新型城鎮(zhèn)化引發(fā)的基礎(chǔ)教育變革

褚宏啟

改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，使中國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化。我國(guó)獨(dú)特的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在：第一，人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)生活和就業(yè)，卻未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面享受與城鎮(zhèn)居民同樣的基本公共服務(wù)，難以融人城市社會(huì)；第二，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，“圈地造城”占地過大，過分追求寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，建成區(qū)人口密度偏低，人氣不足，建設(shè)用地等資源使用粗放低效；第三，城鎮(zhèn)化的區(qū)域發(fā)展很不平衡，城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，特大城市和大城市的主城區(qū)人口壓力偏大，而中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒有得到充分發(fā)揮；第四，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯。 我國(guó)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是建立在“三個(gè)廉價(jià)”即廉價(jià)勞動(dòng)力、廉價(jià)土地、廉價(jià)環(huán)境成本的基礎(chǔ)上的，特別是廉價(jià)勞動(dòng)力成為我國(guó)主要的比較優(yōu)勢(shì)。但面向未來，主要依靠勞動(dòng)力廉價(jià)供給、主要依靠非均等化基本公共服務(wù)等壓低成本推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)。這種發(fā)展是不以人為本的“剝奪式發(fā)展”，會(huì)引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。

新型城鎮(zhèn)化力求解決上述問題，其重要特征是：推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化的突出特征是注重人的發(fā)展，注重基本公共服務(wù)提供，關(guān)注人的生活質(zhì)量。

教育是促進(jìn)人的發(fā)展的基本手段，教育與新型城鎮(zhèn)化有內(nèi)在聯(lián)系，教育有助于解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的問題，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

新型城鎮(zhèn)化對(duì)于教育的挑戰(zhàn)是全面的，涉及各級(jí)各類教育，本文只關(guān)注基礎(chǔ)教育。力求系統(tǒng)論述我國(guó)新型城鎮(zhèn)化對(duì)于基礎(chǔ)教育的目標(biāo)定位、機(jī)會(huì)公平、空間布局、制度安排等提出的挑戰(zhàn)以及基礎(chǔ)教育如何主動(dòng)適應(yīng)并積極促進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

重構(gòu)教育目標(biāo)，提升農(nóng)民工隨遷子女和農(nóng)村中小學(xué)生的現(xiàn)代性水平，促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化

此處所說的教育日標(biāo)“重構(gòu)”，不是否定原來的教育目標(biāo)（諸如全面發(fā)展、素質(zhì)教育、==維目標(biāo)等），而是指把目標(biāo)進(jìn)一步聚焦。在新型城鎮(zhèn)化視角下，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的核心使命是促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化，尤其是提升人的現(xiàn)代性水平。

“人的城鎮(zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化的核心?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要原則是“以人為本，公平共享”，具體要求是：“以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人幾流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人幾市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人幾全覆蓋，不斷提高人幾素質(zhì)，促進(jìn)入的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。”

“從字面上看，是指把農(nóng)村人“變成城鎮(zhèn)人”“變成市民”，使農(nóng)村人與城鎮(zhèn)人（市民）一樣，沒有差別，能夠安居樂業(yè)、具有同樣身份、享受均等的基本公共服務(wù)、具備同等素質(zhì)。嚴(yán)格來講，人的城鎮(zhèn)化的這些維度中，只有“具備同等素質(zhì)”是從教育目標(biāo)層面即從“培養(yǎng)什么人”的層面，來論述人的城鎮(zhèn)化的，它揭示了人的城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵與教育意蘊(yùn)。

進(jìn)一步講，人的城鎮(zhèn)化、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化，其實(shí)質(zhì)是人的現(xiàn)代化。人的現(xiàn)代化是指?jìng)€(gè)人傳統(tǒng)性減弱而個(gè)人現(xiàn)代性增強(qiáng)的過程，即個(gè)體從傳統(tǒng)人轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代人的過程。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“從鄉(xiāng)村到城市”，某種意義上意味著“從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)”。

農(nóng)業(yè)文明的封閉性容易使農(nóng)村人口具有傳統(tǒng)人的一些特征如消極被動(dòng)、不思進(jìn)取、知足常樂、小富即安，往往憑借經(jīng)驗(yàn)、常識(shí)、習(xí)慣而白發(fā)生存與活動(dòng)。而現(xiàn)代人具有以下特點(diǎn)：第一，平權(quán)開放。秉持人人平等、男女平等理念，尊重他人人格，心胸開闊，樂意接受新思想、新經(jīng)驗(yàn)，積極參與公共事務(wù)。第二，獨(dú)立自主。不過多依靠依賴他人，有個(gè)人主見，不屈從權(quán)威，不人云亦云。第三，樂觀進(jìn)取。對(duì)人對(duì)事都持樂觀的態(tài)度，相信個(gè)人的力量，積極向上，不怨天尤人，不宿命悲觀。第四，科學(xué)理性。不信鬼神，不把一些現(xiàn)象歸因于超自然的力量，相信科學(xué)和理性的力量，并積極運(yùn)用科學(xué)方法去解決遇到的各種問題。

城鎮(zhèn)化在表面上是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚的過程，在本質(zhì)上則是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口精神世界轉(zhuǎn)變的過程、農(nóng)村生活方式和人格特征轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩罘绞胶腿烁裉卣鞯倪^程、傳統(tǒng)人轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代人的過程。

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育應(yīng)該把提升農(nóng)民T隨遷子女的現(xiàn)代性、把培養(yǎng)現(xiàn)代人作為其核心使命，使他們適應(yīng)和融人城市生活，并為其未來的升學(xué)和就業(yè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這就要求城鎮(zhèn)學(xué)校深入研究隨遷子女的精神狀況、心理特點(diǎn)與特殊需求，充分運(yùn)用正式課程、隱性課程、同伴影響、教師榜樣等多種方式，形成合力，促進(jìn)其現(xiàn)代性的發(fā)展，使他們具備現(xiàn)代市民的生活方式、人格特征和綜合素養(yǎng)。

農(nóng)村基礎(chǔ)教育的培養(yǎng)目標(biāo)也要反映新型城鎮(zhèn)化的要求，不應(yīng)局限在培養(yǎng)“新型農(nóng)民”上?；A(chǔ)教育，不論是空間位置處于農(nóng)村的還是處于城里的，其目的都在于為學(xué)生的一生發(fā)展奠定基礎(chǔ)，都是為了培養(yǎng)合格公民，都要促進(jìn)人的現(xiàn)代性和全面發(fā)展，并不需要涉及是否“為農(nóng)”的問題。實(shí)際上，在人口自鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng)的背景下、在鄉(xiāng)村的年輕人都進(jìn)城打T的背景下，農(nóng)村的基礎(chǔ)教育如果還是以培養(yǎng)新型農(nóng)民作為目標(biāo)，是不符合實(shí)際的。農(nóng)村基礎(chǔ)教育要樹立“新質(zhì)量觀”。

還要注意的是，當(dāng)前中國(guó)的城鎮(zhèn)化在時(shí)間上處在21世紀(jì)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)、信息化、全球化等是2l世紀(jì)社會(huì)的典型特征。在教育與城鎮(zhèn)化的關(guān)系上，要求教育培養(yǎng)人的“21世紀(jì)核心素養(yǎng)”，如創(chuàng)新與創(chuàng)造力、信息素養(yǎng)、國(guó)際視野、溝通與交流、團(tuán)隊(duì)合作、社會(huì)參與及社會(huì)貢獻(xiàn)、自我規(guī)劃與管理等素養(yǎng)。這些素養(yǎng)是適應(yīng)個(gè)人終身發(fā)展和社會(huì)發(fā)展所需要的“關(guān)鍵素養(yǎng)”，是21世紀(jì)‘人的現(xiàn)代性”清單，也是素質(zhì)教育、三維目標(biāo)、全面發(fā)展、綜合素質(zhì)等的“聚焦版”。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，針對(duì)農(nóng)民和農(nóng)民工子女的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育，要把培育核心素養(yǎng)作為核心目標(biāo)。

為隨遷子女提供均等的受教育機(jī)會(huì)，改善教育過程，促進(jìn)社會(huì)融合

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國(guó)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還未破除，新的“城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)”已經(jīng)成型甚至同化，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人幾與城鎮(zhèn)居民這兩大社會(huì)群體之間難以融合。社會(huì)融合意味著社會(huì)距離的縮小或者消除。社會(huì)距離的存在與加劇是社會(huì)排斥的結(jié)果。被排斥是一種被拋棄、被隔離、被邊緣化的消極體驗(yàn)。農(nóng)民丁隨遷子女所遭遇的排斥主要有制度排斥和文化排斥兩種。

首先，要破解教育方面的“制度排斥”，破除城鎮(zhèn)內(nèi)部的城鄉(xiāng)二元教育制度，完全開放城鎮(zhèn)各級(jí)各類基礎(chǔ)教育，為隨遷子女提供均等的受教育機(jī)會(huì)。

城鎮(zhèn)化給當(dāng)前教育帶來的最大挑戰(zhàn)，是農(nóng)民工隨遷子女在城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)教育機(jī)會(huì)均等問題。從20世紀(jì)90年代以來，城鎮(zhèn)地區(qū)對(duì)于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的歧視性制度有明顯改進(jìn)，逐步放開了一些基本公共服務(wù)。例如，在教育方面，“兩為主”政策即“以流人地政府為主、以公立學(xué)校為主”政策的實(shí)施，保障了農(nóng)民工隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育，打破了原有戶籍制度的二元?jiǎng)傂浴５@只是解決了隨遷子女的義務(wù)教育問題。隨遷子女在流人地按照“兩為主”原則完成義務(wù)教育以后，高中階段教育及就地高考問題逐步凸顯出來，異地中考、異地高考政策成為當(dāng)前考量教育是否公平的一個(gè)關(guān)鍵變量，成為教育政策領(lǐng)域中的熱點(diǎn)問題。

為因應(yīng)這種形勢(shì)，2012年8月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部、發(fā)展改革委、公安部、人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試T作意見的通知》，明確要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的具體辦法?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（ 2014-2020年）》也明確提出“保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利”，此處所說的“教育”并不僅僅限于義務(wù)教育。

不論是各省的異地中考政策還是異地高考政策，存在的主要問題是對(duì)于報(bào)考資格所設(shè)置的“門檻過高”，表現(xiàn)在或明或暗、或直接或間接與戶籍掛鉤。有的“門檻”貌似“不高”，但這些“門檻”事實(shí)上并非是孤立存在的，而是以其他“門檻”的存在為前提的，實(shí)際上這些門檻并不低。

異地中考、高考之所以設(shè)置高“門檻”，是因?yàn)樯婕岸喾N利益沖突，其中最主要的是流人地非戶籍群體與流人地戶籍群體的利益沖突。異地中考、高考政策會(huì)導(dǎo)致流人地中學(xué)階段教育資源的緊張，異地高考的前提條件之_是非戶籍學(xué)生在流人地上高中，戶籍學(xué)生家長(zhǎng)認(rèn)為這會(huì)稀釋流人地優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源，并擠占戶籍學(xué)生的優(yōu)質(zhì)學(xué)位名額。而且異地高考增加了流人地的教育承載力，流人地政府主要擔(dān)心是否有能力、有財(cái)力去承載，最后導(dǎo)致流人地政府具有強(qiáng)烈的地方保護(hù)主義動(dòng)機(jī)，深度推進(jìn)異地中考、異地高考的動(dòng)力不足，為流動(dòng)人口子女設(shè)置了較高的報(bào)考條件門檻。

為保障農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)地區(qū)的高中教育、高等教育的機(jī)會(huì)均等，政府在適當(dāng)時(shí)機(jī)逐步要推進(jìn)以下改革：（1）取消根據(jù)考生戶籍的中高考報(bào)名招生方式，使報(bào)考資格與戶籍分離，與居住證制度掛鉤。戶籍制度改革的重點(diǎn)，是要?jiǎng)冸x附加在戶口上的權(quán)益和福利，將教育、就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)制度框架與戶籍制度分離開來。（2）大力發(fā)展流人地高中階段教育。異地中考和異地高考都對(duì)流人地高中教育的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)，要求流人地?cái)U(kuò)大高中階段教育規(guī)模，提供更多的教育機(jī)會(huì)，向隨遷子女完全開放高中階段教育特別是普通高中教育。政府可以通過擴(kuò)容改造、新建或擴(kuò)建公立普通高中，提升公辦學(xué)校的承載能力。同時(shí)要大力發(fā)展民辦高中，推進(jìn)辦學(xué)體制改革，引導(dǎo)、扶持社會(huì)力量重點(diǎn)興辦高中階段學(xué)校，吸收社會(huì)資金發(fā)展高中階段教育。政府可以加大購(gòu)買公共服務(wù)力度。

其次，要破解針對(duì)隨遷子女的文化排斥。這種排斥是指，城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)學(xué)校的教師和城鎮(zhèn)戶籍學(xué)生對(duì)于農(nóng)民工隨遷子女，在行為方式、生活方式、價(jià)值觀、語言方式等方面的排斥。文化排斥往往起于偏見，加強(qiáng)溝通、增進(jìn)理解后，排斥會(huì)得到減弱。

城鎮(zhèn)地區(qū)需要改進(jìn)針對(duì)農(nóng)民工隨遷子女的基礎(chǔ)教育，把促進(jìn)隨遷子女文化融合作為城鎮(zhèn)學(xué)校的教育目標(biāo)之一?；A(chǔ)教育的內(nèi)容、形式等，要為促進(jìn)融合服務(wù)，要讓城鄉(xiāng)學(xué)生更多進(jìn)行社會(huì)交往與互動(dòng)，讓隨遷子女更快更好地習(xí)得城市生活方式。學(xué)校應(yīng)該要求本校的教師和當(dāng)?shù)貙W(xué)生尊重在本校就讀的農(nóng)民工子女及其父母，并通過家長(zhǎng)委員會(huì)、家長(zhǎng)會(huì)等形式，促進(jìn)本地學(xué)生家長(zhǎng)與農(nóng)民工子女家長(zhǎng)的溝通與交流，使得基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)不僅促進(jìn)未成年人群體間的文化融合，也促進(jìn)成年人群體間的文化融合。

同時(shí)，還要通過繼續(xù)教育和大眾媒體等手段，改變某些城鎮(zhèn)居民對(duì)于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的認(rèn)識(shí)，改變城鎮(zhèn)學(xué)生對(duì)于農(nóng)民T隨遷子女的認(rèn)識(shí)，提升城鎮(zhèn)居民的包容性素養(yǎng)，為建設(shè)包容性城市奠定認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口融人企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)。

通過教育空間布局優(yōu)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展和公平發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、各類城市合理布局

城鎮(zhèn)化進(jìn)程巾的人幾集聚、產(chǎn)業(yè)集聚，使人幾與產(chǎn)業(yè)的空間布局發(fā)生重大變化，這必然導(dǎo)致教育空間布局的變化，也對(duì)教育空間布局的優(yōu)化提出了要求。

城鎮(zhèn)公共服務(wù)提供不足、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)間空間布局不合理等問題，是新型城鎮(zhèn)化需要解決的問題。這些問題，在教育上都有突出的反映，表現(xiàn)在教育資源在城鎮(zhèn)空間巾“總量不足”、在城鎮(zhèn)之間空間分布巾“結(jié)構(gòu)不當(dāng)（布局不當(dāng)）”，農(nóng)村學(xué)校在農(nóng)村地區(qū)空間上“布局不當(dāng)”、在城鄉(xiāng)教育空間對(duì)比上的“差距過大”。解決這些問題的措施有三點(diǎn)：

第一，優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部的學(xué)校空間布局，增加教育用地，重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)學(xué)校班額過大問題。我國(guó)快速城鎮(zhèn)化在教育上的一個(gè)直接后果是大量學(xué)齡人幾涌人城鎮(zhèn)地區(qū)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)巾小學(xué)班額過大。平均班額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。2010年我國(guó)小學(xué)和初中平均班額分別為38人和52.9人，而OECD國(guó)家則分別為21人和23人，是OECD國(guó)家的1.8倍和2.3倍。而城鎮(zhèn)學(xué)校的平均班額高于全國(guó)平均水平，某些人口大省、某些發(fā)達(dá)地區(qū)、某些縣城的平均班額更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。要提高教育質(zhì)量，促進(jìn)因材施教，城鎮(zhèn)學(xué)校大班額的局面必須改變。而降低班額的重要舉措就是在城鎮(zhèn)地區(qū)新建更多的學(xué)校，而這就需要更多的教育用地。

當(dāng)前，我國(guó)的土地資源極為緊缺，需要節(jié)約集約使用城鎮(zhèn)土地，為發(fā)展教育騰f}{寶貴空間，要按照“總量夠用、增量合理、存量盤活”的原則，處理好教育用地總量、增量和存量的關(guān)系。（1）在總量上，要保證教育用地的“相對(duì)充足”，根據(jù)本區(qū)域適齡兒童總量（包括流動(dòng)人口）確定教育規(guī)模，進(jìn)而確定教育用地總量。有條件的城鎮(zhèn)，可以在城區(qū)和郊區(qū)為教育發(fā)展留出儲(chǔ)備用地，以保證將來之需。（2）在增量上，可以實(shí)行城鎮(zhèn)教育用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，保證隨教育人口的增加及時(shí)對(duì)教育予以擴(kuò)容和增容。（3）在存量上，要盤活利用已有學(xué)校資源，通過重新劃片、學(xué)區(qū)制改革、集團(tuán)化辦學(xué)等方式，優(yōu)化學(xué)校布局，提高教育用地使用效率。

第二，通過優(yōu)化農(nóng)村教育布局，提高農(nóng)村教育質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)教育差距，進(jìn)而提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。優(yōu)化農(nóng)村教育空間布局，有兩個(gè)方面：（1）從城鄉(xiāng)教育關(guān)系上，解決農(nóng)村學(xué)校在城鄉(xiāng)教育空間對(duì)比上的“差距過大”（或者說農(nóng)村教育“質(zhì)量不高”）的問題。加快農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距，提高農(nóng)村教育質(zhì)量和均衡發(fā)展水平。在城鄉(xiāng)之間配置教育資源時(shí)，重點(diǎn)向農(nóng)村地區(qū)傾斜，在推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的同時(shí)，特別要注重教育人力資源的傾斜性配置，加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。（2）在農(nóng)村地區(qū)空間分布上，解決農(nóng)村學(xué)校的“布局不當(dāng)”問題。農(nóng)村地區(qū)受教育人口的減少，要求優(yōu)化農(nóng)村教育布局，合理“撤點(diǎn)并?！?，重點(diǎn)解決農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展問題。

農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的存在具有重要價(jià)值，有助于解決邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)齡兒童上學(xué)遠(yuǎn)、難、貴的問題，為社會(huì)弱勢(shì)群體提供就近入學(xué)的機(jī)會(huì)；農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校也是信息的集散地，為鄉(xiāng)土文化傳承和社區(qū)能力建設(shè)提供了重要支撐。從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展視野看，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校不僅要保留和恢復(fù)，更要高質(zhì)量地發(fā)展。

在合理撤并農(nóng)村學(xué)校時(shí)，還要統(tǒng)籌考慮如何積極發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，可以考慮把閑置、廢棄的農(nóng)村小學(xué)改造成為學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，防范教育資源流失。

第三，通過不同層級(jí)城鎮(zhèn)間教育空間布局的優(yōu)化，重點(diǎn)加強(qiáng)中小城市的優(yōu)質(zhì)教育資源建設(shè)，增進(jìn)中小城市的教育吸引力，促進(jìn)各類城市布局調(diào)整與協(xié)調(diào)發(fā)展。由于特大城市和大城市能提供更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和基本公共服務(wù)，其吸引人口集聚的能力很強(qiáng)，導(dǎo)致此類城市大量人口集聚，人滿為患，引發(fā)“城市病”。而縣級(jí)城市以下的絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)偏少，基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，哪怕放開戶籍限制也沒有多少農(nóng)村轉(zhuǎn)移人幾愿意到此集聚定居。基于此，在整個(gè)國(guó)土的空間布局上，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本戰(zhàn)略是優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展，其戰(zhàn)略重點(diǎn)是加快發(fā)展包括縣城在內(nèi)的巾小城市，以解大城市之困境，并避小城鎮(zhèn)之缺陷。

這就需要提升中小城市的引力和拉力，在數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)層面加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，向中小城市傾斜。中國(guó)人歷來有重視子女教育的傳統(tǒng)，城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育資源也是引導(dǎo)人口集聚的重要拉力。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)的動(dòng)機(jī)，已經(jīng)從城鎮(zhèn)化初期的單一的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的多樣化動(dòng)機(jī)，他們更愿意在城鎮(zhèn)地區(qū)尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，更愿意讓自己和子女受到更好的教育。在新的城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)布局巾，中小城市將會(huì)成為教育的新增長(zhǎng)極，特大城市、大城市的基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)資源以及高等教育、職業(yè)教育資源、繼續(xù)教育資源，應(yīng)該更多擴(kuò)散、覆蓋到中小城市，巾小城市的教育吸引力將大大增加。這樣，教育就可以發(fā)揮其獨(dú)特的拉力作用，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程巾不同層級(jí)城鎮(zhèn)空間布局的合理化。

通過教育管理改革，為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)教育的質(zhì)量提升、機(jī)會(huì)均等、布局優(yōu)化掃除制度障礙

城鎮(zhèn)化進(jìn)程巾基礎(chǔ)教育的質(zhì)量提升、機(jī)會(huì)均等、布局優(yōu)化，要求在教育管理上進(jìn)行深度改革，涉及管理體制、教育投入、教育人事、民主管理等方面的制度創(chuàng)新。

第一，健全城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)教育管理體制，加大統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)作聯(lián)動(dòng)力度。新型城鎮(zhèn)化要求構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的教育管理體制，解決教育城鄉(xiāng)分治問題、區(qū)域分治問題。政府要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展，打破城市內(nèi)部針對(duì)農(nóng)民工及其隨遷子女的教育制度歧視，建立以常住人口為基準(zhǔn)的公共服務(wù)提供機(jī)制；同時(shí)大力發(fā)展農(nóng)村教育，從多方面加大投入和補(bǔ)償力度，縮小城鄉(xiāng)教育供給水平、供給質(zhì)量和供給標(biāo)準(zhǔn)上的差距。政府要以城鄉(xiāng)一盤棋、區(qū)域一盤棋的思路，通過頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)教育空間布局的統(tǒng)籌規(guī)劃。

除加強(qiáng)統(tǒng)籌外，同級(jí)政府不同職能部門之間的協(xié)作與聯(lián)動(dòng)也需大力加強(qiáng)。以農(nóng)民工隨遷子女教育為例，隨著人口向城鎮(zhèn)集聚，城鎮(zhèn)面臨的教育壓力越來越大，導(dǎo)致城鎮(zhèn)教育用地、教師數(shù)量、教育經(jīng)費(fèi)短缺，而這些問題，僅靠教育行政部門無力解決，需要規(guī)劃、土地、編制、人事、財(cái)政等政府職能部門協(xié)力解決。

第二，完善教育投入制度，為破解新老城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)提供財(cái)力支持?，F(xiàn)行財(cái)政制度、稅收制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴(yán)重不相適應(yīng)。主要表現(xiàn)為地方政府財(cái)力不足，無法為農(nóng)民工隨遷子女提供與戶籍人口同樣的基礎(chǔ)教育服務(wù)。因此，增加地方政府財(cái)力、增大中央政府轉(zhuǎn)移支付力度就成為政府財(cái)政制度改革的中心。

改革的要點(diǎn)有三：（1）進(jìn)一步深化分稅制改革。在稅收分成上，中央政府要向地方政府讓利，增加共享稅比重，提高地方政府分成比例。在稅制設(shè)計(jì)上，要穩(wěn)定地方稅基，構(gòu)建有利于人口城鎮(zhèn)化的地方稅體系。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可建立以財(cái)產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系。（2）深化財(cái)政體制改革，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍、信息對(duì)稱性和地方自主性、積極性，合理劃分城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不同層級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，加大中央政府和省級(jí)政府的支出責(zé)任，減輕地方政府的財(cái)政壓力。（3）適應(yīng)人口流動(dòng)，以常住人口為基礎(chǔ)完善教育轉(zhuǎn)移支付制度。積極探索中央政府直接補(bǔ)助到人的轉(zhuǎn)移支付形式，中央政府統(tǒng)籌全國(guó)財(cái)力，為跨省流動(dòng)的隨遷子女建立賬戶，使他們無論遷徙到哪個(gè)地方，享受教育公共服務(wù)的權(quán)利都能得到續(xù)接。同時(shí)，還可以建立“學(xué)費(fèi)隨學(xué)籍走”的經(jīng)費(fèi)流動(dòng)機(jī)制，減少流人地地方財(cái)政的教育投入壓力。通過在全國(guó)推行可跨地區(qū)結(jié)算使用的教育券制度，解決教育經(jīng)費(fèi)在區(qū)域間的“支出流動(dòng)”問題。

第三，改革教育人事制度，重點(diǎn)解決城市地區(qū)教師數(shù)量不足以及農(nóng)村地區(qū)教師結(jié)構(gòu)性缺編問題。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口和學(xué)齡兒童轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)學(xué)校教師缺編，不少學(xué)校遂招聘臨時(shí)“代課教師”以應(yīng)急需。這些人員待遇低下、流動(dòng)性強(qiáng)，其職業(yè)素養(yǎng)、社會(huì)保障、專業(yè)發(fā)展都值得憂慮。長(zhǎng)期以來，人們更多關(guān)注農(nóng)村教師問題，對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)教師缺編問題關(guān)注不夠。我們建議，應(yīng)該加強(qiáng)城鎮(zhèn)化背景下城鎮(zhèn)地區(qū)教師問題的政策研究，教育行政部門、編制管理部門、人事管理部門和財(cái)政部門共同協(xié)商解決教師的缺編問題和待遇問題。

伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村學(xué)齡人口的主動(dòng)流出與自然減少，導(dǎo)致一些農(nóng)村學(xué)校教師與學(xué)生比例失調(diào)。一方面，部分農(nóng)村學(xué)校教師的絕對(duì)數(shù)量出現(xiàn)富余，但又出現(xiàn)教師結(jié)構(gòu)性缺編的現(xiàn)象；另一方面，隨著農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整的逐步規(guī)范，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校數(shù)量有所回升，小規(guī)模學(xué)校教師數(shù)量不足問題比較突出。解決農(nóng)村地區(qū)教師的缺編問題，關(guān)鍵是要完善農(nóng)村教師配置標(biāo)準(zhǔn)，改革方向是：在以“生師比”為主的基礎(chǔ)上，引入“班師比”和“科師比作為輔助配置方式。引入“班師比”有助于緩解小規(guī)模學(xué)校教師數(shù)量不足問題；引入“科師比”有助于緩解大部分農(nóng)村學(xué)校教師結(jié)構(gòu)性短缺問題，因而值得探索。在核算農(nóng)村教師編制時(shí)，需要在重點(diǎn)考慮學(xué)生數(shù)量的基礎(chǔ)上，兼顧學(xué)科課程類別、學(xué)校類型特點(diǎn)、班級(jí)數(shù)量等因素，保障農(nóng)村學(xué)校的師資需求。

近十年來，城鄉(xiāng)教師交流問題一直是教育政策與教育研究的熱點(diǎn)問題。城鄉(xiāng)教師交流旨在緩解城鄉(xiāng)師資差距的燃眉之急。需要關(guān)注的是，在城鎮(zhèn)和農(nóng)村都存在教師缺編的情況下，抽調(diào)城鎮(zhèn)教師去支持農(nóng)村學(xué)校，會(huì)使城鎮(zhèn)學(xué)校的缺編問題更加捉襟見肘、“雪上加霜”。也就是說，即使城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制能順暢運(yùn)行，這種機(jī)制所解決的也只是縮小城鄉(xiāng)師資力量差距，而不能解決城鄉(xiāng)教師總量都缺編的問題。從根本上講，解決我國(guó)城鄉(xiāng)教師總量不足問題的關(guān)鍵是政府要提高教師待遇、放寬教師編制，以吸引足夠數(shù)量的優(yōu)秀人才從教。

第四，完善民主參與機(jī)制，促進(jìn)教育管理的民主化和教育治理的現(xiàn)代化。我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的首要教育難題就是如何促進(jìn)教育公平，解決城鄉(xiāng)間教育二元結(jié)構(gòu)問題，特別是解決城鎮(zhèn)內(nèi)部教育新二元結(jié)構(gòu)問題。從管理和治理的角度看，在教育差距背后，存在著話語權(quán)、決策權(quán)的巨大差距，農(nóng)村地區(qū)、弱勢(shì)群體的話語權(quán)不夠甚至缺失，是導(dǎo)致教育不公現(xiàn)象持久存在的重要原因之一。教育不公平背后隱藏著社會(huì)不公正，教育中弱勢(shì)群體的聲音容易被遮蔽、被掩蓋、被忽視。因此，需要建立健全弱勢(shì)群體有效參與、深度參與教育治理的體制機(jī)制。

在教育管理中，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要建立民主參與機(jī)制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向政府、向社會(huì)充分表達(dá)其對(duì)于各級(jí)各類教育的利益訴求特別是機(jī)會(huì)訴求，使農(nóng)民工及其子女（包括留守兒童）充分參與學(xué)校內(nèi)部管理，使他們享有對(duì)于政府教育政務(wù)與學(xué)校校務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。教育中的民主參與，將是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中破解二元教育結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等、提高教育決策民主化科學(xué)化水平的關(guān)鍵性制度保障。