。此類機構(gòu)開展的新市民職業(yè)技術培訓費用主要由政府承擔，亦可對參加培訓的新市民適度收費，使公共資源得到最大程度的利用。

2.市場導向型的新市民職業(yè)技術培訓實施組織體系。該系統(tǒng)以營利為主要目的開展新市民職業(yè)技術培訓，主要由企業(yè)、私人設立的培訓機構(gòu)及私人辦學主體依托公辦機構(gòu)興辦的培訓機構(gòu)等組織構(gòu)成，是當前政府主導型的新市民培訓實施組織體系的重要補充。市場體系內(nèi)，各培訓單位結(jié)合自身資源優(yōu)勢及自身經(jīng)營活動，開展深受新市民群體需求的職業(yè)技術培訓工作。

目前，由于新市民的經(jīng)濟承受能力有限，民間培訓機構(gòu)收費相對偏高，阻礙了新市民的進入。有些社會培訓機構(gòu)即使參與了相關培訓工作，制定較低的收費標準，但由于利益驅(qū)動，一些社會培訓機構(gòu)往往流于形式，培訓內(nèi)容固化，模式簡單，管理混亂，質(zhì)量難以保證。因此，只有極少量的新市民能夠參加此類組織開展的職業(yè)技術培訓。中介機構(gòu)，雖然可以依托職業(yè)學校、高等學校及科研院所適用的教育資源，但由于受學校及科研院所定位等因素影響，很少參與到新市民職業(yè)技術培訓中來。企業(yè)主要為單位內(nèi)新市民提供在崗實用技能培訓，通常以導師制、傳幫帶形式向新市民傳授實用技能。對于較高專業(yè)技術的人才培養(yǎng)，可以采取校企合作形式。即企業(yè)方提供設備和資金，校方提供師資，按照企業(yè)需求設置培訓內(nèi)容，新市民如期完成學業(yè)既可獲得學歷證書，又可考取職業(yè)資格證書。

為了使政府提供的培訓經(jīng)費充分發(fā)揮效益，對于企業(yè)直接受益的政府培訓項目，應該主要由企業(yè)和中介機構(gòu)進行培訓。政府在提供必要的財政補貼和支持的同時，逐步放寬新市民職業(yè)技術培訓準入門檻，并做好監(jiān)督、檢查指導及評估考核工作。

三、建立健全新市民職業(yè)技術培訓組織管理體系運行機制

加快新市民職業(yè)技術培訓組織管理體系運行機制建設，是建立高效、靈活、開放的城市新市民職業(yè)技術培訓組織體系的重要保證。各級政府及職能部門應結(jié)合區(qū)域特點及各部門職責特點，探索促進所屬區(qū)域新市民職業(yè)技術培訓正規(guī)化、規(guī)范化發(fā)展的組織體系運行機制。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，明確培訓主體責任

新市民職業(yè)技術培訓的主體包括政府、培訓機構(gòu)、用工單位、新市民個人。因此，構(gòu)建科學、有效的新市民職業(yè)技術培訓組織管理體系，首先必須清晰界定這四個層次的主體在新市民職業(yè)技術培訓體系中的職責。

政府（中央和地方政府、各級教育部門、社保部門等相關部門）既是規(guī)劃者，又是執(zhí)行者；既是資源配置政策的制定者，又是資源的具體分配者。實踐證明，政府的角色發(fā)生越位甚至錯位，是新市民職業(yè)技術培訓效率低下的根源。作為政府部門應從宏觀上為新市民職業(yè)技術培訓進行頂層培訓體系設計；建立相關部門聯(lián)系協(xié)調(diào)制度；制定培訓規(guī)劃，確立培訓目標；解決經(jīng)費投入；制定相關配套政策；甄選培訓機構(gòu)；綜合協(xié)調(diào)和考核評估；組織開展新市民技術鑒定及其職業(yè)資格認證等工作。

培訓機構(gòu)根據(jù)政府培訓規(guī)劃，做好市場調(diào)研，制訂具體實施計劃，合理組織師資力量，安排培訓設施，針對性地設置培訓課程并適時開展新市民職業(yè)技術培訓工作，同時配合政府部門做好新市民培訓效果考核評估工作。

用工企業(yè)應按照國家規(guī)定足額提取和規(guī)范使用職業(yè)培訓經(jīng)費，結(jié)合實際工作需要，開展新市民崗前培訓、在崗技能提升培訓和轉(zhuǎn)崗培訓；建立和完善薪酬分配激勵機制，適當拉開技術崗位與簡單勞動崗位之間的薪酬差距，鼓勵新市民主動參加職業(yè)技術培訓、提高技能水平，從而獲得相應的報酬；鼓勵企業(yè)與新市民雙方建立長期穩(wěn)定的合作雇傭關系。

新市民個人要充分認識人力資本投資的重要價值，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，提高自助能力、積極主動參加職業(yè)技術培訓，適當承擔部分培訓成本，掌握必要的職業(yè)技能，努力提高自身的職業(yè)競爭力[6]。

（二）建立以就業(yè)為導向、注重實效的培訓決策機制

新市民的培訓教育必須以就業(yè)為導向，注重實效性，才能大力激發(fā)新市民參加培訓的積極性與主動性。因此，新市民職業(yè)技術培訓主管部門應結(jié)合各地產(chǎn)業(yè)政策，圍繞當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，制定新市民職業(yè)技術培訓發(fā)展規(guī)劃與實施方案；針對性的確定培訓內(nèi)容，科學選拔培訓機構(gòu)；積極主動、多渠道、多層次、多形式與用人單位協(xié)作，大力開展定單式培訓；積極培育新市民職業(yè)技術培訓基地。并將參加職業(yè)技術培訓的新市民就業(yè)率與薪酬作為衡量此項工作的一個重要指標，提高轉(zhuǎn)移培訓工作的實效性。另外，在開展新市民職業(yè)技術培訓同時，適當安排城市行文規(guī)范及思想道德意識等方面內(nèi)容，全面提高新市民的綜合素質(zhì)，助力新市民盡快融入城市。

（三）建立“權(quán)、責、利”相結(jié)合的領導責任和目標考核制度

新市民職業(yè)技術培訓是一項復雜的系統(tǒng)工程，各級政府要把新市民職業(yè)技術培訓工作列入議事日程，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分級負責的原則，建立領導責任制度和目標考核制度。各級政府有關部門應加強宏觀指導和綜合協(xié)調(diào)，對本地區(qū)新市民職業(yè)技術培訓進行統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查。同時，各省、市、區(qū)（縣）、街道辦（鎮(zhèn)）按照上級主管部門的統(tǒng)一規(guī)劃進一步細分，制定本轄區(qū)的新市民職業(yè)技術培訓規(guī)劃和實施方案，保障新市民職業(yè)技術培訓培訓工作正常有序開展。

在每年年初，各級政府農(nóng)民工工作領導小組根據(jù)上級行政主管部門下達的年度培訓計劃，對所轄區(qū)域新市民職業(yè)技術培訓工作統(tǒng)籌安排，逐級下達培訓責任目標及計劃考核指標，然后再層層分解到各職能部門、培訓機構(gòu)與鑒定單位。年終時嚴格考核，獎懲分明。

（四）建立多元化新市民培訓監(jiān)督機制

監(jiān)督管理是政府購買公共服務的制度保障。各級政府及相關職能部門要牢固樹立發(fā)展當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)，服務“三農(nóng)”，促進城鄉(xiāng)和諧繁榮的思想，以新市民是否滿意作為衡量培訓工作成效的根本標準，構(gòu)建多元化新市民職業(yè)技術培訓監(jiān)督機制。財政部門及審計部門負責對新市民培訓財政資金使用規(guī)范情況進行監(jiān)督檢查，確保所投入的財政資金?？顚Ｓ茫l(fā)揮財政培訓資金應有的效益[7]。為了規(guī)范新市民職業(yè)技術培訓機構(gòu)辦學行為，政府相關職能部門組織相關專家組建立嚴格、科學規(guī)范的新市民職業(yè)技術培訓質(zhì)量考核評估制度和指標體系?？己嗽u估的具體工作可以組織專家團，亦可委托有資質(zhì)的社會組織進行專業(yè)的、客觀的評估新市民職業(yè)技術培訓機構(gòu)的培訓質(zhì)量效益情況，并適時將評估結(jié)果通過廣播、電視、網(wǎng)絡、報紙、雜志等媒體公諸于世，作為新市民培訓管理部門下達來年培訓計劃、分配財政補助資金的重要依據(jù)[8]，同時為新市民自由選擇培訓機構(gòu)提供參考。此外，還可以利用社會公眾及媒體力量進行廣泛監(jiān)督，保障新市民職業(yè)技術培訓機構(gòu)的培訓實效。

四、結(jié)語

新市民職業(yè)技術培訓工作是一項長期而艱巨的任務，也是一個需要不斷發(fā)展創(chuàng)新的系統(tǒng)工程。因此，各級政府相關部門必須建立健全新市民職業(yè)技術培訓組織體系，并建立高效、靈活的管理運行機制，確保新市民培訓過程規(guī)范化、科學化，落實資金管理績效化。新市民職業(yè)技術培訓相關工作者，應以極大的耐心和勇氣去克服困難和挑戰(zhàn)，以改革為動力，勇于探索，勇于實踐，勇于創(chuàng)新，不斷完善總結(jié)新市民培訓工作中的成功經(jīng)驗與不足，不斷探尋新市民職業(yè)技術培訓工作的新思路和新方法。隨著培訓環(huán)境的變化，不斷調(diào)整完善各項方針、政策，才能把新市民職業(yè)技術培訓工作的工作不斷推向深入。

參考文獻：

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責任編輯王國光

作者簡介：黃瑞玲（1963-），女，河北唐山人，江蘇理工學院商學院教授，研究方向為人力資源開發(fā)；安二中（1963-），男，河北石家莊人，江蘇理工學院汽車與交通工程學院副教授，研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與職業(yè)教育。

基金項目：教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“城市化進程中新市民職業(yè)技術培訓保障機制研究”（編號：13YJAZH035），主持人：黃瑞玲；江蘇省教育科學規(guī)劃項目“城市化進程中江蘇新市民職業(yè)技術培訓體系研究”（編號：B-b/2011/03/023），主持人：安二中。

中圖分類號：G720

文獻標識碼：A

文章編號：1001－7518（2016）12-0053-05