加強中小學校內(nèi)部控制制度建設(shè)

王以斌

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加強中小學校內(nèi)部控制制度建設(shè)

王以斌

摘要：隨著我國公共財政體制的建立和完善，中小學校教育管理體制改革也不斷的深化，學校教育經(jīng)費投入的總量和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大的變化，針對學校的資金管理和會計體系，目前加強學校內(nèi)部控制制度建設(shè)將為進一步提高中小學校內(nèi)部管理水平，合理保證學校資產(chǎn)安全完整，有效提高資金的使用效率，為加強廉政風險防控機制提供保障。

關(guān)鍵詞：中小學校；內(nèi)部控制；問題；制度建設(shè)

一、加強中小學校內(nèi)部控制制度建設(shè)的意義

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》對教育管理提出了具體的要求：“嚴格執(zhí)行國家財政資金管理法律制度和財經(jīng)紀律。加強學校財務(wù)會計制度建設(shè)，完善經(jīng)費使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度。”中小學校的教育經(jīng)費主要來自于財政撥款，屬于公共財政的組成部分，如何提高財政資金的使用效率，避免資金的浪費和不合理配置，是中小學校教育管理的重要課題。采用內(nèi)部控制的管理體系，可有效提高中小學校財務(wù)行為，加強財務(wù)管理和監(jiān)督，保證中小學校內(nèi)部控制目標的完成。為此建立和完善中小學校內(nèi)部控制制度具有重要意義。

一是保證學校資產(chǎn)安全和使用有效的需要。中小學校資產(chǎn)是公共財政的組成部分，而公共財政主要由稅收貢獻。內(nèi)部控制在保證學校資產(chǎn)安全和有效使用的作用，對有效控制和逐步降低公共財政份額在國民生產(chǎn)總值中的占比有積極意義。

二是有效防范舞弊和預防腐敗的需要。中小學校管理一般實行校長負責制，校長對學校資金的使用往往有最終的決定權(quán)。學校建立和實施內(nèi)部控制制度，可有效約束校長在資金使用上的“一言堂”現(xiàn)象，制衡校長過于集中的權(quán)力，從而有效防范舞弊和預防腐敗。

三是提高學校公共服務(wù)效率和效果的需要。中小學校提供的產(chǎn)品是教育服務(wù)，是對青少年的教育和培養(yǎng)，屬于公共服務(wù)的范疇。青少年是未來社會進步和發(fā)展的主要力量。通過學校內(nèi)部控制，使中小學校更好地提高教育質(zhì)量和獲得更多的優(yōu)質(zhì)教育資源，可為中小學校向社會提供合格及優(yōu)秀人才提供保障。

二、中小學校內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在的問題

（一）內(nèi)部控制體制欠完善

2012年11月，財政部根據(jù)《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕22號）。對進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風險防控機制建設(shè)做出了具體規(guī)定。當年12月，財政部又相繼出臺了《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（2012年財政部令第68號）、《事業(yè)單位會計準則》（2012年財政部令第72號），根據(jù)《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》和國家有關(guān)法律制度，修訂印發(fā)了《中小學校財務(wù)制度》（財教〔2012〕489號），2013年12月，結(jié)合新修訂的《中小學校財務(wù)制度》，修訂印發(fā)了《中小學校會計制度》（財會〔2013〕28號），對中小學校預算管理、財務(wù)管理、會計核算、會計信息等都提出了新的要求，但是，財政部至今沒有發(fā)布中小學校內(nèi)部控制規(guī)范，只能參照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》執(zhí)行，但學校有其特殊的經(jīng)濟活動，因無章可循和統(tǒng)一的評價標準，使得中小學校不清楚內(nèi)部控制制度建設(shè)的內(nèi)涵，一般都以財務(wù)規(guī)章制度代替內(nèi)部控制制度，僅就經(jīng)費開支范圍、標準等實施控制，對業(yè)務(wù)流程控制無從涉及，使得中小學校難以全面推進內(nèi)部控制。

（二）學校財務(wù)部門弱勢，導致會計的控制作用難以發(fā)揮

一是財務(wù)部門機構(gòu)設(shè)置不合理，難以起到內(nèi)部控制的牽頭作用。目前我市中小學校大都沒有單獨設(shè)立財務(wù)部門，只是在總務(wù)處下設(shè)會計崗位，會計的監(jiān)督職能無法有效實施，會計對學校經(jīng)濟運行過程中的各個環(huán)節(jié)，特別在資產(chǎn)使用和安全、重大決策方面難以進行有效的控制。二是關(guān)鍵崗位分工不明確，導致內(nèi)部控制牽制作用難以發(fā)揮。規(guī)模較小的學校根本沒有設(shè)置會計崗位，相關(guān)的會計業(yè)務(wù)如：現(xiàn)金收付、會計的記錄和計量、會計的審核等工作全部由一人負責，使的不相容崗位之間的相互制衡作用完全消失，使內(nèi)部控制難以實現(xiàn)。三是會計基礎(chǔ)工作不規(guī)范，如隨意設(shè)置會計科目、沒有定期盤點庫存現(xiàn)金和核對銀行存款余額等，影響了學校資金的使用和安全，造成資產(chǎn)價值不真實，給真實反映學校財務(wù)信息增加了難度。

（三）預算編制的科學性和預算執(zhí)行約束力不夠

中小學校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要包括預算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目和合同控制六項經(jīng)濟業(yè)務(wù)，現(xiàn)階段中小學校在業(yè)務(wù)層面控制中存在不平衡現(xiàn)象，如預算業(yè)務(wù)控制中的預算編制、預算執(zhí)行和預算績效評價監(jiān)督等方面存在不少問題，一是預算編制方面，學校預算工作職責不明確，財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門缺乏有效溝通。究其原因，主要是業(yè)務(wù)部門對預算編制工作的認識不足，總覺的預算編制是財務(wù)部門的事和本部門沒有多大關(guān)系，能推則推，而財務(wù)部門又因不知道業(yè)務(wù)部門的具體工作安排而無法編制和實際工作相適應(yīng)的預算，導致預算編制與預算執(zhí)行，預算管理與資產(chǎn)管理、政府采購和基建管理等經(jīng)濟活動脫節(jié)；另外，在項目預算編制上不夠細化、粗糙，隨意性大等問題依然存在，主要是因為，前期預算工作中沒有做到“立項有依據(jù)、計算按標準”，執(zhí)行時導致有些項目資金有結(jié)余，有些項目資金超支的現(xiàn)象。二是預算執(zhí)行過程中不善于總結(jié)分析，處室之間溝通不暢，導致部分預算項目執(zhí)行偏快或偏慢現(xiàn)象，影響學校預算支出的進度和資金使用效率。三是預算評價監(jiān)督機制不夠健全，對預算績效評價只注重形式，缺乏有效的、權(quán)威的、系統(tǒng)的評價體系；在監(jiān)督手段方面，信息化應(yīng)用滯后，與預算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)結(jié)合不夠緊密。

（四）內(nèi)部控制缺乏有效的評價和監(jiān)督機制

學校內(nèi)部控制評價和監(jiān)督的缺失主要存在以下幾方面的問題，中小學校內(nèi)部控制評價體系沒有統(tǒng)一認可的標準，缺乏權(quán)威性，學校不知道如何根據(jù)內(nèi)部控制的框架和構(gòu)成要素來系統(tǒng)地確定評價的內(nèi)容與指標體系。目前，我市多數(shù)學校沒有單獨的內(nèi)控制度評價辦法，只有少數(shù)學校在其他制度中有少量涉及，但也缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)性；少數(shù)開展內(nèi)部控制評價的學校，參予評價的人員普遍沒有評價意識，專業(yè)知識也有待于提高。中小學校內(nèi)部審計機構(gòu)大都不夠完善，基本上以內(nèi)審小組的形式存在，而內(nèi)審小組成員大都由學校領(lǐng)導、財務(wù)和監(jiān)察人員組成，致使內(nèi)審機構(gòu)先天不足，缺乏獨立監(jiān)督可能。學校內(nèi)部控制評價和監(jiān)督往往只注重形式，難以有效發(fā)揮評價與監(jiān)督的效果。

三、加強中小學內(nèi)部控制制度建設(shè)的對策

（一）要把內(nèi)部控制制度建設(shè)納入中小學校發(fā)展的軌道

2016年1月，浙江省委辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)＜省委十三屆六次全會重要工作任務(wù)實施規(guī)劃（2015—2020年）＞的通知》（浙委辦發(fā)〔2015〕71號），將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施，列入省委十三屆六次全會依法治國重要工作任務(wù)，要求各級財政部門建立相應(yīng)的內(nèi)部控制年度考核機制。中小學校作為事業(yè)單位的重要組成部分，我市教育主管部門應(yīng)盡早把中小學校實施內(nèi)部控制制度納入當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，使中小學校實施內(nèi)部控制有據(jù)可依，分階段、分步驟地在中小學校中逐步推進。教育主管部門應(yīng)根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的精神，結(jié)合本地區(qū)的實際情況制訂統(tǒng)一的《教育系統(tǒng)內(nèi)部控制規(guī)范》，并制訂相應(yīng)的推進方案。各學校要按照當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃、《教育系統(tǒng)內(nèi)部控制規(guī)范》和推進方案并結(jié)合學校實際情況制訂適合本校的內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制工作要納入學校年度計劃，學校內(nèi)部各部門要制訂好年度工作計劃，明確內(nèi)部控制的目標和任務(wù)，并將內(nèi)部控制工作納入學校年度考核。同時，要加大宣傳力度，提高學校教職員工的內(nèi)部控制意識，使內(nèi)部控制在學校管理中發(fā)揮積極作用。

（二）要建立良好的內(nèi)部控制制度運行機制和運行環(huán)境

財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定：“單位應(yīng)當單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，或者確定負責內(nèi)部控制建設(shè)和實施工作的牽頭部門。牽頭部門一般應(yīng)由各單位主管財務(wù)的工作部門擔當?！必攧?wù)部門是中小學校開展內(nèi)部控制制度建設(shè)以及進一步進行內(nèi)部控制實施的重要部門，應(yīng)當加以強化。首先，教育主管部門應(yīng)根據(jù)學校辦學規(guī)模對有條件的學校單獨設(shè)立財務(wù)部門，使財務(wù)、總務(wù)、基建等部門或崗位之間形成相互溝通、相互協(xié)調(diào)；對條件暫不存熟的學校要單獨設(shè)置履行財務(wù)職能的各類崗位，如：會計和出納崗位，對不相容崗位進行分離控制，對關(guān)鍵崗位進行合理分工，明確崗位職責，使各崗位之間應(yīng)有的牽制和監(jiān)督作用能夠發(fā)揮出來；要明確財務(wù)部門為內(nèi)部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)學校內(nèi)部控制的日常工作，提出學校內(nèi)部控制建設(shè)的具體方案，突出財務(wù)部門在內(nèi)部控制中的重要地位；要強化學校內(nèi)審、紀監(jiān)部門履行內(nèi)部控制評價監(jiān)督責職，對學校經(jīng)濟業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制進行有效的評價監(jiān)督。其次，建立健全議事決策機制，明確學校重大事項集體決策制度，有效約束教育管理者在資金使用上的“一言堂”現(xiàn)象，制衡學校管理者權(quán)力過分集中，強化對內(nèi)部權(quán)力的制約和監(jiān)督。

（三）要著重解決學校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的重點問題

學校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制六項經(jīng)濟業(yè)務(wù)中，預算管理控制和資產(chǎn)管理控制貫穿于中小學校經(jīng)濟活動的全過程，在內(nèi)部控制中占舉足輕重的作用，下面僅從這兩方面進行闡述。一是預算管理控制。（1）要完善預算管理制度建設(shè)；成立以校長為首的、財務(wù)、總務(wù)、教務(wù)、基建負責人參加的預算編制小組，明確各處室在預算編制中的職責，形成相互聯(lián)動機制；財務(wù)部門要在準確領(lǐng)會預算編制政策同時做好宣傳、培訓和前期基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準備；預算方案要以“細”字當頭，各類預算項目的收入和支出要落實到各處室、個人、有些要精準到時間安排，明確資金的使用用途、金額，對新增項目和重大項目立項要建立預評審機制；要對學校預算的合理性和合規(guī)性進行審核，確保預算編制相關(guān)信息的真實、準確、完整。（2）要加強預算執(zhí)行的嚴肅性，預算一經(jīng)批復，即具有法律的權(quán)威性和嚴肅性，學校預算執(zhí)行環(huán)節(jié)是學校依法治教的組成部分，要確保教育資金在預算限額內(nèi)專款專用，嚴禁未經(jīng)同級財政部門批準自行改變資金的使用用途。（3）要建立預算監(jiān)督制度，財務(wù)部門要定期反饋預算執(zhí)行情況，分析存在的問題，提出改進措施；要建立預決算公開制度，經(jīng)主管部門批復的預決算要在學校網(wǎng)站上公開，接受教職員工的監(jiān)督。二是資產(chǎn)管理控制，中小學校資產(chǎn)主來源于政府投入，屬于國有資產(chǎn)。主要包括固定資產(chǎn)、貨幣資金、債權(quán)等，其中貨幣資金流動性最強，風險也最大，需要學校重點加以防范，要建立和健全現(xiàn)金及各種存款的內(nèi)部管理制度，對資金管理環(huán)節(jié)的不相容崗位要分離控制，實施大額公款竟爭性存放，確保國有資產(chǎn)安全完整。學校要凝聚處室合力，健全和完善學校內(nèi)部控制，特別是與財務(wù)報告信息公開相關(guān)的內(nèi)部控制，保證中小學校信息披露真實、準確、完整。

（四）要建立和完善內(nèi)部控制評價和監(jiān)督體系

建議財政部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定出臺適合中小學校的內(nèi)部控制評價體系，設(shè)置一系列適合中小學校的內(nèi)控評價指標，如：內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行，財務(wù)信息真實、準確、完整，重大經(jīng)濟決策，國有資產(chǎn)保值，學校領(lǐng)導廉潔自律，校園文化建設(shè)等方面評價指標。教育主管部門要將內(nèi)部控制評價納入對校長的年度考核計劃；建立內(nèi)部控制評價人員繼續(xù)教育制度，不斷提升評價人員專業(yè)業(yè)務(wù)水平和內(nèi)部控制評價意識；有條件的中小學校要單獨設(shè)置內(nèi)審和監(jiān)察機構(gòu)，配備德才兼?zhèn)涞膶Ｂ毴藛T，對學校的“事”、“人”全面進行管理，不斷完善中小學校內(nèi)部控制評價和監(jiān)督機制。

四、結(jié)語

綜上所述，中小學校作為特殊的事業(yè)單位，有其特定的內(nèi)部控制風險，需要設(shè)計出一套符合中小學校實際的內(nèi)部控制規(guī)范，嚴格遵守不相容崗位分離，確保學校經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離相互制約，有效防范舞弊和預防腐敗；需要提高預算控制的科學管理，在加大教育投資力度的同時，提高教育資金的使用效率，避免資金的浪費和不合理配置；需要建立有效的內(nèi)部控制評價和監(jiān)督機制，對內(nèi)部控制的有效性進行評價和監(jiān)督，確保內(nèi)部控制目標保質(zhì)保量地完成。因此，加強中小學校內(nèi)部控制制度建設(shè)將有助于財政資源的有效配置，使在一定的區(qū)域內(nèi)所有學校能相對均衡發(fā)展，每個學校獲得相同的教育資源。

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（作者單位：浙江省紹興市教育局）