依法治國視域下宗教事務(wù)管理探析

耿凱麗　張曉萍

摘 要 新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)是深入貫徹實(shí)施依法治國重要理念、建設(shè)法治政府的必然要求，是中國特色社會(huì)主義宗教理論的重要實(shí)踐。針對(duì)當(dāng)前我國宗教事務(wù)管理中出現(xiàn)的立法滯后、不當(dāng)干預(yù)、宗教界自我管理意識(shí)水平低下及行政問責(zé)監(jiān)督制度缺失等問題，應(yīng)進(jìn)一步予以規(guī)范與完善以引導(dǎo)宗教建設(shè)與依法治國戰(zhàn)略相適應(yīng)。只有依法管理宗教事務(wù)，才能切實(shí)保障公民宗教信仰自由，構(gòu)建和諧社會(huì)關(guān)系。

關(guān)鍵詞 宗教事務(wù) 依法管理 依法治國

基金項(xiàng)目：本文系黑龍江省社會(huì)主義學(xué)院系統(tǒng)統(tǒng)戰(zhàn)課題新時(shí)期依法管理宗教事務(wù)問題研究（項(xiàng)目編號(hào)：HSY201516）階段性研究成果。

作者簡介：耿凱麗，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，碩士研究生；張曉萍，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，副教授，碩士生導(dǎo)師。

中圖分類號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-188-03

依法治國要求廣大人民群眾在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律，通過各種途徑和形式管理國家社會(huì)事務(wù)及經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)等以保證國家各項(xiàng)工作規(guī)范進(jìn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化。宗教事務(wù)作為國家社會(huì)事務(wù)的重要組成部分之一，對(duì)其予以正確認(rèn)識(shí)、依法管理，是深入貫徹實(shí)施依法治國重要理念，建設(shè)法治政府的必然要求，是中國特色社會(huì)主義宗教理論的重要實(shí)踐，對(duì)于保證社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興具有不可忽視的作用。新時(shí)期我國在依法管理宗教事務(wù)方面取得較大進(jìn)展，但也面臨一系列的新問題、新情況亟待解決，正視并客觀分析當(dāng)前依法治國視域下宗教事務(wù)管理出現(xiàn)的新問題，有利于明晰改革方向與途徑進(jìn)而推動(dòng)我國宗教工作深入穩(wěn)定開展。

一、依法治國視域下宗教事務(wù)管理概述

（一）依法治國視域下宗教事務(wù)管理概念及特點(diǎn)

1991年出臺(tái)的中發(fā)6號(hào)文件明確指出，政府依法管理宗教事務(wù)是指其對(duì)有關(guān)宗教的法律法規(guī)及政策的貫徹實(shí)施進(jìn)行行政管理與監(jiān)督，將宗教活動(dòng)納入到法律法規(guī)及政策調(diào)整范圍之內(nèi)，僅對(duì)涉及國家利益、社會(huì)公共利益的宗教活動(dòng)及宗教事務(wù)進(jìn)行管理而不干預(yù)正常的宗教活動(dòng)與宗教團(tuán)體的內(nèi)部事務(wù)。該文件首次明確了依法管理宗教事務(wù)的目的、主體、對(duì)象及方式方法。此后在2001年召開的全國宗教工作會(huì)議中，進(jìn)一步明確依法管理宗教事務(wù)，其實(shí)質(zhì)是政府根據(jù)憲法、法律法規(guī)及相應(yīng)的規(guī)范性文件，對(duì)涉及國家利益、社會(huì)公共利益的宗教活動(dòng)或宗教事務(wù)，以及社會(huì)公共活動(dòng)中涉及宗教界權(quán)益的行為及關(guān)系進(jìn)行的行政管理。

依法治國視域下宗教事務(wù)管理主要具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

其一，以法律為準(zhǔn)繩。依法治國要求廣大人民群眾應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下嚴(yán)格依照憲法與法律的規(guī)定，通過一定的方式與途徑管理國家與社會(huì)事務(wù)。 宗教作為社會(huì)事務(wù)的重要組成部分之一，對(duì)其予以規(guī)范與管理，要求必須以相應(yīng)的宗教法律、法規(guī)及規(guī)章等作為支撐予以保障，即以《憲法》為指導(dǎo)原則，以《宗教事務(wù)條例》為基礎(chǔ)，相應(yīng)的法律法規(guī)及規(guī)章等為補(bǔ)充來管理與規(guī)范相應(yīng)的宗教事務(wù)。

其二，以宗教事務(wù)部門作為唯一的適格主體管理宗教事務(wù)，由《宗教事務(wù)條例》中的相關(guān)規(guī)定可知縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門作為宗教事務(wù)的唯一適格主體，對(duì)涉及國家利益和社會(huì)公共利益的宗教事務(wù)進(jìn)行行政管理，通過明確宗教事務(wù)部門的主體資格以確保新時(shí)期宗教事務(wù)管理的制度化與規(guī)范化。

其三，以涉及國家利益、社會(huì)公共利益的宗教事務(wù)作為宗教事務(wù)管理的主要內(nèi)容。我國是典型的政教分離國家，在宗教不對(duì)國家事務(wù)予以干預(yù)的同時(shí)，國家也不會(huì)介入、干涉宗教內(nèi)部事務(wù)，不會(huì)扶持或打壓某一宗教。我國《宗教事務(wù)條例》中明確規(guī)定政府依法管理涉及國家利益、社會(huì)公共利益的宗教事務(wù)。

因此，判斷一宗教事務(wù)是否屬于國家依法管理的范疇，取決于其是否涉及國家利益和社會(huì)公共利益而非是否屬于宗教內(nèi)部事務(wù)。

（二）依法治國視域下宗教事務(wù)管理必要性分析

依法管理宗教事務(wù)，加強(qiáng)宗教法制建設(shè)，有利于貫徹依法治國的偉大方略，有利于進(jìn)一步推行依法行政。自20世紀(jì)90年代始，我國先后出臺(tái)了一系列有關(guān)宗教事務(wù)管理的法規(guī)規(guī)章，在將憲法賦予公民的宗教信仰自由權(quán)利具體化的同時(shí)，也將黨和政府針對(duì)宗教問題的相關(guān)政策逐步制度化、法律化、規(guī)范化進(jìn)而更為深入貫徹國家依法治國方略，推行依法行政、依法管理宗教事務(wù)。

依法管理宗教事務(wù)，加強(qiáng)宗教法制建設(shè)，有利于保障宗教信仰自由的實(shí)現(xiàn)，尊重和保護(hù)人權(quán)。我國憲法明確賦予公民享有宗教信仰自由的基本權(quán)利，這也是我們黨在處理宗教問題時(shí)所長期堅(jiān)持的基本方針。自由與管理并不沖突，管理的實(shí)質(zhì)是規(guī)范。通過對(duì)相關(guān)宗教事務(wù)予以規(guī)范管理，明確公民在何范圍內(nèi)不可為何種行為進(jìn)而明確公民宗教信仰的權(quán)利范疇，從而保障公民宗教信仰的實(shí)現(xiàn)，尊重和保護(hù)人權(quán)。

依法管理宗教事務(wù)，加強(qiáng)宗教法制建設(shè)，有利于維護(hù)憲法、法律權(quán)威。憲法與法律是根據(jù)人民意志、黨的主張及國家意志制定的，代表人民利益，具有至高無上的地位，任何個(gè)人、組織及社會(huì)團(tuán)體均要在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，無條件地遵守憲法與法律，維護(hù)憲法法律權(quán)威。宗教事務(wù)作為國家與社會(huì)事務(wù)中的重要組成部分，依法對(duì)其進(jìn)行管理使其在憲法與法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行，同時(shí)嚴(yán)厲打擊非法宗教活動(dòng)，堅(jiān)決制裁利用宗教旗號(hào)進(jìn)行的違法犯罪活動(dòng)，使宗教工作逐步步入制度化、規(guī)范化的軌道，有利于真正保障人民利益，尊重維護(hù)憲法法律權(quán)威。

依法管理宗教事務(wù)，加強(qiáng)宗教法制建設(shè)，有利于更好地實(shí)現(xiàn)宗教的社會(huì)功能，維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序。宗教作為社會(huì)的子系統(tǒng)之一，是社會(huì)規(guī)范體系中的重要組成部分，憑借其諸多的社會(huì)功能與其他社會(huì)子系統(tǒng)共同構(gòu)成社會(huì)秩序賴以維系的基礎(chǔ)。 特別是新時(shí)期伴隨著我國對(duì)外交流的不斷擴(kuò)大與深入，使得我國本身就具有國際背景的宗教問題受到境外宗教及敵對(duì)勢力的影響力度越來越大，再加上宗教問題自身與政治、經(jīng)濟(jì)及民族問題之間的緊密聯(lián)系，使得我國的宗教問題逐步演化為境外敵對(duì)勢力妄圖分裂中國、破壞民族大團(tuán)結(jié)的嚴(yán)重的政治問題，極大地破壞了宗教社會(huì)功能得以充分發(fā)揮所依賴的良好外部環(huán)境。只有全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事務(wù)，加強(qiáng)宗教法制體系建設(shè)，明確合法與非法界限，防范、遏制利用宗教實(shí)施分裂國家主權(quán)、危害國家安全的非法行為，營造良好的外部環(huán)境，進(jìn)而保證宗教社會(huì)功能的充分實(shí)現(xiàn)。

二、依法治國視域下宗教事務(wù)管理面臨的主要問題

（一）宗教立法滯后，宗教法制體系不健全

我國宗教事務(wù)管理法治化進(jìn)程始于20世紀(jì)80年代頒布的系統(tǒng)論述宗教問題的文件——《關(guān)于我國社會(huì)主義時(shí)期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策》。此后又先后頒布一系列有關(guān)正確妥善處理宗教問題的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性法律文件等，并于1982年《憲法》中進(jìn)一步明確擴(kuò)大公民宗教信仰自由權(quán)利的內(nèi)容，使我國宗教事務(wù)管理開始由依政策管理轉(zhuǎn)化為依法律管理。2004年7月，《宗教事務(wù)條例》正式頒布，標(biāo)志著迄今為止我國以《宗教事務(wù)條例》為基礎(chǔ)，諸多相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性法律文件為補(bǔ)充的宗教事務(wù)管理法制體系初步形成。但由于宗教事務(wù)管理本身所具有的復(fù)雜性及敏感性，加之宗教事務(wù)管理法治化研究時(shí)間尚短，致使宗教事務(wù)管理相關(guān)的立法層次相對(duì)較低，專門且全面系統(tǒng)的規(guī)范宗教問題的基本法缺失而無法對(duì)宗教事務(wù)管理工作予以全面指導(dǎo)。 除此之外，我國現(xiàn)存的與宗教相關(guān)的法律法規(guī)因缺乏先進(jìn)的立法觀念與立法技術(shù)而存在較多漏洞乃至部分規(guī)定與其他法律法規(guī)相沖突，較為完善的宗教法制體系尚未建立，諸多宗教事務(wù)仍依據(jù)相關(guān)宗教政策予以管理，不利于依法治國方略的全面推行。

（二）行政權(quán)力對(duì)宗教事務(wù)不當(dāng)干預(yù)，行政執(zhí)法不完善

《宗教事務(wù)條例》明確規(guī)定政府依法對(duì)涉及國家利益或社會(huì)公共利益的宗教活動(dòng)、宗教事務(wù)進(jìn)行管理且明確指出宗教事務(wù)部門是宗教事務(wù)管理的唯一適格主體，但現(xiàn)實(shí)情況并非如此，政府在宗教事務(wù)管理實(shí)踐中兩種極端管理方式在一定范圍、一定程度上仍然存在，一方面部分地區(qū)的行政機(jī)關(guān)越俎代庖現(xiàn)象嚴(yán)重，過度介入和干涉宗教事務(wù)，將原本應(yīng)由宗教內(nèi)部自行管理事務(wù)納入到政府管理事務(wù)范疇之中，侵犯公民宗教信仰自由的基本權(quán)利及相應(yīng)的合法權(quán)益；另一方面，由于實(shí)踐中執(zhí)法部門的非統(tǒng)一性，宗教事務(wù)管理部門工作人員缺乏相應(yīng)的民族、宗教及法律知識(shí)，致使在宗教事務(wù)管理工作中“雙重管理”、“無人管理”、“相互推諉”、“無人擔(dān)責(zé)”等亂象叢生 ，進(jìn)而不利于公民維護(hù)自身合法權(quán)益，違背了依法治國視域下宗教事務(wù)管理的精神，成為構(gòu)建和諧宗教關(guān)系的桎梏。

（三）宗教界自我管理意識(shí)欠缺，自我管理水平相對(duì)較低

依法管理宗教事務(wù)，并不排斥宗教界依據(jù)其內(nèi)部的規(guī)章制度進(jìn)行自我管理的行為，特別是當(dāng)政府在宗教事務(wù)管理工作中面臨不清晰、不到位之處時(shí)，宗教界的自我管理便尤為必要。只有加強(qiáng)宗教界自我管理意識(shí)，提高宗教界自我管理水平，才能破除宗教界對(duì)行政權(quán)力的過度依賴，同時(shí)排除因行政權(quán)力過度介入干涉宗教內(nèi)部事務(wù)而侵犯宗教主體自身合法權(quán)益的非法行為。但迄今為止，受宗教界人士文化知識(shí)水平、外部社會(huì)環(huán)境等因素影響，致使其自我管理意識(shí)欠缺，自我管理水平相對(duì)較低，如宗教團(tuán)體內(nèi)部的財(cái)物會(huì)計(jì)制度規(guī)范的不完善，致使宗教界鋪張浪費(fèi)、貪圖享樂等不良風(fēng)氣在一定范圍內(nèi)橫行，嚴(yán)重破壞了宗教界良好的外在形象。

（四）行政問責(zé)與監(jiān)督制度不完善

依法行政是依法治國的關(guān)鍵與核心。只有不斷堅(jiān)持依法行政，完善行政問責(zé)與監(jiān)督制度，才能有力地推進(jìn)依法治國重要戰(zhàn)略，這就要求宗教系統(tǒng)工作人員在管理宗教事務(wù)時(shí)必須受到法律制約與監(jiān)督。但在實(shí)踐中，由于行政問責(zé)與監(jiān)督制度不完善，宗教工作系統(tǒng)工作人員在行使行政管理職能時(shí)，以權(quán)謀私、粗暴管理等行為在一定范圍內(nèi)仍然存在。

我國最早于2003年開始進(jìn)行關(guān)于行政問責(zé)制度的實(shí)踐探索，由于研究時(shí)間較短，我國的行政問責(zé)制度尚未形成制度化的法律法規(guī)，而只能散見于部分條例、規(guī)章及規(guī)范性法律文件之中，立法位階相對(duì)較低。且由于缺乏統(tǒng)一的問責(zé)程序法，使得行政問責(zé)于實(shí)踐操作中隨意性較大，不利于制度問責(zé)的建設(shè)與發(fā)展。

其次，我國行政機(jī)關(guān)之間職能交叉較為嚴(yán)重，如在宗教事務(wù)管理中，在某一方面便存在民政部門、宗教事務(wù)管理局、文化部門等多部門共同執(zhí)法現(xiàn)象，使其在具體追責(zé)程序中往往因行政責(zé)任不明而無從問責(zé)。

最后，由于依法管理宗教事務(wù)是依法治國視域下出現(xiàn)的新問題，在宗教法律法規(guī)實(shí)施過程中，無論宗教管理干部還是一般群眾均更傾向于依靠政策指導(dǎo)行為而對(duì)法律法規(guī)存在認(rèn)識(shí)不到位或不適應(yīng)現(xiàn)象，這無疑不利于宗教管理干部在行使行政管理職能時(shí)堅(jiān)持依法行政原則，也不利于建立針對(duì)宗教管理干部行使職權(quán)時(shí)予以監(jiān)督的群眾監(jiān)督制度以促使國家機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政，維護(hù)法律尊嚴(yán)、人民利益、民族團(tuán)結(jié)與祖國統(tǒng)一。

三、依法治國視域下宗教事務(wù)管理完善措施

（一）堅(jiān)持立法為先，完善宗教法律體制建設(shè)

堅(jiān)持科學(xué)立法，完善宗教法律體制建設(shè)是深入推行依法治國戰(zhàn)略不可或缺的重要舉措。針對(duì)當(dāng)前宗教法律體系立法層次較低、現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章不完善等問題，應(yīng)堅(jiān)持立法為先，抓緊制定宗教基本法以保證宗教工作可以有章可循，黨的政策可以長期穩(wěn)定地貫徹與執(zhí)行。應(yīng)在“利益均衡”法律原則的指導(dǎo)下，妥善協(xié)調(diào)國家、集體與公民之間的利益關(guān)系平衡， 積極調(diào)查、征求廣大人民群眾有關(guān)宗教問題的立法建議，加強(qiáng)社會(huì)各界有關(guān)宗教立法問題的意見溝通與交流，選擇性的借鑒國外有關(guān)宗教立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以形成憲法為基礎(chǔ)，宗教基本法為主干，其他法律法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性法律文件為補(bǔ)充的宗教法制體系。此外，應(yīng)完善現(xiàn)有宗教法律法規(guī)以完善已有的宗教法律制度體系，特別是針對(duì)現(xiàn)有的宗教法規(guī)規(guī)章之間存在的相互沖突、互不配套的問題，應(yīng)嚴(yán)格遵守《立法法》中的相關(guān)規(guī)定予以清理相關(guān)宗教法律規(guī)范以形成完備科學(xué)的宗教法律制度體系。

（二）依法防范政府不當(dāng)干預(yù)宗教事務(wù)，維護(hù)宗教界合法權(quán)益

針對(duì)當(dāng)前宗教事務(wù)管理實(shí)踐中存在的兩種典型的不當(dāng)干預(yù)宗教事務(wù)行為，可以從以下兩個(gè)方面予以完善。

首先，就部分地區(qū)存在的宗教事務(wù)部門越俎代庖現(xiàn)象，應(yīng)進(jìn)一步提高宗教事務(wù)管理部門工作人員的宗教知識(shí)與法律素養(yǎng)，加大政府依法管理宗教事務(wù)范疇的宣傳力度，注意區(qū)分宗教內(nèi)部事務(wù)與涉及國家利益、社會(huì)公共利益的宗教事務(wù)，做到不錯(cuò)位、不越位。

其次，就部分地區(qū)存在的宗教事務(wù)“雙重管理”、“無人管理”、“相互推諉”等亂象，應(yīng)在完善相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的同時(shí)，加大相關(guān)宗教法律法規(guī)的宣傳力度、建立相應(yīng)的考核機(jī)制、完善行政問責(zé)制度以保證各個(gè)執(zhí)法部門熟知自身的職權(quán)內(nèi)容與相應(yīng)的法律責(zé)任，確保其在宗教事務(wù)管理實(shí)踐中真正堅(jiān)持保護(hù)公民宗教信仰自由，做到不缺位、不推諉，切實(shí)維護(hù)宗教界的合法權(quán)益。

（三）增強(qiáng)宗教界自我管理意識(shí)，提高宗教界自我管理水平

依法管理宗教事務(wù)，并不否定宗教界內(nèi)部的自我管理與規(guī)范，針對(duì)當(dāng)前宗教界自我管理意識(shí)薄弱，水平較低的現(xiàn)狀，應(yīng)在肯定政府作為宗教事務(wù)管理主體的同時(shí)，充分發(fā)揮宗教團(tuán)體、宗教組織的自我管理、自我規(guī)范的主動(dòng)性、積極性，加強(qiáng)相關(guān)宗教法律法規(guī)的教育宣傳工作，定期開展相關(guān)專題講座以提高宗教界人士與信教群眾的文化素養(yǎng)、思想認(rèn)識(shí)與法治觀念。在政府宗教事務(wù)部門的指導(dǎo)下，建立健全宗教組織內(nèi)部民主管理制度、民主決策機(jī)制、教職人員的檢查監(jiān)督與考核考評(píng)制度。同時(shí)進(jìn)一步完善宗教團(tuán)體內(nèi)部財(cái)物會(huì)計(jì)制度，成立專門的財(cái)務(wù)管理小組以規(guī)范管理宗教團(tuán)體財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況，避免貪圖享受、鋪張浪費(fèi)等不良風(fēng)氣橫行，維護(hù)并改善宗教界的外在形象。

（四）完善行政問責(zé)與監(jiān)督制度，嚴(yán)格依法行政

依法管理宗教事務(wù)要求宗教工作系統(tǒng)工作人員在行使行政管理權(quán)限時(shí)要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)規(guī)定以防止濫用職權(quán)、玩忽職守現(xiàn)象發(fā)生。

首先，應(yīng)加大宗教法律法規(guī)的宣傳力度。通過擴(kuò)大宣傳宗教法律法規(guī)知識(shí)，提高宗教工作系統(tǒng)工作人員及廣大人民群眾的思想認(rèn)識(shí)及法治觀念，使廣大人民群眾在自覺遵守國家法律法規(guī)的同時(shí)，對(duì)宗教工作系統(tǒng)工作人員的行政行為予以監(jiān)督。此外，宗教工作系統(tǒng)工作人員也應(yīng)自覺接受來自包括信教群眾在內(nèi)的社會(huì)各方面的監(jiān)督，樹立依法行政意識(shí)的同時(shí)，不斷提高依法管理宗教事務(wù)水平，既不借宗教事務(wù)管理以權(quán)謀私，也不能簡單粗暴管理而激化矛盾，真正全面正確的貫徹宗教法律法規(guī)及政策。

其次，完善行政問責(zé)制度，堅(jiān)持“責(zé)權(quán)一致”原則，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益。應(yīng)盡快制定一部全面系統(tǒng)規(guī)范行政問責(zé)問題的程序法，以明確行政問責(zé)主體、內(nèi)容、具體操作程序及問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等并將相關(guān)內(nèi)容通過服務(wù)臺(tái)、辦公大廳或政府網(wǎng)站等途徑向行政相對(duì)人予以公示闡明，以避免執(zhí)法人員逃避相關(guān)法律責(zé)任。同時(shí)堅(jiān)持“高效便民”原則，可以推行“一個(gè)窗口對(duì)外”制度，如針對(duì)宗教事務(wù)多部門共同管理的現(xiàn)狀，可以通過實(shí)行該制度，使行政相對(duì)人在較短時(shí)間內(nèi)通過相對(duì)簡單的程序達(dá)到目的，既可以提高執(zhí)法的效率與質(zhì)量，也可很大程度上改善因職能交叉而導(dǎo)致的行政責(zé)任不明無從問責(zé)的情況，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

最后，建立健全群眾監(jiān)督制度。在大力推行宗教事務(wù)管理部門政務(wù)公開的同時(shí)，積極建立健全群眾監(jiān)督制度，特別是信教群眾舉報(bào)制度，將宗教事務(wù)管理部門的具體行政行為置于“陽光”之下，打破“暗箱操作”，自覺接受公眾、媒體及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，規(guī)范行政行為，保障行政相對(duì)人對(duì)行政權(quán)的合理信賴，構(gòu)建誠信政府、和諧社會(huì)。

注釋：

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