關(guān)于完善成都市財(cái)政支出績效評價(jià)體系的思考

秦文文,王積慧

(成都大學(xué),四川 成都 610106)

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關(guān)于完善成都市財(cái)政支出績效評價(jià)體系的思考

秦文文,王積慧

(成都大學(xué),四川 成都 610106)

近幾年,成都市財(cái)政支出績效管理工作一直穩(wěn)步推進(jìn),取得了較好的效果。隨著我國財(cái)政預(yù)算管理體制的不斷深化,目前成都市財(cái)政支出績效評價(jià)工作還在深入推進(jìn)中,為進(jìn)一步完善績效評價(jià)體系,需要構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的全過程預(yù)算績效管理體系,使績效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程,優(yōu)化資源配置,以提升公共服務(wù)水平為目的,提高財(cái)政資金的使用效率。

財(cái)政支出；績效評價(jià)；結(jié)果導(dǎo)向

1 引 言

20世紀(jì)七八十年代以來,美國、英國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家為了解決財(cái)政困境和提高政府公眾信任度,普遍推行了以績效評價(jià)為核心的預(yù)算管理改革,建立了相應(yīng)的績效評價(jià)體系,并取得了顯著成果。隨著我國財(cái)政預(yù)算管理體制改革的不斷深化,中央和地方各級財(cái)政也在積極探索和研究績效評價(jià)工作,強(qiáng)化財(cái)政收支管理與監(jiān)督,提高財(cái)政資金使用效率,已成為財(cái)政管理工作的重要內(nèi)容。

2 成都市預(yù)算績效管理工作開展現(xiàn)狀及存在的問題

近年來,成都市的預(yù)算績效管理工作不斷取得進(jìn)展。2010年,出臺了《財(cái)政支出績效考評辦法》和《財(cái)政支出績效考評指標(biāo)體系框架》,并選取部分財(cái)政支出項(xiàng)目開展績效評價(jià)；2012年,開展部門整體支出績效評價(jià)試點(diǎn)工作；研究出臺《2014年市級財(cái)政支出績效評價(jià)工作方案》,對市級78個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目和5個(gè)市級部門全面開展支出績效評價(jià),通過《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》,對預(yù)算支出績效評價(jià)工作進(jìn)行制度性的設(shè)計(jì),為全面推進(jìn)預(yù)算績效管理、提高財(cái)政資金使用效益提供制度基礎(chǔ)。

然而,成都市績效評價(jià)工作雖然總體上取得了較大成果,但也存在一些問題,例如指標(biāo)設(shè)計(jì)不盡合理,部分單位對績效評價(jià)工作的重要性和意義沒有引起足夠的重視,預(yù)算編制缺乏科學(xué)性,忽視績效過程管理,制度建設(shè)有待完善等問題。

3 對推進(jìn)成都市預(yù)算績效管理改革的思考

目前成都市財(cái)政支出績效評價(jià)工作還在深入推進(jìn)中,根據(jù)《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》,需要構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理機(jī)制,建立以績效結(jié)果為導(dǎo)向,以績效目標(biāo)為基礎(chǔ),以績效評價(jià)為手段,以結(jié)果應(yīng)用為保障,以制度機(jī)制建設(shè)為支撐,以改善管理、優(yōu)化資源配置、提升公共服務(wù)水平為目的,覆蓋所有預(yù)算部門和所有財(cái)政資金,貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理體系。

3.1 大力推進(jìn)部門整體支出績效評價(jià)

2011年,財(cái)政部出臺的《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》),《暫行辦法》把預(yù)算支出績效評價(jià)分為基本支出績效評價(jià)、項(xiàng)目支出績效評價(jià)和部門整體支出績效評價(jià)三個(gè)類別,要求有條件的地方可以對部門整體支出進(jìn)行評價(jià)。部門整體支出績效評價(jià),從政府職能出發(fā),考量政府機(jī)構(gòu)使用財(cái)政資金是否達(dá)到目標(biāo)成果,并以此制定相應(yīng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榫唧w部門職能復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng),財(cái)政支出規(guī)模較大,涉及單位較多,所以部門整體績效評價(jià)比基本支出和項(xiàng)目支出績效評價(jià)難度更大,要求更高。

盡管如此,對部門進(jìn)行整體支出績效評價(jià)仍然意義重大。對項(xiàng)目的績效評價(jià)只是反映一個(gè)部門的一項(xiàng)工作是否取得效果,這種過度細(xì)化的評價(jià)方式,不能反映部門整體的功能定位和社會效益是否實(shí)現(xiàn)。作為提供公共產(chǎn)品的政府部門,應(yīng)該同企業(yè)一樣,關(guān)注其整體的產(chǎn)出和效益。所以,有必要實(shí)施部門整體績效評價(jià),衡量部門整體支出的預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、服務(wù)對象或受益人滿意程度和達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源的相關(guān)績效指標(biāo),促進(jìn)部門更好地履行職責(zé)。

3.2 建立結(jié)果導(dǎo)向的績效評價(jià)體系

在我國績效評價(jià)改革之初,由于體制和技術(shù)上的限制,很多地方財(cái)政績效評估還是以過程導(dǎo)向?yàn)橹?最容易回答的問題是：做了些什么？所以財(cái)政資金的使用存在“重分配、輕管理,重支出、輕績效”的問題。而績效管理本身應(yīng)該是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式,強(qiáng)調(diào)支出的責(zé)任和效率,要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注資金的產(chǎn)出和結(jié)果,要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量,花盡量少的錢,辦盡量多的事,向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

隨著對績效評價(jià)工作的不斷探索、深化和財(cái)政部門的引導(dǎo),結(jié)果為導(dǎo)向正在受到重視?！柏?cái)政資金使用得好不好”,“對社會公眾產(chǎn)生什么樣的影響,支出的效益怎么樣”,回答這些問題變得越來越重要。從過程導(dǎo)向到結(jié)果導(dǎo)向是我國預(yù)算管理體制改革前進(jìn)的必經(jīng)之路,也是預(yù)算管理體制改革所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。中央、財(cái)政部高度重視政府績效管理工作,多次強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)績效考評工作,逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政資金使用新模式。

3.3 績效評價(jià)機(jī)制：貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程,上下聯(lián)動(dòng),以財(cái)政部門為核心的多層次評價(jià)體系

我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn),建立“做事才有錢,花錢必問效,無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理制度,重點(diǎn)通過實(shí)施結(jié)果導(dǎo)向的績效評價(jià)制度,回答“花錢購買到什么服務(wù)？是否值得？”這個(gè)問題。

首先，預(yù)算部門在編報(bào)年度預(yù)算時(shí),應(yīng)當(dāng)根據(jù)本部門職能以及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和工作實(shí)際情況,編報(bào)部門整體支出績效目標(biāo)和績效說明,經(jīng)財(cái)政部門審核確認(rèn)后,方可進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程。對不符合要求的,進(jìn)行調(diào)整和修改。財(cái)政部門、預(yù)算部門分別向本級部門、所屬單位批復(fù)支出預(yù)算時(shí),一并批復(fù)績效目標(biāo),作為預(yù)算執(zhí)行、績效評價(jià)與問責(zé)的依據(jù)。其次,在預(yù)算執(zhí)行過程中,財(cái)政部門、審計(jì)部門和預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行跟蹤管理和監(jiān)控,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,并進(jìn)行整改。再次,預(yù)算執(zhí)行結(jié)束,預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)對本部門及其所屬單位的整體支出績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行評價(jià),形成評價(jià)報(bào)告報(bào)財(cái)政部門。財(cái)政部門和審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)對預(yù)算部門績效評價(jià)報(bào)告進(jìn)行審查,對預(yù)算部門整體支出管理績效情況進(jìn)行綜合評價(jià),相關(guān)部門、單位根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行整改。復(fù)次,績效評價(jià)結(jié)果可作為績效問責(zé)、改進(jìn)預(yù)算管理和后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。最后,在預(yù)算績效管理過程中的評審、評估、評價(jià)等工作,還可以根據(jù)需要委托專家、中介機(jī)構(gòu)等第三方實(shí)施,使績效評價(jià)工作更加客觀。

這種機(jī)制設(shè)計(jì)將績效評價(jià)和各部門實(shí)際工作緊密聯(lián)系起來,突出政府宏觀管理、指導(dǎo)和監(jiān)督職能,實(shí)施績效評價(jià)時(shí)可直接驗(yàn)證部門計(jì)劃指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,降低績效評價(jià)工作量,從而實(shí)現(xiàn)批量評價(jià)。而對預(yù)算部門而言,績效評價(jià)不再只是其年度結(jié)束后被動(dòng)參與的工作,而是與其預(yù)算制定、預(yù)算執(zhí)行、工作責(zé)任緊密聯(lián)系起來的。通過績效評價(jià),將績效目標(biāo)變?yōu)椴块T管理目標(biāo),發(fā)揮主觀能動(dòng)性,提高其參與度,實(shí)現(xiàn)過程控制。最終使績效考核起到導(dǎo)向作用,進(jìn)一步鼓勵(lì)部門管理創(chuàng)新,上下聯(lián)動(dòng),優(yōu)化資源配置,提高財(cái)政資金的使用效率。

所以,未來成都市財(cái)政支出績效管理改革的發(fā)展方向應(yīng)該是完善以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政全過程整體支出績效評價(jià)體系,深入推進(jìn)部門整體支出績效評價(jià)工作,形成以財(cái)政部門為核心,貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程,上下聯(lián)動(dòng)的多層次評價(jià)機(jī)制,全方位的評價(jià)指標(biāo),進(jìn)一步優(yōu)化成都市財(cái)政支出績效評價(jià)的指標(biāo)和流程設(shè)計(jì),提高財(cái)政資金使用效益,實(shí)現(xiàn)績效管理目標(biāo),并最終形成一套行之有效、可操作性強(qiáng)、可復(fù)制的財(cái)政支出評價(jià)機(jī)制。

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10.13939/j.cnki.zgsc.2016.47.051

本文系2015年成都市科技局軟科學(xué)研究項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下創(chuàng)新成都市高等職業(yè)院校管理會計(jì)應(yīng)用體系研究”(項(xiàng)目編號：2015-RK00-00011-ZF)研究成果。

秦文文(1981—),成都大學(xué)旅游與經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,講師。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì);王積慧(1975—),成都大學(xué)旅游與經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,高級會計(jì)師。研究方向：財(cái)務(wù)管理。