PPP 模式建設(shè)項目風(fēng)險淺析

袁義

（中冶長天國際工程有限責(zé)任公司 湖南長沙 410000）

PPP 模式建設(shè)項目風(fēng)險淺析

袁義

（中冶長天國際工程有限責(zé)任公司 湖南長沙 410000）

中國開始大力推廣政府和社會資本合作，被解讀為在地方政府債務(wù)高居不下前提下，中央政府將推動新一輪基礎(chǔ)設(shè)施與社會公共產(chǎn)品投資的融資與管理模式。在未來PPP可能獲得快速發(fā)展的背景下，分析PPP項目應(yīng)用發(fā)展過程中產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險就變得越發(fā)重要。風(fēng)險分析成為決定PPP項目是否成功的關(guān)鍵。

PPP；定義；風(fēng)險

1 PPP項目的定義及國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

PPP（Public-Private Partnership）即公私合營，是一種是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。[1]從國際上關(guān)于PPP的定義來說有廣義狹義之分，廣義來說即公共部門與私營部門的長期合作關(guān)系；狹義來說即BOT、PFI、TOT等融資模式，我們國內(nèi)較多提及的PPP模式即狹義定義。公共設(shè)施建設(shè)引入私營部門促進投資主體多元化，可以利用其資金充足、管理效率高效等優(yōu)勢；同時減少公共部門資金壓力。[2]實現(xiàn)雙方取長補短，發(fā)揮各自優(yōu)勢。PPP項目由于項目周期長，過程負責(zé)，整個項目周期中的風(fēng)險分擔(dān)是研究的重點。

20世紀(jì)80年代高速公路、水廠、電廠引入民營資本。但是由于當(dāng)時的政治經(jīng)濟文化及合同管理水平限制，多數(shù)項目已失敗告終。2008年奧運會部分場館也使用PPP模式進行建設(shè)。[3]根據(jù)財政部建立的全國PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，截至2016年6月30日，財政部兩批示范項目232個，總投資額8025.4億元。

2 PPP項目特征及風(fēng)險的分析

2.1 PPP項目特征

（1）PPP實在雙方經(jīng)過談判達成協(xié)議的基礎(chǔ)上，由公共部門與私營部門共同參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的設(shè)和運營，以便更好的為公眾提供服務(wù)。建立良好的伙伴合作關(guān)系才能穩(wěn)定合作。

（2）PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風(fēng)險分配，同時由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險，使風(fēng)險分配更合理，減少了承建商與私營部門的風(fēng)險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。

（3）PPP模式有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。

（4）適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育。公共部門占主導(dǎo)的準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的項目，因其公益性強，社會效益明顯，靠項目本身經(jīng)營收入難以負擔(dān)，依靠政府授予的開發(fā)權(quán)稅負政策等優(yōu)惠措施，使得投資商取得一定的商業(yè)回報，吸引私營部門投資。

PPP模式還是有別于純粹的商業(yè)化模式：PPP模式下，公共部門發(fā)揮著實質(zhì)性的作用，只是將一部分工作轉(zhuǎn)移到私營部門，但公共部門始終承擔(dān)著提供公共物品和服務(wù)的責(zé)任。體現(xiàn)在確定公共服務(wù)應(yīng)達到的水平以及可以支出的公共資源；制定和監(jiān)督提供服務(wù)的安全、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)并對違反的情況采取行動，它所強調(diào)的仍然是保護和強化公共利益。[4]

2.2 PPP項目風(fēng)險分析

風(fēng)險，就是生產(chǎn)目的與勞動成果之間的不確定性。即收益的不確定性與成本的不確定性。風(fēng)險因素是指促使某一特定風(fēng)險事故發(fā)生或增加其發(fā)生的可能性或擴大其損失程度的原因或條件。PPP模式能否成功關(guān)鍵即能否識別項目周期中的風(fēng)險，合理分配公共部門與私營部門之間的風(fēng)險承擔(dān)，從而形成良好的合作伙伴關(guān)系。[5]PPP項目的特點決定了其風(fēng)險的來源：

（1）項目規(guī)模大，需要投入大量資金；

（2）項目運行周期較長（一般為10～30年，有些時候甚至更長），不的確定因素帶來新的風(fēng)險；

（3）參與項目的各方，由于利益目標(biāo)的不同，錯綜復(fù)雜的關(guān)系，導(dǎo)致協(xié)調(diào)管理困難，增加項目的風(fēng)險管理；

（4）由于應(yīng)用PPP模式建設(shè)的項目多是公共基礎(chǔ)設(shè)施工程，所以實施條件一般無先例可循，這也增加了項目的風(fēng)險[6]。

PPP模式建設(shè)項目全過程風(fēng)險可以總計如下幾點；法律變更、審批延誤、政治決策失誤、政治反對、政府信用、融資失敗、市場收益不足、市場需求變化、收費變更等。其中影響最大的就是跟政府相關(guān)的因素，PPP項目是長期的合同，政府運作PPP項目須高度重視，政府的商業(yè)意識和契約精神得到位才能保證雙方的利益風(fēng)險均但。

3 PPP項目融資風(fēng)險識別方法

風(fēng)險管理是指如何在項目或者企業(yè)一個肯定有風(fēng)險的環(huán)境里把風(fēng)險可能造成的不良影響減至最低的管理過程。風(fēng)險管理方法（RISKMAN），通過風(fēng)險識別、風(fēng)險估測、風(fēng)險評價，并在此基礎(chǔ)上選擇與優(yōu)化組合各種風(fēng)險管理技術(shù)，對風(fēng)險實施有效控制、轉(zhuǎn)移和妥善處理風(fēng)險所致?lián)p失的后果，從而以最小的成本收獲最大的安全保障。風(fēng)險識別的方法主要有：德爾菲法、頭腦風(fēng)暴法、SWOT分析、檢查表法、項目工作分解結(jié)構(gòu)、敏感性分析、事故樹法、流程圖法等。

（1）德爾菲技術(shù)，即眾多專家就某一專題達成一致意見的一種方法。項目風(fēng)險管理專家以匿名方式參與此項活動。通過問卷調(diào)查項目風(fēng)險，請他們進一步發(fā)表意見。經(jīng)過若干輪后得出關(guān)于主要項目風(fēng)險的一致看法。德爾菲技術(shù)有助于減少數(shù)據(jù)中的偏倚，并防止任何個人對結(jié)果不適當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生過大的影響。

（2）頭腦風(fēng)暴法的目的是取得一份綜合的風(fēng)險清單。通常由團隊主持或者邀請多學(xué)科專家。在一位主持人的推動下，與會人員就項目的風(fēng)險進行集思廣益。可以以風(fēng)險類別作為基礎(chǔ)框架，然后再對風(fēng)險進行分門別類，并進一步對其定義加以明確。

（3）SWOT分析法是一種環(huán)境分析方法。對此項目的Strength（優(yōu)勢）、Weakness（劣勢）、Opportunity（機遇）和Threat（挑戰(zhàn)）進行評估。

（4）檢查表從管理中用來記錄和整理數(shù)據(jù)的常用工具。用它進行風(fēng)險識別時，將項目可能發(fā)生的許多潛在風(fēng)險列于一個表上，供識別人員進行檢查核對，用來判別某項目是否存在表中所列或類似的風(fēng)險。檢查表中所列都是歷史上類似項目曾發(fā)生過的風(fēng)險，是項目風(fēng)險管理經(jīng)驗的結(jié)晶，但未揭示風(fēng)險間的關(guān)系。

（5）事故時是一種特殊的倒立樹狀邏輯因果關(guān)系圖，它用事件符號、邏輯門符號和轉(zhuǎn)移符號描述系統(tǒng)中各種事件之間的因果關(guān)系。邏輯門的輸入事件是輸出事件的“因”，邏輯門的輸出事件是輸入事件的“果”。

對于項目風(fēng)險識別而言，一般都是采用兩種或者兩種以上的方法進行綜合識別，而且隨著工程的進展，隨時可能出現(xiàn)新的風(fēng)險。

4 影響PPP項目風(fēng)險分配因素

影響項目風(fēng)險分配的因素是多方面的，總的來說可以歸納為以下幾個方面：

（1）PPP項目本身的特點就是項目投資大，投資周期長，合同關(guān)系復(fù)雜，公共部門與私營部門對風(fēng)險的評估與承受關(guān)系持相對謹(jǐn)慎的態(tài)度。

（2）PPP合同雙方對項目融資理解有差異。公共部門希望借助PPP融資模式引進私營部門資金、技術(shù)及管理優(yōu)勢解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短缺，資金短缺問題，從而為社會帶來更多的社會效益。私營部門最終目標(biāo)是為企業(yè)帶來更穩(wěn)定的企業(yè)利潤。所以在風(fēng)險分配的時候公共部門會主觀的將PPP大量風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁至私營部門，私營部門會因為PPP蘊含的大量風(fēng)險而會選擇性的簽署利潤高額的建設(shè)合同。

（3）PPP合同歸根結(jié)底是公共部門與私營部門長期合作的伙伴關(guān)系，對風(fēng)險的承擔(dān)意愿可將其看作一個博弈的過程。這會直接雙方的談判過程。對于風(fēng)險的認識程度主要取決于決策者的專業(yè)知識與主觀意識。[7]風(fēng)險的承受能力主要取決于雙方的經(jīng)濟實力，風(fēng)險的管理則要求風(fēng)險管理的人才有較好的經(jīng)驗與資源。

5 PPP項目風(fēng)險分擔(dān)原則

合理的PPP項目風(fēng)險分擔(dān)對于合同雙方是一個最佳的博弈結(jié)果，可以有效的避免風(fēng)險給項目本身帶來的利益損失。

對風(fēng)險有控制能力的一方主動承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，則意味著一方能夠在此位置有效的避免、控制風(fēng)險，能夠?qū)L(fēng)險的損失將至最低。按照此風(fēng)險分擔(dān)原則從風(fēng)險層級角度看，國家層級風(fēng)險偏向于由公共部門承擔(dān)、市場層級風(fēng)險偏向于雙方共擔(dān)、而項目層級風(fēng)險偏向于私營部門承擔(dān)。

但是雙方對風(fēng)險都沒有較好的控制能力時，承擔(dān)風(fēng)險一方要匹配所得回報也是分擔(dān)風(fēng)險的一條原則。

6 結(jié)論

本文較為系統(tǒng)的闡述了PPP項目在中國的發(fā)展現(xiàn)狀，PPP風(fēng)險的分析，以及影響風(fēng)險分配的因素。最重要的是提出PPP項目風(fēng)險的分配原則。PPP合同的簽署本質(zhì)就是項目風(fēng)險的分配決定過程，決定了合同雙方的合同地位與項目利益分配，所以項目風(fēng)險的分擔(dān)這個博弈的過程也將作進一步的闡述。

[1]Tieman R.A revolution in public procurement:UK’sprivate finance initiative. FinanceTimes，London，2003，1，1～24+4.

[2]柯永建.中國PPP項目風(fēng)險公平分擔(dān)[D].北京：清華大學(xué)博士學(xué)位論文，2010.

[3]亓霞.基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析.

[4]馮燕.PPP項目融資風(fēng)險識別及量化研究.重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

[5]Grimsey D，Lewis M K．Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects[J]．International Journal of Project Management，2002，20：107～118.

[6]王舒.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目融資風(fēng)險分擔(dān)研究[D].成都：重慶交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

[7]試論PPP項目的風(fēng)險分配原則與框架項目管理建筑經(jīng)濟，2006，280.

F282

A

1004-7344（2016）26-0242-02

2016-9-1

袁義（1982-），男，工程師，碩士，主要從事工程管理、造價方面的工作。