全域推進謀定城鄉(xiāng)教育一體化的改革邏輯

羅哲

作為“國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)”，成都先行先試，充分利用試驗區(qū)前沿平臺，現(xiàn)已形成城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的良性態(tài)勢。

以資源配置情況為依據(jù)劃分改革階段，因地制宜構(gòu)建城鄉(xiāng)公共教育服務(wù)體系

2003年，成都市就開始了城鄉(xiāng)教育一體化的實踐探索，至今經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段。

2003年的成都，城鄉(xiāng)教育發(fā)展差距相當(dāng)大，首先表現(xiàn)為資源配置的極度不均衡。成都市抓住資源配置這個突破幾，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，秉持“全域成都”的理念，立足城鄉(xiāng)教育發(fā)展需要和義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)，形成了“發(fā)展規(guī)劃、辦學(xué)條件、教育經(jīng)費、教師隊伍、教育質(zhì)量、評估標(biāo)準(zhǔn)”六個一體化為核心的運行模式。成都市進入城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的第一個階段。（見下圖）

其巾，發(fā)展規(guī)劃一體化是城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的先導(dǎo)，它從宏觀環(huán)境中把握整體布局，為推進城鄉(xiāng)教育一體化策略確立依據(jù)。圍繞發(fā)展規(guī)劃，成都市先后進行了“試驗區(qū)專題規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“中長期規(guī)劃強化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“十二五規(guī)劃強化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”三大主體工作，依據(jù)“全域成都，規(guī)劃先行”的原則，出臺了《成都市建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)實施方案》《成都市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》《成都市教育事業(yè)改革發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》，統(tǒng)籌確立了教育優(yōu)先發(fā)展的地位，全面系統(tǒng)地為成都全域教育資源均衡發(fā)展布局，起到了做先導(dǎo)、保全局、思整體的作用。

教育經(jīng)費一體化、辦學(xué)條件一體化、教師隊伍一體化是城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的重要指標(biāo)。成都力推財政投入和教師資源向義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育傾斜，為農(nóng)村教育質(zhì)量的提高提供必要的人力、物力。

教育質(zhì)量一體化是推進城鄉(xiāng)教育一體化的核心，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的發(fā)力點。成都組建“一對一”的“互動發(fā)展聯(lián)盟”，推行校際結(jié)對、老師結(jié)對、互幫互帶，推動了教育資源的跨區(qū)域流動和優(yōu)勢互補，著力提升教師專業(yè)水平。

評估標(biāo)準(zhǔn)一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育一體化的反饋。評估標(biāo)準(zhǔn)一體化為推進城鄉(xiāng)教育一體化明確路徑，并發(fā)揮監(jiān)督、控制、修正的功能。成都市研究制訂了城鄉(xiāng)教育一體化實現(xiàn)度、城鄉(xiāng)教育均衡度、教育公平度等指標(biāo)體系，并借助教育監(jiān)測公布制度完善了依法辦學(xué)、社會監(jiān)督、政府管理的制度設(shè)計，為城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展提供了有效的評估和反饋。

2013年，成都市19個區(qū)（市）縣一次性通過國家教育督導(dǎo)檢查組義務(wù)教育基本均衡縣標(biāo)準(zhǔn)評估，率先實現(xiàn)了全域義務(wù)教育基本均衡。同年1月，教育部批復(fù)了四川省政府報送的《成都市建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)第二階段總體方案（2013-2017年）》，成都市開啟了部、省、市共建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)第二階段建設(shè)。

該階段在“六個一體化”基礎(chǔ)上，著力健全教育機會、資源配置、質(zhì)量水平、管理方式等四個方面的體制、機制，加快“學(xué)有良教、品質(zhì)卓越”的高位均衡發(fā)展進程，奮力打造成都城鄉(xiāng)教育一體化的“升級版”。

基于公共教育的公益性和公共性等特點，在城鄉(xiāng)教育資源不斷拓展的情況下，政府應(yīng)提升自身公共責(zé)任感及服務(wù)能力，確保區(qū)域內(nèi)每個公民共享教育改革發(fā)展成果，平等地享有優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利和機會。為此，成都市以弱勢群體“機會公平”機制、“以公共財政投入為主，以公辦和公益性幼兒園為主”的學(xué)前教育機制和義務(wù)教育“就近入學(xué)”機制為突破口，三管齊下，努力突破全域教育機會公平瓶頸。

推進資源配置動態(tài)均衡，為城鄉(xiāng)教育一體化資源配置合理化奠定基礎(chǔ)。成都市果斷打破了資源配置的靜態(tài)均衡，建立了以校長教師“動態(tài)交流”制度、經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)“動態(tài)調(diào)整”制度和建設(shè)項目“動態(tài)傾斜”制度為核心的資源配置動態(tài)均衡體系，將優(yōu)質(zhì)教育資源向教育基礎(chǔ)較為薄弱的地區(qū)動態(tài)傾斜，優(yōu)化了農(nóng)村教育資源的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。

推進質(zhì)量水平全域共進，為城鄉(xiāng)教育一體化向質(zhì)量化發(fā)展提供保障。在全域成都的視野下，成都市構(gòu)建學(xué)生素質(zhì)“綜合發(fā)展”機制立德樹人；建立一般學(xué)?！皟?yōu)質(zhì)培育”機制協(xié)調(diào)共進；推進教育質(zhì)量“綜合評價”機制輔助決策；完善教育水平“多維監(jiān)測”機制聯(lián)動發(fā)展，多機制聯(lián)動助力教育“均衡化、現(xiàn)代化、國際化”。

推進管理方式創(chuàng)新融合，是城鄉(xiāng)教育一體化的新路徑。成都以名校集團發(fā)展為突破口，以圈層融合發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)質(zhì)遠程發(fā)展為重點，以協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展為實現(xiàn)方式，根據(jù)現(xiàn)階段成都市教育資源配置情況和城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展程度，有的放矢地創(chuàng)新了城鄉(xiāng)教育一體化的實現(xiàn)路徑。

城鄉(xiāng)教育一體化實踐背后的改革邏輯

成都城鄉(xiāng)教育一體化探索可以貢獻給教育事業(yè)的不只是一個教育故事，還有其背后的改革邏輯。這些基本邏輯可以概括為：精準(zhǔn)市情、規(guī)劃先行、價值引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、市域統(tǒng)籌、閉合測試。

改革發(fā)展必須首先確定發(fā)展基礎(chǔ)，即地區(qū)教育發(fā)展實際。成都市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，是典型的“大城市帶大農(nóng)村”格局。成都市根據(jù)市情和經(jīng)濟發(fā)展特點，因地制宜，把成都劃分為三個圈層：第一圈層為中心老城區(qū)（含高新技術(shù)開發(fā)區(qū)），第二圈層為規(guī)劃建設(shè)中的新城區(qū)，第三圈層為遠郊區(qū)。

第一圈層擁有豐富的教育資源，教育水平很高，第二圈層教育水平稍遜于第一圈層，第三圈層的教育水平比較落后。成都市基于三個圈層的教育實際，采用“大城市帶大農(nóng)村”的方案，用第一圈層的優(yōu)質(zhì)教育資源帶動第二、三圈層教育水平的發(fā)展，最終實現(xiàn)圈層融合、教育資源共享。在城鄉(xiāng)教育一體化政策支持下，各縣區(qū)根據(jù)各自的區(qū)域特色和教育資源的配置情況，進行了各種積極探索，制訂和實施了各具優(yōu)勢特點的操作方案。

“謀定而后動”，是城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的必然選擇。十多年來，成都城鄉(xiāng)教育一體化實踐堅持規(guī)劃先行，明確發(fā)展目標(biāo)和實現(xiàn)路徑。第一階段規(guī)劃明確了以教育公平為核心理念，以城鄉(xiāng)均衡為發(fā)展目標(biāo)，以資源配置為核心手段，來破解市域教育資源配置不平衡的情況。

第二階段在全市率先實現(xiàn)全域義務(wù)教育基本均衡后，成都市再次規(guī)劃先行，在教育基本均衡的基礎(chǔ)上提出了高位均衡的目標(biāo)，提高資源配置要求，力求縮小與東部發(fā)達地區(qū)之間的差距?！冻啥际薪ㄔO(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)第二階段總體方案（2013-2017年）》獲得批復(fù)后，成都市對城鄉(xiāng)教育一體化再次進行了系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，教育改革覆蓋的范圍從學(xué)前教育、義務(wù)教育向高中教育、職業(yè)教育、終身教育延伸，形成了多層次廣覆蓋的成都教育發(fā)展體系；改革不但注重硬件，還兼顧軟件、數(shù)量與質(zhì)量并進。

價值引領(lǐng)，質(zhì)量公平并重。教育均衡發(fā)展的基本價值追求是教育公平，最高價值是公平基礎(chǔ)上的高效率高質(zhì)量發(fā)展。就成都城鄉(xiāng)教育一體化的實踐來看：第一階段，傾斜配置，補農(nóng)村教育短板，較快實現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育資源靜態(tài)均衡；第二階段，成都市開始城鄉(xiāng)教育高位動態(tài)均衡的追求，推進有質(zhì)量的公平教育建設(shè)。

政府主導(dǎo)，落實責(zé)任主體。發(fā)展基本公共教育，促進基本公共教育服務(wù)均等化，政府必然是責(zé)任主體。成都在政策上強化政府職責(zé)，打破區(qū)域、行政和體制壁壘，在資源配置、機制改革、保障體系等多方面進行主導(dǎo)，效果良好。比如，為保障公共教育的公益性和公平性，成都市構(gòu)建了以保障經(jīng)濟困難家庭子女“順利就學(xué)”、進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育“平等就學(xué)”、殘疾兒童和留守兒童“正常就學(xué)”、嚴格實行義務(wù)教育“就近入學(xué)”政策為著眼點的教育公平體系。2014年，全市資助總金額達到12.57億元，確保兌現(xiàn)“不讓一個孩子因貧失學(xué)”的承諾。

市域統(tǒng)籌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的全域覆蓋。“全域”有兩層含義：一是全局的，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展不是一個縣域的局部均衡；二是覆蓋所有人口的，包括居住在成都卻沒有成都戶籍的人口。

在這種全域視角下，成都整合城鄉(xiāng)教育資源，著眼于整個地方的人口流動情況和區(qū)域特色，綜合研究，制定規(guī)劃、部署工作、考核指標(biāo)、權(quán)衡利弊。教育資源的“全域流動”是六個一體化視角下城鄉(xiāng)教育經(jīng)費、辦學(xué)條件、師資配備的有機流動，將城鄉(xiāng)教育置于一個更加開放的系統(tǒng)中，教育互動交流更加頻繁密切。

完善監(jiān)測反饋體系，保障城鄉(xiāng)教育一體化的政策回路。要保障城鄉(xiāng)教育一體化的方向和質(zhì)量，就必須進行相應(yīng)的監(jiān)測衡量。成都早在城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展伊始就對此進行了頂層設(shè)計——一個完善的閉合回路，主要體現(xiàn)在其完備的監(jiān)測反饋體系上。

一是，確定監(jiān)督監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，為城鄉(xiāng)教育一體化提供評判指標(biāo)。為了對城鄉(xiāng)教育一體化進行有效的評價和比較，成都市借鑒聯(lián)合國開發(fā)計劃署關(guān)于人類發(fā)展指數(shù)的有關(guān)計算方法來量化教育均衡指數(shù)，并根據(jù)社會關(guān)注的熱點和教育難點問題，設(shè)計當(dāng)年的特別關(guān)注指標(biāo)。通過對全市860多所公辦學(xué)校的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，實現(xiàn)了全市校際均衡發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)化評判，為有效推動校際均衡提供了量化參考指標(biāo)。

二是，監(jiān)測結(jié)果動態(tài)反饋，為城鄉(xiāng)教育一體化提供修正標(biāo)準(zhǔn)。成都市以監(jiān)測結(jié)果為導(dǎo)向，每年定期形成系統(tǒng)完備的教育質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果報告，以正式文件或通知的形式，將檢測報告印發(fā)給各區(qū)（市）縣政府、教育行政部門，并由其反饋到學(xué)校，為區(qū)（市）縣和學(xué)校配置教育資源提供依據(jù)。每年的檢測報告在政府和教育部門印發(fā)的同時，還以“藍皮書”的形式公開出版并向各類新聞媒體公開發(fā)布，保障了人民群眾的知情權(quán)，接受社會的廣泛監(jiān)督，不斷改善工作。