對未來中國中央與地方關系的思考
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關系研究”之二十九

宣曉偉

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智庫論壇

對未來中國中央與地方關系的思考
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關系研究”之二十九

宣曉偉

理論家與錯誤的歷史觀、不公正的偏見、以及控制著人們的意識形態(tài)之戰(zhàn)

猶如解除魔咒。

為了讓理性之光照亮觀念的群山，就應使它們恢復人創(chuàng)造歷史時的本來面目。

這種戰(zhàn)斗在本性上是孤獨的。

——金觀濤、劉青峰（2011）

上篇文章談到，中國未來中央與地方關系的遠期應逐漸轉(zhuǎn)向“協(xié)商共和制”，而由目前“中央集權制”轉(zhuǎn)向未來的“協(xié)商共和制”，顯然不是一蹴而就的，更不是推倒重來、大拆大建能夠達成的，借用韋伯的話來說，這是一項“費力去緩慢穿透硬木板的工作”。所以，怎樣從紛繁復雜的現(xiàn)實和各種各樣的舉措中選擇一個突破口，抓住牛鼻子，起到牽一發(fā)而動全身的作用，是極為關鍵的。有三個標準可幫助來選擇這個突破口：一是現(xiàn)有矛盾最為尖銳和突出；二是大家共識最多；三是目前可以采取措施并開展行動，而推進“中央與地方關系法治化”最能符合上述的標準。

為什么要把“中央與地方關系法治化”作為突破口

宣曉偉，經(jīng)濟學博士，國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員

首先，“中央與地方關系的法治化”是由“集權制”轉(zhuǎn)向“共和制”的應有之義和重要前提。共和制的根本要求是對各個主體的權利加以明顯界定，這顯然離不開法治化的過程，權利的明確界定只能通過司法的形式來進行，中央與地方關系的法治化是邁向“協(xié)商共和制”的必由之路。

其次，“中央與地方關系的法治化”是邁向“共和制”其他舉措的根本保障。“協(xié)商共和制”其他領域的制度建構和相關舉措，無論是中央能力加強、還是地方自治推行等，無一不需要規(guī)范化、法治化做保障，沒有規(guī)矩不成方圓，“協(xié)商共和制”各項制度的建立，都需要法治化的保駕護航。

再次，目前中央與地方關系中最為突出的矛盾就是兩者權責不清、名實不符，從而陷入“集權放權”的困局。而要分清中央與地方的權責關系，不是簡單的上收下放、合并分開，而是一個漫長的相互博弈過程，它只有通過司法途徑、通過案例判決的方式才能較好地解決。

最后，當前正是推進中央與地方關系法治化的良機。一方面國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，已經(jīng)暗含著對中央與地方關系法治化的明確要求。另一方面，目前推行“簡政放權”、實行“權力清單”“產(chǎn)業(yè)負面清單”等政策，開展“產(chǎn)能過?！薄按髿忪F霾”等治理，無一不牽涉中央與地方的法治化問題，這正是加快中央與地方關系法治化的良好契機。

推進“中央與地方關系法治化”所面臨的困難

然而，“中央與地方關系法治化”從來都是知易行難。事實上，早在1995年江澤民同志在《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設中的若干重大關系》講話中就明確提出：“應抓緊合理劃分中央與地方經(jīng)濟管理權限，明確各自的事權、財權和決策權，做到權力和責任相統(tǒng)一，并力求規(guī)范化、法制化?！北M管當時用的是“法制化”而非“法治化”，但意思是一致的。從1995年到現(xiàn)在，已經(jīng)近二十年過去了，我們依然在探討如何加快推進中央與地方關系的法治化。

事實上，在討論中央與地方關系的法治化時，意味著當中央與地方、地方與地方發(fā)生糾紛時，希望能用一種公開化、規(guī)范化的方式來加以解決。然而在中央集權制下，中央對地方、上級對下級都有著絕對的名義權威，雙方根本沒有在公開場合打官司的理由和可能；即使也許有地方愿意嘗試，也根本沒有司法機構和司法人員適合審理，最高法院能夠有權力判中央政府敗訴嗎？或者它有權力介入兩個省之間的糾紛嗎？實際上，即使在美國的司法訴訟中，法院也是竭力避免在兩個政府機構之間進行判決，而盡量遠離可能的政治糾紛。

所以，推進中央與地方關系的法治化，遠遠不僅是制定一些法律、然后加以嚴格執(zhí)行而已。法治的展開首先是要有權力的界定和制衡、以及各方相爭不下后的司法需要。西方法治傳統(tǒng)的最終確立是教皇和皇帝、皇帝與貴族等各種勢力相互斗爭的產(chǎn)物，它是各方力量在勢均力敵的博弈后不得不采取的方式和結(jié)果。其次，法治的展開還需要整個社會對法治的信仰、以及漫長的司法實踐所熏陶出的法律文化和習俗。即便在已經(jīng)將聯(lián)邦憲法和大法官某種意義神圣化的美國，也不是沒有過對聯(lián)邦最高法院判決的不屑一顧，例如在美國銀行中即使最高法院判決馬里蘭州敗訴，其他州仍然無視最高法院判決，對美國銀行征稅，美國同樣也碰到過不止一次的憲政危機（參見任東來等《美國憲政歷程——影響美國的25個司法大案》，中國法制出版社，2004）。法治能夠在當前的美國取得如此的成就，是一系列因素綜合作用的結(jié)果。

因此，盡管當前對于推進中央與地方關系法治化有著種種有利條件和良好的契機，但我們也不能太樂觀，而是要理性、謹慎地設計并推進相關的工作。

圖/中新社

“中央與地方關系法治化”的具體展開

推進“中央與地方關系法治化”，應該遵循先易后難、積小成大、循序漸進的原則，現(xiàn)在法治較容易介入、也可以介入的地方入手，慢慢培養(yǎng)起對司法的信任和用司法解決問題的習慣。

首先，要大力加強司法的獨立性。這種獨立性表現(xiàn)在兩個方面，首先是法官判案的獨立性，推進審批獨立和審批公開。應該加快法院的去行政化，法官和醫(yī)生是最為專業(yè)化的職業(yè)，需要“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度”“完善司法人員分類管理制度”，使得法官真正由具有專業(yè)素質(zhì)的人員來擔任，與此同時要借鑒國外的有益經(jīng)驗，建立法官的終身制。其次是法院相對于地方的獨立性，目前已經(jīng)明確提出“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”，但光在省級層面加強法院的獨立性還不夠。對于跨省、跨地區(qū)的案件，應該明確由最高法院設立巡回法院和上訴法院來審理，涉及全國層面和跨地區(qū)層面事務的司法權的中央化是中央與地方關系法治化的重要一步，也是加強司法的獨立性的重要舉措（參見王旭“論司法權的中央化”，《戰(zhàn)略與管理》，第5期，2001）。

司法獨立性是推進中央與地方關系法治化的前提，只有加強司法的獨立性，才能保證司法的公正性，才能培養(yǎng)人們對于司法的信賴和信仰。

其次，由最高法院設立巡回法院和上訴法院來審理跨省、以及省內(nèi)涉及中央法規(guī)執(zhí)行的案件。當前中央與地方關系的難點是地方保護主義猖獗、以及地方條例違反中央法規(guī)的問題。由于采取的是屬地化管理的原則，所以外地企業(yè)打地方保護主義的官司幾乎很難有勝訴的可能，所以可以借鑒美國的經(jīng)驗，由中央的法院系統(tǒng)接受相關企業(yè)的訴訟來審理這種官司，利用判例法的原則來間接規(guī)范中央和地方之間的關系。此外，地方土政策與中央法規(guī)打架也是經(jīng)常發(fā)生的情況，同樣中央的巡回法院和上訴法院也可以受理相關企業(yè)的訴訟，來間接地規(guī)范地方政府的行為。

由于地方保護主義和地方土政策違反中央法規(guī)的問題，相對比較簡單、是非也較為清楚，而且中央系統(tǒng)的法院介入，會有較高的權威性和執(zhí)行力，所以是司法一開始比較適合介入的領域。當然，如果中央系統(tǒng)的法院判決后，地方政府拒不執(zhí)行或者陽奉陰違，就需要中央政府的行政干預，給予相關責任人的行政處罰，這樣經(jīng)過幾個案例后，就可以逐漸樹立起中央系統(tǒng)的法院在地方的威信。通過介入地方保護主義等案例，法院系統(tǒng)可以慢慢培養(yǎng)起人才、積累起經(jīng)驗、培養(yǎng)起信任，為以后發(fā)揮更大的作用打下基礎。

再次，制定相關的《中央與地方關系法》，在行政系統(tǒng)內(nèi)部設立相應的司法機構，條件成熟時可以在最高法院下設立憲法法院，負責終審中央與地方的糾紛?！吨醒肱c地方關系法》最關鍵的部分是確定地方自治的相關權力，在原則上劃定中央與地方的界限；行政系統(tǒng)內(nèi)的“中央與地方關系仲裁委員會”是處理一般性的中央與地方、地方與地方之間糾紛的司法仲裁機構，而更重要的案件可交由憲法法院來加以審理。

結(jié)語

至此，本系列文章對中央與地方關系的古今中外做了一番極為粗疏的考察。首先，認識到中國目前在處理中央與地方關系所遇到的問題，其實有著深刻的歷史根源，當前的“治亂循環(huán)”與歷史上的“周期循環(huán)”有著邏輯上的一致性，都反映的是中央集權制下的“集權和放權”的兩難。

其次，文章采用了一個中央與地方關系的分析框架，來分析影響中央與地方關系制度安排的變遷，尤其關注觀念系統(tǒng)的演變對制度的影響。

再次，研究對西方國家如何達到較為滿意的中央與地方關系進行了分析。注意到它的觀念支撐來自“救贖”和“求知”兩大文明傳統(tǒng)，又在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中形成了人權、自由、民主、法治等現(xiàn)代價值觀念。而西方國家在邁向現(xiàn)代國家的過程中，各有各的道路，由此形成的中央與地方關系安排也是多種多樣的。研究重點分析了以美國為代表的復合共和制和司法調(diào)節(jié)模式、以及德國的參與聯(lián)邦制和協(xié)商民主模式。

文章接著對中國傳統(tǒng)王朝中央集權制的觀念系統(tǒng)、制度安排和實際運行進行了討論。認為在各大文明的傳統(tǒng)社會中，中國的“中央集權制”是理念支撐最為穩(wěn)固、制度設計最為精巧、運行最為良好的體制之一，但也暴露出混淆“心志倫理”和“責任倫理”、難以產(chǎn)生對統(tǒng)治者的有效約束，以及“公私不分”“法治不彰”“名實不符”“陋規(guī)橫行”等一系列嚴重的問題。中央集權制嚴格的等級制度，難以適應時代的發(fā)展和平等的要求，無法促進老百姓福祉的真正改善。

文章再對建國以后的中央集權制進行了討論。探究中國化的馬克思主義是如何成為其背后的觀念支撐。政績合法觀、愛國主義和民族主義如何成為革命道德解體后最重要的合法性來源。研究認為，建國以后的中央集權制是中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的階段性產(chǎn)物，它在維護國家統(tǒng)一、開展現(xiàn)代化建設等方面發(fā)揮了巨大的作用，但并不能真正適應中國國家治理體系現(xiàn)代化的未來要求。

最后，文章認為“協(xié)商共和制”將是中國中央與地方關系制度安排演進的遠期藍圖，并提出了求仁傳統(tǒng)的回歸、法理權威的獲得、中央能力的加強、地方自治的開展等一系列制度舉措，而近期應將中央與地方關系法治化作為突破口，以逐步推動中央與地方關系向著“協(xié)商共和制”的方向邁進。

顯然，對于中央與地方關系這樣一個宏偉命題，上述的探討是掛一漏萬的，本系列文章試圖抓住中國中央集權制演變的主線，看它的觀念系統(tǒng)、制度安排和實際運作等方面是如何變遷的，并與西方社會作一對比，從而提出一些未來的改革設想。這些設想目前還是極其初步的、極其簡陋的。文章中已經(jīng)提到，任何具體改革的推進在現(xiàn)實過程中必然是非常復雜的，中央與地方關系的調(diào)整亦是如此，目前只是提出了非常粗略的設想，這些想法需要在更為具體的領域中得到檢驗、充實和修正，需要選擇中央與地方關系的更具體領域展開探討，這將是進一步研究的內(nèi)容。（下）