“管辦評”分離改革的“上海經(jīng)驗”

吳能武

當前，貫徹黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，對于教育系統(tǒng)來說，就是既要堅持改革創(chuàng)新、攻堅克難，又要堅持依法治教、依法治校。它們是“一體兩翼”，缺一不可。其中，推進管辦評分離，構(gòu)建政府、學校、社會之間的新型關(guān)系，是全面推進依法治教、依法治校的必然要求和重要抓手。近年來，上海在深入推進管辦評分離方面進行了積極的探索和實踐，取得了一定的經(jīng)驗和成效。

重塑教育管理制度的綜合改革

“管辦評分離”中，政府居于“樞紐”地位，牽—發(fā)而動全身。政府管理方式改革和創(chuàng)新的關(guān)鍵在于推進依法行政，形成政事分開、權(quán)責明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制，逐步實現(xiàn)由微觀管理、直接管理為主，向宏觀管理、間接管理與服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變。

這方面上海的主要經(jīng)驗有：一是依法行政上抓清單化、促規(guī)范化。市、區(qū)兩級教育行政部門對本單位行政權(quán)力事項進行了全面梳理，啟動探索權(quán)力清單和責任清單相結(jié)合的管理模式；全面推進行政審批標準化建設(shè)。二是管理方式上重規(guī)劃引領(lǐng)、改財政調(diào)控。通過編制上海高等教育布局結(jié)構(gòu)與發(fā)展規(guī)劃、現(xiàn)代職業(yè)教育體系規(guī)劃、學科發(fā)展與優(yōu)化布局規(guī)劃等三大規(guī)劃引領(lǐng)教育發(fā)展；通過改革市級財政高等教育投入機制，形成以經(jīng)常性經(jīng)費投入為主的高校投入機制，提高高校經(jīng)費使用自主權(quán)。三是政府購買服務(wù)上總結(jié)經(jīng)驗、擴大范圍。在浦東新區(qū)率先探索基礎(chǔ)教育階段學校委托管理、購買學額等基礎(chǔ)上，近年來逐步擴大政府購買教育服務(wù)范圍，涵蓋專業(yè)教育評估、社會組織專業(yè)培訓以及針對重度殘疾或智障兒童的特殊服務(wù)等，有力推動了各類社會組織的培育和發(fā)展。

“管辦評”分離改革中，學校居于“基礎(chǔ)”地位，是改革舉措和權(quán)力調(diào)整的交匯點。學校改革的核心是建設(shè)依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，重點是依法保障各級各類學校落實辦學自主權(quán)，釋放教育活力。

這方面上海的主要做法有：一是以學校章程建設(shè)為龍頭，優(yōu)化多元主體參與的學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。2015年，上海不僅完成了市屬公辦高校章程的核準工作，也完成了全市中小學幼兒園章程的核準工作，確保實現(xiàn)“一校一章程”，同步開展學校內(nèi)部制度體系的梳理修訂工作；啟動研制《上海市中小學校工作條例》，保障學校相關(guān)自主權(quán)。二是啟動現(xiàn)代大學制度建設(shè)試點工作。選取上海大學、上海出版印刷高等?？茖W校等7所高校，作為首批實施現(xiàn)代大學制度建設(shè)試點的高校，開展為期3年的試點工作，各有側(cè)重地探索現(xiàn)代大學制度建設(shè)；同時加快研制上海《推進現(xiàn)代大學制度建設(shè)指導意見》等文件，以全面推進、指導現(xiàn)代大學制度建設(shè)。三是探索“混合所有制”辦學模式，鼓勵社會力量參與辦學新機制。上海紐約大學、上海視覺藝術(shù)學院、上海思博職業(yè)技術(shù)學院等率先開展舉辦混合所有制學校的實踐探索，鼓勵和吸引大型國有企業(yè)以及各種公有、民營、外資等社會力量以多種方式參與辦學，在學校管理、人員聘用、人才培養(yǎng)、財務(wù)管理等方面充分發(fā)揮混合所有制辦學優(yōu)勢。

第三方評價居于“管辦評”分離改革的“關(guān)鍵”位置。沒有社會第三方評價組織和機制的發(fā)育和成熟，由單一的政府管理轉(zhuǎn)向政府、學校與社會多元協(xié)作治理，就變得不太現(xiàn)實，甚至遙不可及。

在這方面，上海的主要做法有：一是制定并開始施行《上海市教育督導條例》，完善教育督導與評價工作機制。2015年2月，市人大常委會審議通過了《上海市教育督導條例》，該條例重點對教育督學資格及職務(wù)晉升辦法、教育督導的公眾參與和接受社會監(jiān)督等做出了全面規(guī)范，為各級各類教育督導與評價工作奠定法治基礎(chǔ)。二是改革現(xiàn)有教育評估機構(gòu)運行方式，增加“市場化”成分。三是多部門協(xié)作，培育和推動獨立的第三方專業(yè)教育機構(gòu)參與教育評估和監(jiān)督。目前全市共有專業(yè)教育評估機構(gòu)24家。下一階段，上海將在浦東新區(qū)試點基礎(chǔ)上，整合教育、人保、工商、社團等部門力量，研究制定促進專業(yè)教育服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的相關(guān)規(guī)章制度，加快培育獨立專業(yè)教育服務(wù)機構(gòu)。

政府現(xiàn)代化是改革成功的關(guān)鍵因素

管辦評分離的目標是教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。管辦評分離并不是改革的目的，而是為了創(chuàng)造更好的制度與政策環(huán)境，促進教育公共治理體系的形成和發(fā)展。

作為一項系統(tǒng)的改革工程，管辦評分離的實質(zhì)是對現(xiàn)有教育管理制度的重塑。這項改革旨在更好地調(diào)適政府、學校和社會三者關(guān)系。因此分離不是將三者相互隔離，而是促進三者更好的合作。在厘清權(quán)責關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確政府、學校和社會在教育發(fā)展中的功能和角色，共同參與教育公共事務(wù)的治理。

推進管辦評分離是現(xiàn)代教育管理制度的必然選擇，是建設(shè)現(xiàn)代化教育強國的制度保障。這項改革的核心是重塑教育管理制度。

在重塑教育管理制度的過程中，政府必須實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：一是從控制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變?？刂浦荚趯崿F(xiàn)自身利益的最大化，而在治理結(jié)構(gòu)中，各方主體形成一個利益共同體，以成員的共同利益作為宗旨，以提供服務(wù)作為行動主要方式。二是從規(guī)制向協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變。規(guī)制是微觀領(lǐng)域政府干預的基本手段，逐漸放松規(guī)制、以協(xié)調(diào)取代結(jié)構(gòu)規(guī)制和行為規(guī)制是現(xiàn)代政府改革的主流方向。三是從法制到回應的轉(zhuǎn)變?；貞允侵卫淼暮诵囊x，也是現(xiàn)代責任政府的基本要求。政府不僅需要對公眾和社會的意見表達做出迅速反應，同時還必須對政策的合法性和有效性做出及時反饋。

教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化包括教育治理主體的現(xiàn)代化、教育治理理念的現(xiàn)代化以及教育治理機制的現(xiàn)代化，這當中，無論是主體、理念還是機制的現(xiàn)代化，都與政府密切相關(guān)。因此，管辦評分離改革中，政府本身的現(xiàn)代化是關(guān)鍵因素。

政府現(xiàn)代化，是指政府調(diào)整自身的職能范圍，以更好地適應社會發(fā)展和服務(wù)公眾的需求。因此，政府管理職能轉(zhuǎn)變一方面要理順關(guān)系、下放權(quán)力，由偏微觀管理向宏觀把握轉(zhuǎn)變；另—方面要轉(zhuǎn)變方式、加強監(jiān)管，要善于“運用綜合政策工具（如法律、規(guī)劃、經(jīng)費、標準、監(jiān)測、評價、督導）進行引導和問責”。

推進改革克難的政策建議

推進教育管辦評分離改革中要準確把握管辦評分離的實質(zhì)，提升改革的自覺性、主動性。

管辦評分離改革實質(zhì)是理順教育治理結(jié)構(gòu)、推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項制度安排。管辦評三者各歸其位又銜接配合，才能最大限度發(fā)揮各自功能和作用。因此，只有依法明確政府、學校和社會在教育改革發(fā)展中的定位與角色，只有依法明晰政府、學校、社會之間的權(quán)責邊界，才能真正構(gòu)建起系統(tǒng)完備、公平有序、開放科學的制度體系，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制約的教育治理結(jié)構(gòu)。

管辦評分離改革是持續(xù)的自我革命，要糾正的是教育行政職能行使中的越位、錯位和缺位現(xiàn)象。

政府管教育，管得多并不一定就管得對、管得好，管得少也并不一定是不管事、少管事。管辦評分離改革的前提和關(guān)鍵是政府要堅決把不該管的放給市場、基層、社會，把該管的管住、管活、管好。

這一過程中，政府既是一個改革者也是被改革對象。推進政府部門由管理向治理轉(zhuǎn)變，并不意味著政府責任的減輕，而是政府角色向現(xiàn)代政府、法治政府、服務(wù)政府的躍遷。

政府放權(quán)是管辦評分離改革的前提，但放權(quán)并不必然會帶來學校辦學活力和實際成效。只有學校成為真正獨立的權(quán)責主體，才能接好、用好政府讓渡的職責。因此，政府在主動放權(quán)的同時，還應加快引導學校實施內(nèi)部變革，以制定、實施學校章程為契機，完善權(quán)力運行的制度和機制，形成良性的內(nèi)部治理機制，維護相關(guān)利益主體的權(quán)益。

整體上看，目前社會組織發(fā)育還不夠成熟，力量也相對薄弱，這制約著改革的進程。因此，政府應加大政策支持和資金扶持力度，保障社會組織知情權(quán)、參與權(quán)，積極培育社會組織。同時，還應逐步促使政府部門下屬教育評估機構(gòu)與政府徹底脫鉤，使其真正成為獨立自主的第三方機構(gòu)，提升教育評估的專業(yè)化水平和評估結(jié)果的社會公信力。